法治視野下清理規范稅收優惠政策的思考

孟亞琦

摘要：改革開放以來，為了促進經濟發展和拉動國民經濟增長，國家和地方政府制定了一系列稅收優惠政策為經濟發展提供支持。這些政策在很長一段時期內對經濟增長發揮了很大作用，但市場經濟在不斷發展，一系列稅收優惠政策已不適應新的經濟形勢，暴露出各種各樣的問題。我國稅收優惠政策制定主體混亂，形式零散，缺乏規范性和統一性。因此，必須對稅收優惠政策進行梳理和排查，重新編纂為法律形式，構建一個合法、合理的稅收優惠法律體系。

關鍵詞：稅收優惠政策；稅收法定原則；稅收優惠法律體系

2013年11月12日召開的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，決定中中指出：按照統一稅制、公平稅負、促進公平競爭的原則、加強對稅收優惠特別是區域稅收優惠政策的規范管理。稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，清理規范稅收優惠政策。2014年11月27日，《國務院關于清理規范稅收等優惠政策的通知》指出：通過專項清理，違反國家法律法規的優惠政策一律停止執行，并發布文件予以廢止。

一、現行稅收優惠法律制度的缺陷

（一）稅收優惠政策制定主體混亂

1994年的分稅制改革完善了我國稅制結構，稅收制定權統一收回中央。1996年，地方對稅收的減免權也被取消，規定行使稅收減免權的主體只有國務院、財政部、國家稅務總局。但是，這一規定并未被嚴格遵循。現行稅收優惠政策的制定主體涉及全國人大及其常委會、國務院、財政部、國家稅務總局、各級地方政府和地方財稅部門，這些主體根據自己的需要制定了許多紛繁復雜的稅收優惠政策。地方政府為了促進當地GDP增長，與周邊地方競爭，不斷出臺對當地有利的稅收優惠政策，這顯然違背了稅收公平原則。另外，這些政策是為了實現不同階段的不同經濟目標而制定，具有一定的時效性，當它們不能適應新的經濟形勢時，便無法配套、協調發揮稅收對經濟的調節作用，阻礙經濟進步與發展。

（二）稅收優惠政策立法層次低

《立法法》明確規定我國的稅收立法權應屬于全國人及其常委會，并且立法表現形式是“法律”。但是，在目前，由于我國稅收優惠政策制定主體的混亂，造成稅收優惠政策立法層次低，大多數稅收優惠以暫行條例或者各種文件的形式出現，而不是法律。因此，在稅收優惠政策的制定上，法律層面的規則供給一直處于稀缺狀態，而稅收優惠政策的立法層級低，在很大程度上影響了法律的權威性。我們必須意識到沒有統一規范的法律，則無法構建良好的稅收優惠法律制度；沒有良好的法制環境，則無法為社會主義市場經濟的健康發展提供制度保障。

（三）稅收優惠政策的制定缺乏程序性

稅收法定原則要求稅法的制定和稅收活動的開展要嚴格按照程序，聽取納稅人意見，保證納稅人的合法權利。稅收優惠政策的制定也理應遵照法定程序，這樣才能保障稅法的權威性和嚴肅性。現行稅收優惠政策大多是地方政府及財稅部門以頒布文件的形式直接出現，很少會組織聽證會，這種缺乏程序性的做法可能損害納稅人的利益。除此之外，政府雖然應根據經濟發展情況適時對稅收優惠政策做出調整，但不遵照法定程序、經常性的變動會擾亂市場秩序，不利于市場經濟穩定發展。

二、完善稅收優惠法律制度的建議

（一）合理配置稅收優惠政策的制定權

一方面，要貫徹落實法律保留原則。稅收優惠政策統一由專門稅收法律法規規定，也就是說，稅收優惠只能由全國人大及其常委會制定法律，特殊事項可以授權國務院制定行政法規；財政部、國家稅務總局只能對法律和行政法規的運用作出解釋，而不能對其進行變更，除此之外的任何主體都不能制定稅收優惠政策。另一方面，考慮適當給予地方一定的稅收優惠政策制定權。清理規范稅收優惠政策時，不能“一刀切”，應給與地方一定的自主性，允許其根據當地實際情況進行改革。因此，在保證稅收優惠政策統一由專門法律規定的前提下，給予地方政府一定程度稅收優惠政策制定自主權。

（二）提高稅收優惠立法層級

根據稅收法定主義的要求，稅收優惠政策的制定應當由法律制定。我國目前稅收優惠政策沒有完整的法律，零散的稅收優惠政策無法協調配合發揮對經濟的調節作用。因此，我國必須將稅收優惠法律政策上升到法律層面，將稅收政策的制定納入法律范疇之內，在國務院清理規范稅收優惠政策的指導下，對我國稅收優惠政策進行嚴格排查和梳理，遵循法定程序，對違反法律法規的稅收優惠政策予以清理，保留合乎法律法規的優惠政策。建立完整和系統規范的稅收優惠法律制度，有利于完善稅制，為我國經濟健康發展提供制度保障。

（三）強化制定并實施稅收優惠政策的規制

稅收優惠政策制定過程中的民主科學性要求要保證納稅人能公平公正的參與到制定過程中。凡是權益相關的主體都有權利參與這一過程。法律保留原則要求稅收優惠政策的制定權屬于全國人大及其常委會，特定情況可以授權國務院，因此，在稅收優惠法律制定過程中，應廣泛聽取納稅人的意見，尤其是一些權益會受到影響的產業和行業；在稅收優惠政策實施過程中，要遵守法律規定，在法律授權范圍內征稅，不得超越法律授權范圍。

綜上所述，在清理規范稅收優惠政策的過程中，必須遵循稅收法定主義和法律保留原則，尊重納稅人的信賴利益，合理配置稅收優惠政策制定權。加強財稅法治建設，通過構建合法、合理的稅收優惠法律制度，保障社會主義市場經濟健康發展。