天津市西青區農民居住社區社會管理創新研究

王玉萍　張超　王彤　劉昱　王興龍　儲明熙

摘要：在天津市推行的農村“五位一體”社會管理體制背景下，通過對村黨支部、村民委員會、農村社會組織、廣大農民等主體的問卷調查、訪談及相關文獻資料分析，梳理天津市西青區農民居住社區社會管理存在的問題。在借鑒國內外農村社區管理經驗的基礎上，基于公共治理理論、路線圖方法等提出優化西青區社會管理體制的目標、任務、實現路徑、資源保障及政策支持。

關鍵詞：居住社區；社會管理；創新；天津

中圖分類號：D422.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）010-00-02

近些年，天津深入貫徹中央精神，全面落實市委、市政府相關部署，深化農村改革，加強農村基層基礎建設，完善和創新了“基層黨組織為核心，村民委員會為主導，服務站、合作社、保潔隊共同參與”的農村“五位一體”社會管理體制。同時農村“五位一體”社會管理體制對于天津農業發展，農民富裕，農村穩定發揮了重大作用。2015年2月召開的天津農村工作會議提出要“切實加強農村基層服務型黨組織建設，完善和創新‘五位一體的管理服務體系”。在此背景下我們針對天津市西青區的農村社區社會管理工作進行了實地調研，并發現了很多的問題。

一、農村社區社會管理過程中存在的問題

（一）村委運行過程中存在的問題

1.村委會換屆選舉存在的突出問題

在一些地方調研時我們了解到本應該是體現民眾意愿的村委會換屆選舉，竟然存在著一些不規范甚至違法的現象。比如每到該投票的時候，一些村委會主任參選人都會通過請吃飯、送禮物、承諾當選后給好處甚至送錢的方式拉攏選民；還有一些參選人請來一些看似“流氓、地痞”的社會人員為其站臺，這些行為都嚴重影響了村委會換屆選舉工作的正常秩序，是對農村基層社會管理生態的巨大破壞。

同時，一些鎮（街）工作人員的行為對換屆選舉工作也有一定的干擾，一些村民反映，“每到換屆選舉的時候，鄉鎮都會派人到村里指導、監督工作，但這些人時常會表現出對個別參選人的好感或支持，或明或暗的為其參選出謀劃策；一些鄉鎮干部對于選舉中發生的違規或違法現象也往往是睜一只眼閉一只眼”。

一些村委會成員自我角色意識較差，在日常生活中把自己當做普通村民，好事老想著自己或親屬。還有一些村主任就是老好人，為了能夠在下次選舉中贏得選票，在很多事情上根本就沒有原則性，對于一些歪風邪氣甚至是違法行為都不敢制止，是典型的不作為的庸官。一些村干部為了撈人情，往往以村里幾個貧困戶的名義來申請扶貧款，但是扶貧款下來后他們會再做二次分配，發放給一些根本不是貧困戶的所謂貧困戶，這是明顯的以權謀私行為。

黨支部和村委會在實際運行中相互扯皮、掣肘，相互攻擊，公開對立現象時有發生。這不利于村務管理，及時解決與農民切身利益相關的問題。

2.村務公開不到位

第一，公開內容單一，不全面。與村民切身利益相關，本該全面具體公開的內容，在一些村卻簡單公開，應付了事。第二公開流于形式。在一些村，公開欄是唯一的公開形式，卻很少有村通過村民會議、廣播等方式來公開。

（二）村莊保潔存在的問題

保潔隊的設立、運行是天津市落實國家關于提高農村公共服務水平和改善農村生態環境政策的載體。各個村設立保潔隊伍以來，環境衛生狀況已經有了明顯改善，但在日常工作中也還存在以下幾方面的問題。

1.保潔工作標準化程度有待進一步提高

一些保潔人員只是打掃一些主要街道，小道卻從來不打掃；甚至有的保潔人員平時不打掃，只是在接到通知有鄉鎮上的領導要下來檢查的時候才會打掃；有的村里每家每戶都發放了一個水桶用來當做垃圾桶，放在家門口，保潔人員每天只負責收垃圾桶里的垃圾，街道根本不打掃；有的保潔垃圾回收不及時。

保潔人員不公開招聘。盡管保潔隊工資不高，但由于就在本村工作，所以很多村民還是比較樂意干的，但是村里根本就不公開招聘，保潔隊工作人員往往都是村里領導的關系戶或親屬。

