優化基層公務員成長外部環境

馬正立

摘要：縣域政治生態作為基層公務員成長的外部環境，在某種程度上對基層公務員的成長過程具有相當大的影響。在社會轉型時期，一些新舊問題如落后政治文化的遺留、選任機制存在的弊端、基層公務員精神懈怠、利益裙帶關系、個體和集體關系失衡以及權力高度集中等在某種程度上會交織呈現，這些問題可能導致縣域政治生態系統陷入惡化境地，并成為基層公務員成長的現實障礙。考察導致縣域政治生態惡化的影響因素，并著力通過搭建文化體系建設平臺、優化基層公務員任用機制、把握黨性教育行動路徑、實現縣域政治生態法治化、推進縣域政治改革創新、治理“一把手”綜合癥狀等多重方式，可以從源頭上重構縣域廉潔政治生態，為基層公務員成長搭造助力階梯。

關鍵詞：縣域政治生態；基層公務員；成長環境

好干部不會自然而然產生，成長為一個好干部，一靠自身努力，二靠組織培養。組織培養過程應以加強組織建設為前提，積極營造一個風清氣正的成長環境，即“加強黨的建設，必須營造一個良好從政環境，也就是要有一個好的政治生態”。

一、縣域政治生態：基層公務員成長的現實土壤

縣域政治生態作為一種政治領域的關系狀態，聚焦于縣級政治體系內部各要素的相互影響所形成的生態環境，主要體現為一種整體的從政環境或政治風氣。縣域政治生態作為一個系統環境，是基層公務員成長的外部環境，外部環境與個體相互作用，對基層公務員個體素質與能力具有影響是必然的。實踐證明，縣域政治生態環境作為基層公務員成長的影響因素，決定著基層公務員個體素質與整體隊伍能力的提升，而干部隊伍素質的優劣，也會反過來作用于縣域政治生態形成過程。人的行為與個性特質以及環境特征相關，個性特質與環境特征相互作用，并促使某些個體行為產生，并影響個體成長過程。基層公務員處于一定縣域環境中，雖然沒有與動態變化的政治生態環境建立有形契約，卻依然會從自身利益出發尋找內在心理契約，形成一種隱藏的約束或互動“焦點”。這種具有內在訴求的心理契約是否可以最終履行，并實現干部個人與組織整體的共振，在某種程度上受政治生態環境影響。基層公務員成長過程需要一種可以滿足其需求層次的縣域政治生態環境所提供的養分。可以說，有序、和諧、合理、公平的縣域政治生態，可以促進具有共同特質的基層公務員健康成長，并使帶有某些特質的優秀干部獲得不斷上升的空間。

縣域政治生態環境與基層公務員成長過程是相互關聯的。基層公務員個體成長的結果又往往間接影響基層公務員隊伍的整體素質和能力，這種能力的變化進一步影響縣域黨組織與縣域其他領域的關系，某種程度上決定著縣域政治生態廉潔程度。具體來說，縣域政治生態影響基層公務員的理想與信念。由于個人的辦事風格是在工作實踐中不斷積累，并與所處環境不斷進行信息交流而逐漸形成的，縣域政治生態也影響基層公務員的作風與意志。

二、基層公務員成長現實障礙：縣域政治生態堪憂現象

（一）文化流毒滋生縣域政治生態“霧霾現象”

文化為政治發展提供一種穩定的心理基礎。就縣域政治發展而言，以家族、血緣和地緣關系為基礎的村落文化深刻影響著縣域政治生態的心理結構。村落文化以社會關系網絡為基礎資源，往往與縣域環境其他政治文化結合起來，形成一種獨特的縣域文化，并對縣域政治生態產生潛在的負面影響。當前，某些縣域政治生態內彌漫著各種遺留的落后政治文化，例如“官本位”“人治化”“權力崇拜”和“潛規則”等。這些落后政治文化是傳統文化擴張和外來文化侵襲等因素疊加所形成的復合體，即受文化轉型紊亂和文化認同危機的客觀影響，也受黨員干部政治文化底蘊缺乏等主觀因素影響。基層公務員政治文化底蘊不足主要體現在對傳統歷史經典認識不足，對馬克思主義唯物史觀理解不透，對現代執政理念認識淡薄。進一步講，落后政治文化得以存活的根源在于基層公務員政治修養欠缺，這也是干部成長的主要障礙。

（二）選任弊端破壞縣域政治生態“中樞神經”

一個地方政治生態堪憂，往往可以從選人用人上發現問題源頭。選任機制不健全，干部選拔任用的相關制度就可能被“架空”，導致選任“硬杠杠”的“閥門”失守，某種程度上助長拉幫結派等選任的不正風氣。從而形成“山頭主義”或“小圈子”等利益共同體，導致清正廉潔、群眾擁護的好干部被“涼拌”。由于監督約束成為“軟棉花”，“增量”腐敗繼續存活，“四風”問題時有發生，良好的政治生態很難形成。一些價值觀迷失亂象在不同程度影響著基層公務員的思想和行為，成為促使縣域政治生態進一步惡化的精神因素。

