鄉鎮政府推進農村依法治理的思考

曹益平+周鐵濤

摘 要：鄉鎮政府是全面推進依法治國戰略部署在農村社會實施的組織者、主導者。其推進依法治理存在的問題有：法律授權不夠，基層行政法律依據不足；行政方式仍然是基層政府治理的主要方式；基層依法治理的人力、財力資源不足。鄉鎮政府推進依法治理要轉變職能，減輕壓力型體制的束縛，要發揮多元主體的作用，共同推進農村依法治理。

關鍵詞：鄉鎮政府；依法治理；問題；路徑

中圖分類號 D920.0 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）10-0003-02

鄉鎮政府是最基層的國家政權，既有國家授權的公共權力做后盾，又有深厚的群眾基礎，是全面推進依法治國戰略部署在農村社會實施的組織者、主導者。然而，由于農村社會傳統文化底蘊深厚，以傳統倫理為基礎形成的社會治理規則和農民觀念要實現現代轉型，其過程相當艱難。就目前農村社會的依法治理來看，基層政府還面臨著不少困難，需要深入思考，逐步解決。

1 鄉鎮政府推進依法治理存在的問題

1.1 法律授權不夠，基層行政法律依據不足 在今天中國的行政管理體系中，鄉鎮名義上是一級政府，實際上“七站八所”卻與法律授權的“縣級以上行政主管部門”不沾邊，其行使行政管理和公共服務職能往往需要有上級政府及其部門的委托，而上級部門分解指標時卻多以文件或行政命令的方式實施，很少以合法的方式進行授權，以致基層行政時常缺乏合法性依據，依法行政成為空口號。為規避風險，個別鄉鎮繼續以指標的形式將任務分解至村民自治機構。整個農村治理中，“權小責重”和“有責無權”現象屢見不鮮。

1.2 行政方式仍然是基層政府治理的主要方式 目前的鄉鎮行政仍然在壓力型體制下運行。壓力型體制主要表現為完成過程的“一把手”負責制和績效考核的“一票否決”制，其強化了政府責任，推動了農村管理實務中一些重要問題的解決。但是，通過自上而下層層施壓推動“政治性”任務完成的同時，也擠占了基層政府的自主空間。在壓力型工作模式下，上級政府及其部門專注于行政管理目標的實現，習慣于將各項工作量化為指標，年終進行考核，基層政府不得不“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。由于法定職能缺乏，而上級部門只問結果不問過程，“花錢買平安”成為“潛規則”。久而久之，個別農民抓住鄉鎮政府的“軟肋”不放，置法律規定于不顧，以上訪相威脅，而鄉鎮政府為完成行政管理目標又放縱了個別上訪者非法利益的獲取，形成一種非法治化的不可預期的利益訴求環境。

1.3 基層依法治理的人力、財力資源不足 一方面，鄉鎮缺乏足夠的財力推進依法治理。農村穩定的關鍵是化解因利益沖突產生的各種糾紛，傳統農村在長期積淀的倫理文化氛圍中形成了獨特的矛盾糾紛化解規則，這是一種不需要成本、不需要國家權力介入的免費規則。當國家要以法治化的規則替代傳統規則時，必然要先讓法律的觀念深入民心，這一過程需要各級政府加大投入堅持不懈地進行知識灌輸。而當法治化的規則要引入農村民間糾紛調處時，還需要大批的具有一定專業水平的調解人員，這些人員的培訓和對調解工作的指導，也需要投入，對欠發達地區而言，鄉鎮有限的財力多用于城鎮化建設和基層維穩，對法治建設的投入少之又少。另一方面，轉型過程中的基層政府更傾向于經濟建設和農村維穩，較少有精力關注法治建設。在管制型政府向服務型政府轉型的過程中，基層政府的工作重心由以往的征糧、收上繳、抓計劃生育，逐漸向公共設施建設、農業產業發展、小城鎮建設、社會保障制度落實等轉變，一屆地方領導總希望在自己的任期內做出一些顯性政績，對不可能立竿見影的基層治理轉型問題關注相對較少，即使愿意投入，要重塑農村法治生態和推進法治化治理也仍然顯得力不從心。

