淺談城市抗震防災規劃的問題與建議范濤

陳志高　唐麗華　楊江

摘 要 中國是一個地震多發國家，隨著城市化進程的進一步推進，城市抗震防災顯得尤為重要.為了減輕城市在地震作用下的災害，本文在介紹了城市抗震防災規劃的抗震設防目標、主要內容的基礎上，指出了我國在城市抗震防災規劃中存在的一些問題，提出了一些建議，可為城市總體規劃和城市抗震防災規劃標準的修訂提供參考。

關鍵詞 城市 抗震防災 設防目標 規劃 建議

0引言

2007年頒布的《城市抗震防災規劃標準》，已經較全面的說明了國家對城市抗震防災規劃的重視。2008年新修訂的《中華人民共和國防震減災法》中對防震減災規劃從立法角度做了明確的闡述，進一步體現了國家對抗震防災規劃的重視。

目前，隨著我國社會經濟的發展，城鎮化進程的進一步推進，資源過多的向城市集中，城市在政治經濟生活中占據主導地位。因此，如何提高城市應對災害的能力是亟需解決的重要課題。我國是一個地震多發國家，地震給我國造成的人員和經濟損失特別重大。2008年四川汶川8.0級地震、2010年青海玉樹7.1級地震、2013年四川蘆山7.0級地震等均暴露出我國城市在抗震防災減災方面存在突出問題。

總體來看，我國城市依然面臨著許多抗震防災不利因素，主要包括：城市建筑和人口密度大；老城區，城鄉結合部，棚戶區抗震防災能力相對薄弱；舊有城市基礎設施老化，布局不合理，道路狹窄，交通不暢；商業區、工業區、生活區布局混雜；地震次生災害隱患多；缺少綠地、公園等避難場所；大量古建筑、文化遺址沒有充分的抗震防護；經濟社會快速發展與基礎設施建設矛盾突出等。城市抗震防災存在的諸多薄弱環節已經明顯地影響了我們的生活，阻礙了社會經濟的發展，當面對大震巨災時更表現出了顯著的脆弱性。

針對上述存在的問題，我國從上個世紀80年代至今已經有超過700個城市和企業編制了城市或者企業抗震防災規劃，取得了一定的成效。比如現在的深圳經濟特區的規劃就是較成功的典范。文中在分析抗震防災規劃標準的基礎上，分析了目前城市抗震防災中尚存在的問題，給出了建議。

1城市抗震防災規劃標準的基本內容

1.1城市抗震防災規劃的抗震設防目標

城市規劃設計中城市抗震防災規劃是重要的一部分，需要明確城市抗震設防水準和防御目標、城市總體布局的抗震要求、城市用地防災適宜性評價、工程抗震防災要求（包含了城區的新建工程和加固改造工程，基礎設施布局及建設，次生災害防御和避震疏散規劃建設）。

城市抗震防災規劃的設防目標的明確是城市抗震防災規劃的基礎，需要根據基礎資料的收集，來確定該城市抗震設防目標。資料的收集具體包括了城市總體情況資料、城市及周邊地區的歷史地震和地震地質資料、工程地質和水文地質資料、地形地貌和大地形變資料、城市建筑物資料、城市基礎設施資料和補充勘察和測試。總之，城市的抗震設防目標是綜合因素決定的，需要考慮多方面的因素進行權衡決定該城市的抗震設防目標。

1.2我國城市抗震防災規劃標準的主要內容

抗震防災規劃是貫徹“以預防為主，防、抗、避、救相結合”方針的重要內容。抗震防災規劃標準的主要內容有：城市總體抗震要求，城市用地抗震適宜性劃分，規劃的實施和保障。

城市總體抗震要求：主要包括了城市總體布局中的減災策略和對策，抗震設防標準和防御目標，抗震設施建設、基礎設施配套等抗震要求與技術指標。

城市用地抗震適宜性劃分：主要包括了城市用地抗震類型分區、場地破壞影響（斷裂、液化、滑坡等）及不利地形影響估計，危險地段劃分，土地利用防災適宜性規劃（布局、適宜性評價、規劃用地選擇及相應要求對策）。其中防震減災法中規定地震小區劃和震害預測包含在這部分的內容之中。

