基于財政承受能力論證下的PPP項目融資潛在風險分析

張啟智

基于財政承受能力論證下的PPP項目融資潛在風險分析

張啟智

我國自2014年開始推動PPP改革以來，PPP政策框架已經形成，項目實施初見成效，PPP項目融資模式已經成為破解基礎設施投融資瓶頸、減輕財政負擔、提高基礎設施資產使用效率的有效途徑，更是有效提升我國公共治理水平、治理能力的重要支撐。尤其是在“一帶一路”背景下，PPP模式為深化體制改革和推動國家治理現代化注入強大動力，為全球增長動能、經濟治理和國際合作提供了重要途徑。

一、內蒙古PPP項目運作中存在的問題

內蒙古自治區從2015年正式推動PPP項目，2016年全年先后向社會推介了三批PPP項目。其中，第一批進入全國PPP綜合信息平臺系統項目382個（入庫），涉及16個公共基礎設施和公共服務領域，總投資3136億元，項目數和投資額分別列全國第七位和第八位；第2批進入全國PPP綜合信息平臺系統項目692個，比第一批增加了310個項目，總投資5152億元，比第1批增加了2421億元，項目數和投資額分別列全國第6位和第7位；第3批進入全國PPP綜合信息平臺系統項目27個，總投資451.55億元。從入庫項目情況看，全區PPP項目參與的熱情高漲，但呈現出數量多質量低的特征。問題主要表現在：大部分PPP項目引進的社會資本處于國企多、民企少的格局；采購競爭不充分，多采取邀請招標或單一來源方式進行采購，在具體采購環節存在陪標、圍標現象；大部分PPP項目的論證不規范，重物有所值論證、輕財政承受能力論證，在專家論證中，通過的多、否決的少。

二、PPP項目運作中潛在風險分析

2015年4月財政部通過發布《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明確提出，要求對開展PPP項目進行財政承受能力論證，審慎控制新建PPP項目規模，以防控財政風險。《指引》要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例不應超過10%。

總體而言，PPP 模式存在的風險共有12大類，主要有：政治風險、獲準風險、金融風險、市場風險、完工風險、費用超支風險、技術風險、經營管理風險、環保風險以及不可抗力風險等。從內蒙古近三年的PPP項目實施看，PPP項目融資潛在的風險主要來自財政風險、銀行信貸風險和社會風險。

（一）對PPP項目存在使用上的誤區引發財政風險

在PPP項目中，準確識別出政府方承擔的風險以及可能承擔的支出責任是對開展PPP項目財政承受能力論證的一個重大考驗。各盟市在推動PPP項目中，由于對PPP項目認知程度上的誤解，特別是深受投資拉動經濟增長傳統觀念的影響，大部分非工業新建項目一哄而上地使用PPP模式，并把PPP模式作為政府招商引資的融資手段，以此緩解財政資金不足和轉嫁地方政府債務風險。在全區入庫的大部分PPP項目中，在對財政承受能力論證不足的前提下，各地為了加大招商引資力度，政府可能做出了較多的財政承諾，由此引發了新的財政債務和支出責任，在當前各盟市財政能力不足的狀態下，容易引發財政風險。

（二）股權設計不合理引發信貸風險

PPP項目的股權結構不僅影響項目的運作效率，還涉及到風險分擔問題。在全區入庫的大部分PPP項目中，政府和社會資本出資比例占全部項目投資額不到40%，較多的資金來自銀行的信貸資金。在當前經濟下行的壓力下，由于存在政府隱性擔保和財政補貼，再加上社會資本大部分來自國有企業，引發商業銀行熱衷于來自政府PPP項目的狀況，這樣，商業銀行就成為PPP項目綜合金融服務的資金供應商。在大部分權益資本較低的PPP項目中，因項目投資大、周期長，更主要是PPP項目的質量不高，為商業銀行信貸資產埋下了風險隱患。

（三）財政承受能力論證不規范引發社會風險

PPP項目所涉及到的具體風險主要有財政超預算支出、生態環境保護、拆遷和土地補償、使用者付費（價格問題）、政府信用、相關法律等問題。尤其是2016年以來，各地把特色小鎮、城鎮功能區和園區建設以及改造型基礎設施等新建項目列為PPP項目的，涉及上述問題較為敏感。在財政承受能力論證中，由于側重于預期的財政收入、政府付費的保障能力，而忽視了土地補償、生態環保以及使用者付費的全周期不確定因數的評估，容易引發一系列的社會問題。

三、PPP項目風險管控建議

一般情況下，PPP項目的風險防范應把握幾個原則：一是風險識別，二是風險論證及評估，三是風險承擔原則，四是風險防范措施，五是風險與收益及回報掛鉤，六是風險防范監督機制。在PPP項目實施中，為了確保PPP模式在全區的可持續推進，各級政府應加強對PPP項目可能引發的風險進行防范。可以說，強化風險管控，防止引發新一輪的財政債務和金融風險，是PPP模式可持續發展的關鍵。

（一）強化風險評估和專家評審的獨立性

無論是PPP項目的物有所值評估，還是財政承受能力論證，風險的識別與合理分配是成功運用PPP模式的關鍵。基于內蒙古較多盟市地區的財政負擔較為嚴重，在財政承受能力論證中，要把風險識別和風險論證（不僅僅是風險分擔問題）置于首位，防止產生新的財政債務和財政支出責任。因此，建議所有想入庫的PPP項目均要獲得財政承受能力論證并通過，尚未通過論證的PPP項目一律不準采取PPP模式。此外，為了確保專家評審過程中的獨立性，建議所有備選入庫的PPP項目統一由財政部門組織專家評估，隔離中介機構的介入。

（二）提高金融機構抵御風險的能力

鑒于金融機構在PPP項目中的控制權最弱，為了降低金融機構的風險預期，金融機構要在參與PPP項之前，對項目提出全面的貸款風險評估，隔離政府隱性擔保，通過收取風險附加率作為化解風險的一種手段，強化項目公司風險承擔責任。

（三）提高權益資本比例，優化PPP項目的股權結構

PPP 項目的核心在于撬起社會資本，以股權投資的方式參與本由政府承擔的基礎設施建設項目。在PPP運用過程中，政府為降低其風險，往往要求私營合作方權益融資占全部資本較高的比例，但在實際使用中，由于存在收益和風險分擔機制的不匹配，社會資本出于基礎設施建設的周期性和收益性的考量，再加上對政府信用問題的擔憂，往往不愿意出資總股本的30%以上。因此，為了增強項目對民營部門的吸引力，加大股權比例，PPP項目的政策風險可以通過公開、透明的法律法規環境與對合同環境進行承諾等方式實現。對于項目公司可能存在的財務風險，政府可以在充分論證的基礎上，提供給項目公司最低收入保障，合理設置社會資本投資回報率，進而降低項目的財務風險，提高項目的價值。此外，對各地提供的PPP備選項目中，政府部門要嚴加控制，防止全區各地一哄而上，濫用PPP模式，從制度和法律上提升PPP項目的質量。

（作者系內蒙古財經大學金融學院副院長、教授）

責任編輯：代建明