2.保潔隊工作強度大，收入低，缺乏獎勵機制，工作人員積極性不高有的村里只有一到兩個保潔人員，工作強度大，工資低，導致保潔人員只做表面功夫。有的村里有五到六個甚至更多保潔人員，由于缺乏獎懲機制，使得工作質量很差。

3.村民環境衛生意識較差，工作難度大

一個村環境衛生質量的高低，一方面與保潔隊工作水平和投入程度有關，另一方面，村民環境衛生意識的高低也是一個重要影響因素。有的村民肆無忌憚亂扔垃圾，有的村民不按規定地點投放垃圾，有的村民當面不扔垃圾，背后亂扔垃圾，剛打掃過，村民就又給破壞了。

（三）綜合服務站存在的問題

綜合服務站是“服務型政府建設”在我國農村社會管理中的具體體現，是打通服務群眾“最后一公里”問題的關鍵，是承接黨組織和村委會各項服務職能的樞紐。天津市綜合服務站建設對于轉變干部作風，和睦干群關系，提高農村公共服務水平發揮了重要作用。

在調研過程中我們發現綜合服務站還存在以下問題：

1.一些村（居）綜合服務站的群眾知曉率較低

在一些村（居）調研發現，綜合服務站都是和村兩委在一起辦公的，有的村掛了服務站的牌子，而有的村盡管有牌子并沒有公開懸掛，這就導致很多村民根本就不知道村里有服務站，甚至有些村民默認為村委就是服務站。

2.服務站工作人員綜合素質、業務技能有待提高

在調研中一些村民反映，服務站工作人員的服務不能讓人滿意。服務人員沒有耐心。我們在進行問卷調查的過程中，甚至有的工作人員看到問卷竟然以自己不識字為借口拒絕調查，或者以忙為借口來拒絕調查。

3.綜合服務站功能不齊全

調研發現，盡管村里的綜合服務站也設有熱線電話，有公開的辦事指南等。但其功能并不齊全，只是在辦理養老保險、新農村合作醫療、計劃生育等問題時能夠起到“咨詢、代理”的作用，很多事情綜合服務站根本就沒有相應的能力和資質，還必須要到鎮（街）的相關部門辦理。

（四）黨支部存在的問題

在一些村里黨支部與村委沒有細分，黨支部與村委會的工作有重疊現象，這就使得黨支部與村委會在為村民解決問題的時候出現相互推諉現象。而且，黨員年齡普遍老化，文化程度偏低，觀念陳舊，不能在治理村務過程中及時注入新鮮血液，不能用一些現代化的理念與方法解決問題。

二、農村社區社會管理創新的路徑研究

（一）提升農民參與意識和能力

1.運用農民喜聞樂見，容易理解和接受的形式對農民開展民主參與理論和知識的普及教育，使農民改變對于村里事物事不關己的態度，使廣大農民懂得他們才是農村真正的主人；

2.通過開辦培訓班等形式，使農民明白參與本村社會管理的步驟、程序、需注意事項等，不斷提高農民參與能力。

3.培育農村民間組織，拓寬農民參與渠道。一些民間組織代表著一部分人的利益和訴求，在解決農村社會問題、促進農村經濟發展方面起著重要作用。因此，可以通過集合這些民間組織的力量，充分發揮民間組織在提高農民在政治參與主動性、解決農民訴求方面的積極作用。

（二）協調好村黨支部和村委會之間的關系；

1.進一步劃分村黨支部和村委會的職能和權限，明確各自的基本工作程序、議事規則，并使之具有可操作性

想要協調好村黨支部和村委會之間的關系就應該完善相應的規章制度，不給他們出現工作上相互推諉的機會。因此要完善村黨支部和村委會的分工合作制度，明確好兩者的工作任務，村委會在行使自治權的前提下，對村中的重大事項及時向黨支部請示匯報，接受黨的領導；同時嚴格制定并公開村務參與民主決策的程序；最后要嚴格規定村中的人事管理制度。在具體事務性、職能性、技術性的經濟、社會、民間的事務管理的工作上，由村民自治組織，即村委會負責。

2.建立“兩委”班子學習制度、“兩委”班子民主生活會制度

建立“兩委”班子學習制度、“兩委”班子民主生活會制度，以此保證黨支部和村委會成員都能經常了解掌握農村政策和法規、上級組織的有關精神和工作部署，達到加強思想交流，在原則上達成共識，增進整體團結和增強整體戰斗力的目的。

