公共環境事件治理模式的優化路徑

閻其凱

政府在處理公共環境事件時，如何實現由問題驅動的壓制型治理模式向由協商驅動的回應型治理模式轉變是政府擺脫治理困境的關鍵。回應性是政府尋求善治的必然要求，與發展民主政治、打造責任政府的邏輯具有內在一致性。此外，加強回應性建設對增強政府公信力、創新和完善社會管理、有效預防和應對社會沖突都具有深遠意義。增強政府的回應性，既能有效滿足公眾的環境利益訴求，維護社會秩序的長久穩定，又能進一步強化政府行使行政執法權的正當性與合法性，促使相關利益群體廣泛合作，共同參與社會治理，解決各類公共問題和社會問題。為此，只有增強政府的回應意識，強化回應職能、提升政府回應能力，增進回應效率，建立制度化的回應“渠道”，才能妥善地預防和解決環境群體性事件，才能使政府真正做到回應民意，為民眾服務。

1.1營建多中心化的政策網絡結構，完善公眾參與環境決策的體制機制

政策網絡理論為政府過程研究提供了新的分析視角。傳統的政策變遷研究方法主要考察政策過程，然而隨著實踐與理論的日益完善與不斷創新，政策過程中不同主體在不同階段的交往互動愈加頻繁，這使得政策過程論的研究方法不足以繼續解釋政策變遷中發生的各類現象，但政策網絡作為分析和厘清多元政策主體復雜、多面的互動關系的理論框架，引起公共管理學者們的廣泛關注，并成為研究政策過程的重要理論工具，對于解釋政策變遷的發生機制和提出政策優化路徑有積極意義。與傳統官僚制結構和自由市場模式不同的是，政策網絡結構更加強調政策場域中行動者合作共治的關系，政策參與者相互協商、彼此依賴的共生網絡會對政策結果產生長期且積極的影響。對于政策變遷而言，政策網絡結構最重要的功能包括促進政策變遷管道的暢通，加速行動者彼此間信息的流通，以便于互動工作的進行，是一種政策變遷的動員機制，促成參與者在政策變遷與合法化過程中合作的機會。與我國環境保護多元利益格局相適應的政策網絡結構應該是由政府部門主導，環保組織、媒體、專家學者等非政府力量協商共治的良性結構模式。穩定高效的合作溝通網絡和協商治理機制能更好地協調各方利益，有效化解政策過程中各種突發的沖突和矛盾，提升政府公共管理能力，推動公共利益最大化。

1.2健全政治溝通機制，保障公民環境信息權

政治學家卡爾·多伊奇（Karl W.Deutsch）在1968年發表的《政府的神經》中談到，政治系統和其他社會系統的維持機制并無區別，都需要通過信息的接受、傳遞、控制、利用來實現自我運行。所以在他看來，政治系統的運轉過程就可以簡化為一個信息的交換與處理過程，即政治溝通過程。戴維？伊斯頓在他的《政治生活的系統分析》也指出，政治生活的運行過程本質上就是一種政治溝通過程。他主張將開放且具有適應性的政治生活視為一個行為系統，該系統處于復雜多變的政治環境中，不僅自身會受到外界環境的影響，而且也會對周圍環境產生反作用。因此，政治溝通是政治系統與外界進行信息交互與尋求合作的過程。支配政治權力的政治實體如要獲得普通民眾的信任，就必須建立一條能夠傳播政治主張并獲得回饋的交流渠道，為政策的有效落地和實施提供條件。政治溝通為民主表達利益訴求奠定了基礎，為政治社會化提供了可能，從而減少社會離心力，降低公共政策的運行成本。

政治溝通的目的在于實現政治協調，基本表現就是在政府與民眾之間尋求雙贏。政府贏得公眾支持與擁護，民眾從政治實體制定與執行的政策中獲得實惠，這就是雙贏的局面。政府是一個決策和應用系統，政治則是該系統與外界發生聯系并尋求雙贏的復雜的過程。作為政治溝通的基礎要件，環境信息知情權是公民參與環境保護管理、實現與公權力良性互動的必要前提。環境信息公開制度通過將信息公開上升到制度剛性的層次，通過制度來強制、鼓勵和促進政府和企業等信息所有者公開其所掌握的環境信息，必將對公眾參與起到促進和保障作用，也使其作為實現公眾參與原則的一項重要制度。

1.3完善政府政績考核評價制度，強化環境問責制，疏通公眾環境利益表達渠道

當下，我國環境問責面臨的主要困境就是制度法律法規供給嚴重不足，現實中往往有問責之事，卻無問責之法。通過立法明確各級政府的環境責任，科學確定責任與權限的合理邊界，使得職權的劃分具有法律的保障，確保環境問責取得實效。改革政績考核評價體系，推動政府將資源消耗、環境破壞、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入政績考核指標尤為迫切。此外，環境問責制的推行對于社會行為具有良好的導向、監督和矯正功能，是約束污染行為的有力武器。進一步強化生態問責制是使政府走出環保責任缺失，生態職能缺位等困境的有效路徑，也是加強生態文明制度建設的關鍵一招。

“溝通型政府”建設的邏輯起點就是要保障信息要素的無障礙流動，通過多元化的信息傳播技術主動發布環境信息，披露與環境保護有關的數據指標，從制度層面上保障民眾監督政府行為落到實處。此外，確保公眾利益表達機制規范化、法制化也是加強公民參與、確保政治溝通機制發揮作用的應有之義。政府應完善與利益團體的溝通渠道，優化社會利益協調機制，在多元利益發生相互沖突時，引導公民理性、合理地表達環境訴求，避免破壞性的行為方式，及時化解潛在的社會沖突，為社會弱勢群體提供保障。

1.4創新危機管理體制機制，增強風險管控治理能力

風險應對與危機管控是政府在現代化進程中無法回避的現實課題。由于全社會的風險意識和危機認知能力薄弱，政府在社會治理改革中依舊難走出“公共危機管理”的困境。從一定意義上來說，在政府一市場一社會的三角關系中，風險管控的困境正是政府與社會信任危機的深刻反映。政府作為公共權力的使用者、公共政策的規制者和公共事務的管理者，在應對諸如公共環境事件等公共危機時，應迅速識別風險并做出有效的回應，積極與公眾達成共識，贏得社會中多數力量的支持與配合，盡快促成危機問題的解決。

由于政府現有的行政體系缺乏統一的大危機綜合管理部門，因而在風險來臨時無法迅速實現不同機構與部門之間的整合協作，導致行動遲緩、相互扯皮、權責不清等治理頑疾嚴重削弱政府自身的危機應對能力。為了高效協調各職能部門之間的聯系與合作，建立專門的大危機綜合協調指揮機制必不可少。政府不僅要成立統一的強有力的危機管理指揮中樞，切實承擔起決策和指揮的責任，還需要緊密結合危機發生的特點和現狀，建立各有關部門積極配合的應急聯動機制，包括各層級間的報告請示制度、信息收集分析制度、專家意見咨詢制度以及評估恢復制度等。只有摒棄既有的碎片化治理模式，在組織結構、工作分工中達成協同合作、共管共治的危機管理體制機制，將公共危機處置的各流程環節動態有序地整合銜接起來，切實解決好危機管控的事前預防、事中決策和事后規范所涉及的三方面的制度設計，就一定能實現國家治理體系和治理能力的現代化，為社會的長治久安和民生福祉不斷改善奠定堅實基礎。