PPP模式的法律風(fēng)險防范

張鷹

PPP模式通常譯為“公共私營合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，

以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動更為有利的結(jié)果。PPP模式在實(shí)施過程中面對著很多風(fēng)險，如投資風(fēng)險、經(jīng)營風(fēng)險、政策風(fēng)險及法律風(fēng)險等。其中屬于外部風(fēng)險中的法律風(fēng)險是私人部門在投資時較為在意的。我們認(rèn)為認(rèn)為PPP模式主要存在以下法律風(fēng)險：

首先，現(xiàn)有PPP模式相關(guān)的法律制度不完善，私人資本得不到法律層面上的保障。PPP模式涉及的法律眾多，加之我國PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全、層級低。關(guān)于PPP模式的專門規(guī)定大部分都是出自發(fā)改委、財(cái)政部兩部委及有關(guān)省市政府相關(guān)部門出臺的政策文件。這一現(xiàn)狀所帶來的不利后果是社會資本不得不擔(dān)憂政策、文件可能“朝令夕改”，從而給PPP模式的發(fā)展形成困境。

其次，未來法律的變更造成的風(fēng)險不確定。法律變更的風(fēng)險主要是指：頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而威脅到項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗。由于我國的PPP模式發(fā)展尚處起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)還在不斷地完善和健全，所以法律變更會成為一個潛在風(fēng)險。

再者，PPP項(xiàng)目法律主體變更的風(fēng)險。PPP模式的復(fù)雜性，使項(xiàng)目在實(shí)際運(yùn)作過程中會涉及眾多領(lǐng)域的商業(yè)活動，潛在的法律主體行為可變性風(fēng)險隨之增大。具體表現(xiàn)為：政府及有關(guān)部門直接干預(yù)，影響社會資本的自主決策力；工程/運(yùn)營變更，由于前期設(shè)計(jì)的可建造性差、設(shè)計(jì)錯誤或含糊、合同變更、業(yè)主變更等原因引發(fā)的工程/運(yùn)營變更；完工風(fēng)險，工期拖延、成本超支、項(xiàng)目投產(chǎn)后達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)，從而導(dǎo)致現(xiàn)金流不足，不能按時償還債務(wù)等；供應(yīng)風(fēng)險，原材料、資源、設(shè)備或能源供應(yīng)不及時給項(xiàng)目帶來損失；特許經(jīng)營人能力不足，導(dǎo)致建設(shè)、運(yùn)營效率低下；其他第三方延誤/違約，除政府和社會資本投資者以外，其他項(xiàng)目參與者拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，或履行時間延遲。PPP項(xiàng)目法律主體行為的可變性，具體表現(xiàn)遠(yuǎn)不止以上所列，但其本質(zhì)都違背了項(xiàng)目合同的契約精神。

最后，PPP項(xiàng)目的合同風(fēng)險。PPP項(xiàng)目合同是整個項(xiàng)目的核心內(nèi)容，因?yàn)楹贤袑φ吧鐣Y本等各方的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行了安排，在無相反法律法規(guī)或政策的情形下，各方須秉持契約精神原則，按約履行自己的義務(wù)。因此合同管理尤為重要。2014年12月30日，財(cái)政部專門頒發(fā)了《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》，對合同管理工作進(jìn)行規(guī)范。而實(shí)踐中有些合同因約定不明甚至缺乏約定，就會造成各方爭議，甚至影響項(xiàng)目進(jìn)展。例如，若只約定了對某一項(xiàng)公共產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)當(dāng)提價，而沒有約定提價的標(biāo)準(zhǔn)及因客觀原因不能提價的特殊情況的處置等，則將來對于這個約定恐就會無法得到具體有效的執(zhí)行。

從PPP各方的出發(fā)點(diǎn)來看，政府和社會資本均希望更好地完成PPP項(xiàng)目，以實(shí)現(xiàn)各自利益。因此防范、解決項(xiàng)目中出現(xiàn)的法律風(fēng)險，理應(yīng)成為各方的關(guān)注重點(diǎn)。