規劃的實施和保障：其包含的內容豐富，主要包括了重要建筑、新建工程、基礎設施等。另外要特別注意考慮次生災害源、避震疏散場所和通道等的要求和措施。

2我國在城市抗震防災規劃中存在的問題

隨著我國抗震減災立法工作的不斷推進，抗震防災法律體系逐漸完備，《中華人民共和國城鄉規劃法》和《中華人民共和國防震減災法》是抗震防災規劃相關的法規。《城市抗震防災規劃標準》是基于上述兩個法規而編制的，是城市綜合防災規劃中的六項專業防災規劃之一。目前，我國的抗震防災規劃，取得了很大的成果，為我國的防災減災事業做出了巨大的貢獻。但是，城市抗震防災中存在的問題也很突出，列舉如下：

（1）城市抗震防災規劃自身存在的問題。問題表現在以下三個方面：①規劃編制的時間長，往往滯后于城市的高速發展。現在城市的發展日新月異，在編制規劃的過程中，可能一些城市基礎信息已經發生了顯著的變化，如房屋的拆除重建等。②抗震防災規劃中還將震害預測當成重點，當地震災害到來時，城市的綜合抵御能力依然薄弱。③城市抗震規劃的重點不突出，與實際結合的不緊密，相應的技術知識不足，可操作性不強。我們的抗震防災規劃內容很全，但是對于一些比如城市用地抗震性能評價與土地利用規劃卻沒有突出其重要性，例如2008年的汶川地震中由于崩塌和滑坡導致的損失就異常突出。

（2）城市抗震防災規劃實施過程中存在的問題。其表現包含以下三個方面：①抗震防災規劃的編制和城市的其它規劃的編制不協調。這樣導致的結果是矛盾的發生，規劃得不到很好的實施。②抗震防災規劃中的地震安全性評價在我國的部分地區被擴大化，造成一定資源的浪費。地震安全性評價具有重要的意義，為我國的抗震防災減災事業做出了巨大的貢獻，但是不宜對地震安全性評價擴大化。③抗震防災規劃的監管不力。這個體現在兩方面：一方面是抗震防災規劃的落實不理想，沒有嚴格的得到貫徹實施；另一方面是現有的工程建設缺乏監督和管理，出現了一些豆腐渣工程。

（3）城市抗震防災規劃滯后于新成果與新技術的發展。表現在城市抗震防災規劃中對于一些新技術成果的推廣應用滯后，沒有體現規劃的前瞻性和指導性。例如，在目前地震預報作為世界性難題在段時間內難以實現的前提下，地震預警技術已經在世界范圍內得到了推廣。特別是日本的地震預警系統經過了地震的考驗，很好的起到了抗震減災的效果。我國也已經在地震預警領域有了長足的進步，福建建立了地震預警的試點，技術也相對成熟了，但是該技術一直遲遲未在全國范圍得到推廣應用，和中國的經濟發展速度不相匹配。

（4）城市抗震防災規劃與防災意識的宣傳不匹配。我國有著較完備的抗震防災規劃，但是我國民眾的抗震防災減災意識相對還很薄弱。最近一次次發生的地震，依然看到慌張的國民，看到民眾在小震的情況下跳樓身亡等。相反，鄰國日本國民在地震面前所表現的從容和淡定是值得學習與深刻反思的。地震來臨時的從容、淡定、有序需要長期危險意識的積累、防震知識的儲備、應急演練的常態化。

3城市抗震防災規劃的建議

隨著我國國民經濟的發展，社會的日益進步，特別是當下的城鎮化政策，城市逐漸膨脹，如何使城市更加安全是一個重要的課題，其中城市綜合防災中的城市抗震防災規劃顯得尤為重要。針對上述我國抗震防災規劃中存在的一些問題，建議列舉如下：