（三）精神懈怠侵蝕縣域政治生態“免疫系統”

“風起于青萍之末”，不正風氣盛行源于基層公務員精神懈怠，這也是基層公務員成長所面臨的一個現實障礙。基層公務員面臨業績難出、危機難控、群眾滿意度低的現實困局，問題的根源往往不是“硬能力”不足，更多是“軟能力”缺失，例如價值取向、作風修養和政治信仰等存在不同程度的問題。在某種程度上，“軟能力”不足與政治生態不良有一定程度的相關性。某些基層公務員道德陳腐或精神萎靡的主要根基往往是世界觀和人生觀出了問題，精神荒漠化、人格低矮化對其他基層公務員精神懈怠具有誘導作用，從而導致縣域整體政治生態不良。

（四）利益裙帶關系污染縣域政治生態“血液系統”

“人們奮斗爭取的一切，都同他們的利益相關”，“正確理解的利益是整個道德的基礎。”在社會轉型期，縣域內不可避免地存在一些社會不公、權錢交易、貧富差距等現象。利益矛盾是惡性政治生態產生的深層誘因。對縣域政治生態進行本真掃描，會發現“差序格局”的鄉土社會所呈現的利益格局很難被打破。基于“經濟人”利益最大化驅使，基層公務員行為很容易被這種盤根錯節的固化的利益格局所束縛，畸形的利益取向則可能擴散并污染著黨內政治生態。在某種程度上，這也受困于體制機制不完善所孕育的種種錯綜交錯的灰色特權利益鏈條。基層公務員一旦被這些鏈條所捆綁，則很難沖破利益聯盟的拉攏。黨內政治生態“退化”帶來的這種利益流弊，歸咎于利益分配制度的失衡所導致社會階層分化加劇，促使利益價值取向發生偏離。利益固化藩籬的阻隔以及利益訴求渠道的不暢阻礙了基層公務員健康成長。

（五）個體和集體關系失衡帶來縣域政治生態蝴蝶效應

在新中國成立初期，由于特殊的歷史背景，干部的個體權利與被授予的政治權力并未形成一種平衡狀態，干部個體權益訴求并未得到公開的承認，在某種程度上可以說是處于一種被壓抑狀態。市場經濟體制建立以后，干部個體利益逐漸得到承認，但市場力量往往通過贖買政治系統內干部的方式來尋租權力，在這種背景下，部分干部所掌控的由公民所賦予的公共權力異化為個體權力，從而將公共利益以隱蔽的方式轉化為個體利益。加之，政治系統中的干部充當裁判員與運動員雙重身份，這便為基層公務員通過其他方式尋求自我滿足提供了捷徑，從而造成整個政治系統發育不良。

（六）權力集中導致縣域政治生態沉疴累積

在某些縣域管轄范圍內，“一把手”甚至可以一錘定音行使有如“土皇帝”般的權力，這些“一把手”的權力缺乏相應的制約力量。市場投機力量不同程度抱有“琢磨事不如琢磨人”的意識，想方設法在“一把手”弱點軟肋上下功夫，觀察周圍領導的喜怒哀樂以便投其所好。上級監督鞭長莫及，內部監督走過場，群眾監督難符其實，“一把手”違紀違法“前赴后繼”現象時有發生。

三、優化縣域政治生態：基層公務員成長有效路徑

“標本兼治，凈化政治生態”是習近平總書記提出的做好2016年黨的建設工作的五大任務之一。池水污染了，水中的魚病了，給魚治病的同時，凈化池水更顯重要。只有縣域政治生態獲得改善和凈化，消極腐敗現象滋生的土壤從根本上得到鏟除，基層公務員才能健康成長。“干部清正、政府清廉和政治清明”的縣域政治生態環境是基層公務員成長的有利條件，對此建議從以下幾個方面構建廉潔的政治生態，為干部成長提供現實路徑。

（一）搭建文化體系建設平臺，筑牢縣域政治生態的文化根基

涵養一個好的政治生態，文化是先導。在社會轉型時期，黨紀法規需要匹配的信仰、道德、習俗等政治文化體系的強有力支撐。為此，要保障干部成長、消除縣域政治生態“霧霾”，必須做到以下幾點。首先，構建文化導向機制和文化教育機制，以提升基層公務員對先進文化認同度，持之以恒地推動多重政治文化有效對接和科學銜接。其次，豐富和創新先進政治文化活動載體，加快構建風清氣正和為政清廉的新型政治文化。再次，培植基層公務員精神家園，提高現代政治文化影響力和覆蓋力，補足基層公務員精神內需，培育縣域基層公務員的新型公務倫理。最后，完善先進文化系統建設，加強廉潔文化、道德文化、激勵文化等文化子系統建構，使優良傳統政治文化與現代文化理念合理融合，打牢縣域政治生態的文化“壓艙石”，引領基層公務員堅守理想信念，培育干部健康成長的文化之“鈣”。