從政府的角度來說，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化契約精神，以平等的身份就PPP項(xiàng)目合作事宜與社會資本進(jìn)行磋商，確保合同的可操作性；利用主體優(yōu)勢，為項(xiàng)目運(yùn)行過程中需要審批的事宜提供合法的必要便利；準(zhǔn)確評估社會資本的管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況，履約能力；保證政府信用；在項(xiàng)目盈利能力低于成本支出時，對社會資本提供必要的補(bǔ)貼，以提高社會資本的積極性和創(chuàng)造性，避免PPP項(xiàng)目因部分時間內(nèi)不具備盈利能力而無法繼續(xù)。

從社會資本的角度來說，社會資本可以通過“抱團(tuán)取暖”的方式組織多個主體共同參加PPP項(xiàng)目，以增強(qiáng)出資能力和履約能力，并可分擔(dān)風(fēng)險；而對法律法規(guī)不完善的風(fēng)險，可通過加強(qiáng)合同管理的方式來進(jìn)行規(guī)避，例如在合同中對各方權(quán)利義務(wù)或法律法規(guī)沒有規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行具體約定，明確相應(yīng)的法律后果和責(zé)任。同樣，對于收入分配、盈虧分擔(dān)等內(nèi)容，亦應(yīng)當(dāng)在合同中進(jìn)行具體而明確的約定，以確保在將來收益達(dá)不到預(yù)期時，可以通過政府獲得補(bǔ)貼，防止或減少虧損的產(chǎn)生。

對外部法律環(huán)境不穩(wěn)定性風(fēng)險在項(xiàng)目運(yùn)作中的防范，主要還是要通過對政府和社會資本權(quán)利義務(wù)的合理界定來實(shí)現(xiàn)。即通過合同條款，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險應(yīng)對方式、糾紛處理和責(zé)任歸責(zé)，事先作出明確約定。當(dāng)已發(fā)生或即將發(fā)生的法律變更對項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生影響時，任何一方可致函另一方，表明其對可能造成后果的意見，包括對項(xiàng)目運(yùn)營的任何必要變動，是否需要對合同條款進(jìn)行任何變更以適應(yīng)法律變更，導(dǎo)致的任何收益損失、任何成本變動等，并應(yīng)提出實(shí)施變動的具體辦法。在收到任何一方發(fā)出的通知后，雙方應(yīng)在可能的情況下盡快進(jìn)行討論并達(dá)成一致意見。

針對法律主體行為可變性風(fēng)險之防范，主要通過加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目合同的起草、談判、履行、變更、解除、轉(zhuǎn)讓、終止，直至失效進(jìn)行全過程的管理，通過合同正確表達(dá)意愿，合理分配風(fēng)險，妥善履行義務(wù)，有效主張權(quán)利來實(shí)現(xiàn)。如，針對政府干預(yù)，除了在合同中約定政府部門不得干預(yù)項(xiàng)目內(nèi)部管理事務(wù)外，還應(yīng)明確政府部門需要參與的事務(wù)中的具體參與時點(diǎn)和方式，且在爭議解決或賠償機(jī)制中要涉及該項(xiàng)風(fēng)險；針對特許經(jīng)營人能力不足，在合同中應(yīng)明確規(guī)定構(gòu)成項(xiàng)目公司違約事件的范圍，以及發(fā)生這些違約事件后政府部門應(yīng)該采取的處理手段和程序；針對第三方延誤，合同中應(yīng)明確約定雙方在工程或其他任何部分與所規(guī)定的質(zhì)量或安全要求嚴(yán)重不符時，有權(quán)自己進(jìn)行或令第三方進(jìn)行必要的糾正，并根據(jù)實(shí)際情況向第三方索賠。

綜上，PPP模式作為政府大力推行的政策，運(yùn)用得當(dāng)既能為社會提供優(yōu)秀的公共產(chǎn)品或服務(wù)，還能為政府及社會資本創(chuàng)造大量收益。雖然目前尚存在一些法律風(fēng)險，但通過專業(yè)的合同安排和風(fēng)險防范等，應(yīng)當(dāng)能夠最大限度實(shí)現(xiàn)政府、社會資本及公眾等多方共贏的局面。