（1）針對城市抗震防災規劃自身存在的問題，采取與之相對的措施。①針對規劃編制的時間長，往往滯后于城市的高速發展的問題，可以建立相應的數據庫和程序，利用大數據技術，一旦信息有更新，數據庫會得到自動的更新。②抗震防災規劃中僅僅將震害預測當成重點的問題，可以效仿美國，不單獨做震害預測或易損性分析，轉而推廣做巨災保險，增加城市抵御災害的能力。國際巨災風險模型行業三大巨頭之一的美國阿姆斯風險管理公司（RMS）已經于2008年在中國成立了分公司，推動我國的巨災表現業務，特別是地震保險。③針對城市抗震規劃的重點不突出的問題，應該更加明確抗震防災規劃中的重點，具有更好的可操作性。一方面，抗震防災規劃中應該加強地震地質災害評估。主要包括了液化、震陷的評價，崩塌、滑坡的估計和斷層出露及避讓等。而對于斷層避讓的問題應該慎重考慮，現在對斷層的研究還不夠，在城市土地非常緊張的情況下，斷層的避讓更需要慎重。另一方面，抗震防災規劃中應特別重視地震易引發的次生災害，弄清次生災害源，防止和減輕次生災害。次生災害的火災、爆炸、水災、毒氣泄漏擴散、放射性污染、海嘯、泥石流、滑坡等都有其各自的特點，要針對次生災害特點制定防御對策和措施。

（2）針對城市抗震防災規劃實施過程中存在的問題，采取相對應的措施。①針對抗震防災規劃的編制和城市的其他規劃的編制不協調的問題，有兩種解決方案。方案一是政府增加一個協調小組，專門協調城市規劃的六個部門，使之能相互融合。方案二是可以嘗試不單獨編制抗震防災規劃，而是在總體規劃和各專業規劃中充分考慮抗震防災規劃的要求。這就需要總體規劃部門和各專業規劃部門吸納抗震領域的人才，并參與到相應的規劃的編制中。②針對抗震防災規劃中的地震安全性評價在我國部分地區被擴大化的問題，建議嚴格按照防震減災法和地震安全性評價管理條例執行，對于一般的建筑參照現有的地震動參數區劃圖和現場的地質勘查報告作為抗震設計的依據，而對于一些特別重要的建筑物或構筑物和易發生嚴重次生災害的建設工程才做地震安全性評價。③針對抗震防災規劃的監管不力的問題，采取加強監管和建立相應獎懲機制的措施。

（3）針對城市抗震防災規劃與新成果的應用和推廣矛盾的問題，可以在加大抗震減災技術研究和應用的投入的同時，將新成果，如隔震與耗能減震技術，城市抗震防災規劃管理輔助決策信息系統（GIS），地震預警系統（EEW），高鐵預警系統，生命線工程預警系統等及時納入城市抗震防災規劃中推廣使用，并在一些重大工程中優先試點應用。發揮新技術、新成果在城市的抗震防災減災工作中的作用。

（4）針對城市抗震防災規劃與防災意識宣傳不匹配的問題，應該加強民眾的防震減災意識。最重要的是要從中小學生抓起，將抗震減災的相關知識編入課程中，并且每年組織若干次地震應急演練，加強民眾的抗震防災意識。現在，我國的一些地震較多地方的學校，已經開展了地震應急演練，云南就是其中之一，很好的加強了學生抗震減災的意識。但是，全國范圍內，還有待進一步的推廣，最后達到全國的覆蓋，以及針對整個城市的抗震防災應急演練。另外，當巨大地震到來時，抗震減災安全包作為民眾自救的稻草，應該早日得到普及，這是一些小的方面，我們都能做到，而且只有做到了，我們才能真正的實現將地震災害損失減小最小的目標。

4討論與結論

我國是世界上地震多發的國家之一，地震的強度大、頻率高、分布廣、損失重。城市的綜合防災問題凸顯，其中抗震防災尤為重要。抗震防災規劃是城市總體規劃的一部分，是防災規劃（如防洪、防火）中的一項專業內容，占據著重要地位。但是，現階段城市抗震防災還存在一定的問題，本文總結了城市抗震防災中存在的三大類問題，并給出了一些對策和思考，可為城市總體規劃和城市抗震防災規劃標準的修訂提供參考。

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