2 基層政府推進依法治理的路徑

農村治理的法治化是國家治理體系和治理能力在農村基層的具體實踐，是農村發展的基本趨勢。在現有經濟條件下推進農村依法治理應選擇政府主導與社會參與相結合的路徑，充分發揮基層政府、村級組織和普通農民的作用，著力培育法律權威，實現政府與社會的良性互動。

2.1 基層政府要積極適應農村管理向治理的轉型 在鄉政村治體制建立后的一段時間內，基層政府沿襲人民公社職能，以農村管理者的姿態出現，對農村經濟、社會、文化事務大包大攬。隨著農村走向開放和發展，農民民主意識覺醒，原有一元化管理的弊端日漸顯現，多元治理的趨勢越來越明顯。在多元治理格局下，政府的首要職能不是管制，而是在法治化的框架下提供公共服務。基層政府要順應這一發展趨勢，通過民主化、法治化的方式，還權于民，還權于社會。

2.2 轉變基層政府職能，減輕壓力型體制的束縛 作為國家政權的神經末梢，鄉鎮政府要傳達和實施來自上級黨委、政府的政策，承接各種任務，從根本上擺脫壓力型體制的束縛是不現實的，只能“減壓”。而“減壓”的關鍵則是轉變基層政府的職能，實現由管制型政府向服務型政府的轉型。對于農村基層政府而言，首要的任務就是建立一個法律化、制度化的政府管理體制，設置合理的政府機構，科學地配置職能。鄉鎮站所數量不可能完全與縣級部門相對應，要加大對鄉鎮內部機構設置及其職能劃分的探索力度，因地制宜建立綜合性站所，以對應多個上級政府部門的職能，特別要探索鄉鎮一級的綜合執法體制，杜絕無權執法的現象。

2.3 發揮多元主體的作用，共同推進農村依法治理 低組織化的小農不可能通過單個個體的力量實現農村治理的法治化，農村依法治理應由基層政府主導，納入農村發展的整體部署，發揮國家公共權力機構的主導作用、村級組織的主力作用和民間組織的助推作用。首先，要充分發揮國家權力部門的主導作用。傳統濃厚的中國農村，在法治化建設初期，農村治理方式的轉型必須借助國家公共權力，這類機構既包括基層黨委、政府及其站、所，也包括公安派出所、農村法庭、基層檢察院，他們在整個農村治理中由于有國家權力做后盾，表現出代表官方正式制度的權威，以之主導農村法治發展，能保證治理方式轉型方向的準確性。同時，由于公共權力部門有政府財政作保障，也能在普法、執法和釋法等方面降低農村自身推進法治建設的成本。其次，要發揮村民自治組織的功能作用。村級組織主要包括由村、組干部、村民代表組成的村支兩委和村民議事機構、村務監督機構，這些機構中的農民直接處于農村矛盾糾紛調處的最前沿，只有當他們具備一定法治思維能力并運用到糾紛調處中時，農村治理的法治化才會正式步入正軌。再次，要發揮農村民間組織的助推作用。盡管欠發達地區農村民間組織的發展很不完善，由于其能使部分群眾通過組織的紐帶走向聯合，解決了分散農民參與農村治理勢單力薄的問題，將是農村政治舞臺上新的力量。目前一些地方的農民正嘗試通過民間組織的力量向政府和村支“兩委”表達利益訴求，也試圖通過組織的力量在市場競爭中獲取更多的利益，長此以往，這些組織將成為推進農村法治發展的重要載體。

參考文獻

[1]郭正林.當代中國農民政治參與的程度、動機及社會效應[J].社會學研究，2003.03。

[2]李國華.現代農村政治文化發展淺析[J].中共云南省委黨校學報，2008.03。

[3]周鐵濤.村規民約的當代形態及其鄉村治理功能[J].湖南農業大學學報，2017.01。 （責編：徐煥斗）