（三）建立科學的公共事務決策機制

民主決策的完善不僅有利于發展農村基層民主建設，還有利于維護農民利益和加強社會穩定，可以從決策載體、決策環境和決策程序三個方面來考慮完善村民自治下的民主決策。

1.決策載體

村務民主決策的載體是村民會議和村民代表會議。第一，必須要明確決策載體的職權范圍。各村可以討論通過一個議事章程，明確規定哪些事項由村民會議決策，哪些事項由村民代表會議決策，哪些事項由村委會決策，這樣可以避免村黨支部、村委會越權決策，將原本應該集體討論的議題改為內部決策。第二，應當定期舉行村民會議。第三，村民代表應在代表會議召開之前征集代理戶的意見，在會議召開時要表明代理戶的意見和態度，在會議結束后要向代理戶通知會議結果，村民代表會議的決策結果要進行公示，對于村民異議較大的事項，應當重新提交村民代表會議決策或者召開村民會議討論。

2.決策環境

從實踐來看，影響民主決策的環境主要包括政治環境和社會環境。政治環境上鄉鎮政府應該做到不能對村民自治橫加干涉，鄉鎮政府有必要對村委會的工作予以指導和幫助，但是不能干預屬于村民自治范圍內的村級事務。同時，鄉鎮政府應當協調好村委會與村黨支部之間的關系。

社會環境的破壞來源于宗族勢力、黑惡勢力的活動。對于宗族的管理，一方面要合理引導，利用其內部團結的特點，化解村級事務中難以解決的矛盾；另一方面要加強黨組織的凝聚力和戰斗力，定期把村中優秀的人才吸引進黨組織中，并有意識地培養他們為村內有素質、有能力、有威信的人，這對于提高村務透明度有較大影響。對于具有黑社會性質的宗族和活動在村中的其他黑惡勢力，要堅決予以打擊。

3.決策程序

沒有程序的民主，就沒有實質的民主。具體到村級民主決策，從議題的出臺，到議題的討論，再到議題的表決，甚至議題的再議，都應該建立一套規范的決策流程，這套制度的制定要具體、清晰，便于操作，既要保證議題得到充分的討論，又不能使會議跑題。

（四）提高綜合服務站工作效率和水平

1.加強對服務站工作人員的教育培訓。相關部門可以通過到村里召開座談會等形式聽取農民、村兩委、服務站工作人員等對服務站工作的需求、意見，擬定培訓內容；然后，就培訓內容聽取醫療衛生、社會保障、計生、公安等部門的意見，確定最終的培訓方案。

2.鎮（街）相關基層政府部門要有授權意識，對于那些可以由村里服務站辦理的事情要充分授權，列出服務站可以辦理的事項清單；對于服務站不能辦理的事項，也要列出清單，服務站要履行“告知和接受咨詢”的義務。

3.要通過開辟宣傳欄，印發宣傳冊等形式明確告知村民：哪些事情可以在村里辦理，哪些事情必須要到鎮（街）或更上一級機構辦理；辦理流程是什么，需要準備哪些資料，救濟途徑的設置如何等。如此，可以進一步提高公共服務的標準化程度、便利度和效率。

（五）提升保潔隊工作效率和水平

1.加強宣傳教育，提高居民素質

可以通過在村（居）制作懸掛環境衛生保護、健康教育宣傳版面或者橫幅方式，不斷提高農民對環境衛生與健康知識的知曉率，讓保護環境衛生成為村民的自覺行動，逐步養成自覺的健康衛生習慣。

2.加強對保潔人員管理

應通過多種途徑籌集資金，逐步提高保潔人員的工資及各項福利待遇；要建立相應的獎懲機制，對于那些工作勤勞、能干、業績突出的人員要適當給予獎勵，調動其工作積極性。而對于那些工作懈怠、業績較差的人員要適當給予懲處，嚴重不合格的及時將其清理出隊伍。

3.建立完善村莊衛生管理的監督機制

首先，要進一步明確、細化村莊保潔工作的任務及達標條件，使得村莊保潔工作有章可循、有規可依。其次，要將保潔工作標準向村民公布，接受村民監督和投訴。再次，要建立由鎮（街）相關基層管理部門主導的公開督查和不定期暗訪相結合的監督機制，定期或不定期地對村莊衛生狀況進行檢查。這樣就形成了官方與民間相結合，公開和暗訪相結合，定期和隨機相結合的監督體系，有利于提高保潔工作水平和效率。

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作者簡介：王玉萍（1994-），女，漢族，山東泰安人，天津工業大學管理學院土地資源管理專業學生，主要從事土地資源管理專業研究。

基金項目：2016年大學生創新創業訓練計劃（項目編號：201610058099）。