（二）完善基層公務員任用機制，更新縣域政治生態造血功能

正確的用人觀不僅是優化政治生態的內在要求，也是干部成長的基礎保證。由此，優化縣域政治生態，應合理構建基層公務員任用機制，使其具體化和常態化，為廉潔干部成長建立長效機制。中共中央頒發的《黨政領導干部選拔任用工作條例》是黨政領導干部選拔任用工作的基本規章，其基本精神就是要“用好的作風選人，選作風好的人”，這是選好人、用準入的關鍵。政治上不靠譜、與黨或群眾離心離德的人即使能力再大，也不能給予重用。應嚴格遵守民主集中制原則，嚴格執行民主推薦程序，沒有經過群眾推薦和組織考核的人員不能被例入使用對象。建立健全干部選拔任用工作監督制度，加強對基層公務員工作的監督，落實群眾對干部選拔工作的知情權、參與權、選擇權和監督權，嚴格實行基層公務員責任追究制度，對用人失察失誤造成嚴重影響的，堅決追究責任，對于情節嚴重的給予黨紀政紀處分。

（三）把握黨性教育行動路徑，構建縣域政治生態自凈機制

“做官先做人，從政先立德。”基層公務員要不斷增強自身的黨性，黨性教育是提升公務員黨性的重要途徑。首先，堅持黨性教育的科學性。將紅色考察或理論宣講相結合，有效運用誡勉談話或警示處置等手段，全面提升基層公務員的公德心、忠誠度和自覺性。將黨性分析與組織生活有機統一，通過“三嚴三實”“兩學一做”“周末大講堂”“微課堂”等方式，切實凈化基層公務員思想靈魂。其次，增強黨性教育的實踐性。切忌那種飄在半空、難以觸摸的黨性教育培訓方式，避免不通“天線”或不接“地氣”的實踐活動。再次，提升黨性教育的針對性。根據基層公務員的不同特點和要求，緊密聯系基層公務員的工作實際，有針對性地開展培訓活動。

（四）實現縣域政治生態法治化，凈化縣域政治生態系統空氣

習近平總書記在十八屆中央紀委第二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內法規制度建設，讓法律制度剛性運行”。縣域治理法治化是防治腐敗、重構廉潔政治生態環境的基本依托。基于現已構建的“黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、群眾支持參與”的領導體制和工作機制，從改革黨的紀律檢查體制入手，在法治框架下查處現存的各類惡化縣域政治生態的問題，使縣域治理走向規范化、制度化和法治化，這是凈化和重構縣域政治生態的根本方向。要強化法治的實施力度，限制和規范公共權力的運行范圍、運行方式、運行條件和運行程序，最大限度地壓縮滋生不良風氣的空間。此外，提升基層公務員隊伍整體法治意識，教育引導基層公務員學法、知法、守法、用法，使其在重構政治生態的過程中，發揮自身作用，不斷提高依法執政的能力。

（五）推進縣域政治改革創新，拓寬縣域政治生態廉潔建設空間

習近平總書記在十八屆中紀委三次全會上指出：“不斷鏟除腐敗現象滋生蔓延的土壤，必須深化各領域改革”，“要更加注重改革的系統性、整體性、協同性”。由此，應推進縣域內各項方針制度層面的改革創新，促進縣域政治改革人本化、公正化、科學化、民主化。首先，完善化解利益矛盾的政治溝通機制，以此疏導群體利益沖突，協調利益紛爭，保證下情如實上達、上情順利下達，避免政治生態被破壞。通過合理分配社會財富，使縣域經濟改革措施受到群眾的認同，提升縣域政治的穩定性。其次，通過“網絡問政”等形式，拓寬群眾政治表達的吸納與回饋渠道，逐步完善網民參政議政配套制度。健全黨委政府與網民的經常性溝通對話機制。再次，創造務實、清廉、高效的服務氛圍，進一步推進簡政放權改革，簡化行政審批程序，優化辦事流程，減少政府不適當的干預，為凈化政治生態打牢基礎。

（六）治理“一把手”綜合癥狀，發揮縣域領導班子團結作用

塑造良好的縣域政治生態需要特別重視提高“一把手”的道德素質，使其政治行為合乎道德要求。縣域政治生態惡化問題往往由于權力過分集中的“一把手綜合癥”所導致。那么，防治必須對癥下藥，以制度創新來彌補制度缺陷，建立一套充分發揚民主、便于制約監督的機制。首先，根據領導班子的工作性質、人員構成和其才能、特長，來進行班子人員的組合，發揮整體優勢。這樣會有效調動領導班子整體積極性，避免“一言堂”現象。其次，健全黨內民主機制，落實重大決策的“票決制”，最大限度發揮群體智慧，促進領導班子團結，為干部成長構建一個風清氣正的環境。再次，完善巡視制度長效機制，建立健全巡視匯報、意見反饋、落實整改等方面的配套制度，做到短期巡視與長期監督相結合，提高監督工作效率。

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責任編輯陸昱