重大行政決策中的專家參與制度研究

何麗

摘要：目前，在我國重大行政決策過程中，專家參與制度的有效性尚待提高，因而需要對該制度進行深度考察。首先要對重大行政決策中專家角色重新解讀，將專家角色定位為一種兼備公眾與行政的雙重屬性，保持“中立性”和“獨立性”的參與主體。此外，還需要對專家參與制度呈現的表現形態進行類型化分析，并從鼓勵民間咨詢機構發展、保障咨詢專家獨立性、全面推行政府法律顧問制度及建立專家責任追究制度等方面進行改進和完善。

關鍵詞：重大行政決策；專家參與；專家角色；類型化分析；責任追究制度

何謂“專家”？“在公共行政視野中，專家通常是指擁有專業化、技術化知識，掌握政策分析和咨詢方法及工具的個人或者集團。”參與重大行政決策的專家主體則應是具備專門性、技術性優勢，并擁有一定獨立性和中立角色的個體或機構。縱觀我國重大行政決策的整個程序，其中諸多環節都離不開專家的參與。專家參與制度在加強權力監督，推進權力運行民主化、科學化、規范化方面具有積極的價值功能，而另一方面，“專家失靈”“專家越位”等現象又成為專家參與制度能否有效實施的隱憂。為了解決專家參與制度在實踐中出現的各種問題，我們需要對重大行政決策中的專家參與制度做一個更為全面的考察，包括對重大行政決策中的專家角色進行深入解讀，并對專家參與重大行政決策制度做出類型化的分析，進而對重大行政決策專家參與制度做出改進和完善。

一、重大行政決策中專家參與制度的局限性

專家參與制度被寄予提升政府決策理性的功能期待，但是在實踐運行中，專家往往因為專業知識的局限性，以及與地方政府利益或集團利益的糾葛而喪失公眾信任，一些專家論證會甚至淪為政府法治建設的“過場走秀”。于是，伴隨著專家咨詢的“空洞化”和“符號化”，公眾對專家的不信任感呈上升趨勢。與“政府失靈”“市場失靈”一樣，“專家失靈”也成為專家參與制度能否有效實施的隱憂。“這些實踐中呈現出的問題，從根本上恰好反映出專家參與制度中保障專家獨立性機制和抑制專家知識濫用雙重缺位。”具體來說，專家參與制度的局限性表現在以下幾個方面：

1.專家“中立性”的相對性。專家只是相對于行政官員更具有中立性，但在決策實踐過程中，專家卻容易偏離其中立立場。由于利益偏好無處不在，專家的中立性往往淪為一種假設。重大行政決策過程的本質是一種利益競爭與選擇的過程。在民主性不夠充分及“官本位”的決策環境中，專家即“知識精英”容易與“決策精英”達成利益妥協，從而聯手形成“知識—權力”的壟斷性結構。實踐表明，決策過程中，專家不僅可能被政府部門所雇用，還有可能被利益集團所收買，個別專家甚至會完全成為利益集團特定利益的代言人，喪失其作為專家學者基本的職業道德，從而淪為決策“理性化”的工具。專家客觀中立性的偏移往往會借著“學術自由”“表達自由”的合法化外殼，讓決策機關與公眾都難以判斷與辨別。

2.專家知識的有限性。即使專家能以絕對的“中立性”立場對重大行政決策的技術性問題提供知識支撐，專家個體知識的有限性以及理性分析工具的缺乏也會影響專家意見的合理性。專家知識的這種有限性也稱為“專家管見”。“專家管見”就是指“專家由于諸多因素的限制，使得其所提供的意見存在一定的局限性”。這種局限性首先來源于科學自身的不確定性。因為科學有其相對、可爭議的屬性，從而科學知識的客觀性往往伴隨著價值判斷的主觀性。因此，專家意見不可避免地會有主觀認識的判斷，不可能成為顛撲不破的真理。其次，專家知識的局限性來源于專家本身不可能突破個體獲取知識的能力極限。所謂“專家”只是指在某個知識領域處于優勢地位的學者，任何一個專家不可能占有全部知識，而不同的知識往往會形成不同的觀點，這就使專家意見往往會帶有其本身專業視野的局限性。當然，我們也不能因為專家知識的局限性而否認專家參與制度的積極意義。相反，如果專家意見過于一致，專家參與制度本身也會失去存在意義，專家參與甚至可能會變異為“專家專制”。

3.“專家僭越”的困局。“專家僭越”，也叫“專家越位”。專家僭越會導致專家不專，從而使重大行政決策的咨詢論證喪失專業性。專家的這種越位主要是指兩方面的越位：其一，是指每個專家都有自己的研究領域，如果專家出于利益考量的需要，或者因為自身已有成就與地位產生的自我膨脹與霸道，對非自己專業領域的問題指手畫腳、不懂裝懂，就會發生專家僭越的現象。其二，專家容易出于自身對價值問題的偏好與選擇，僭越了專家應該關注的事實判斷領域，而對行政決策的價值判斷領域作出判斷。一般來說，專家的知識優勢體現在對事實問題的認定上，在價值選擇上專家并不比普通民眾具備更強的理性。然而，在實踐中，價值問題和事實問題在很多情況下難以區分，事實判斷往往以價值判斷為基礎，或隱含預設價值判斷的結論。這就導致“過于自信”的專家容易“越界”，即過分介入價值問題的判斷，從而讓參與重大行政決策的專家可能為特定團體的利益需求找到貌似科學的正當化依據。

4.“委托一代理”關系模型的局限性。決策者和專家間的結構關系被看作是一種委托一代理關系。這種關系的基本問題是知識不平衡或信息不對稱。通常在委托—代理關系模型中，代理人相對委托人來說具有優勢。因此決策者經常無法判斷專家提出的意見是否是實現決策最優化的方案，即所謂委托一代理中的道德風險（moral hazard）問題；同時，決策者在相互競爭的專家觀點中也很難做出最佳選擇，即所謂委托一代理中的逆向選擇（adverse selection）問題。但是，在決策者委托專家進行決策咨詢的過程中，決策者作為委托方在聘請專家為自己提供專業知識和信息時，由于政策的偏好性等原因可能不公開或不完全公開自己已經掌握的決策信息，有時候也存在隱瞞決策信息的動機。因此，這種專家參與重大行政決策制度中的委托—代理的信息不對稱關系也可能是雙向存在的。

二、重大行政決策中專家角色的重新解讀

專家作為連接政府與普通民眾的橋梁，其角色身份比較復雜。我國的決策專家帶有較強的行政屬性，其本身也是公眾的一員，是公眾參與主體的重要組成部分，其角色身份兼備公眾與行政的雙重屬性，是一種特殊的保持“中立性”和“獨立性”的公眾參與主體。在重大行政決策的制度實踐中，專家可以借助這種中立、理性的身份、特點，把重大行政決策的“科學性”與“民主性”有機地結合起來，在政府、利益集團與普通民眾之間進行有效溝通與交流，平衡各方在重大行政決策中的利益分配。

1.專家角色的行政屬性。理想狀態的專家參與制度應當是謀斷分離，行政機關與專家在組織、功能上相對隔離，以確保專家的獨立性以及介乎政府與公眾之間的中立性。因此，在一般意義上來說，專家原則上只是參謀而不決策。重大行政決策權最終歸屬于行政機關，無論是專家還是公眾都不能取代行政機關作出最終決策，決策機關也不能任意干涉專家參與的各項活動。但在我國的行政實踐中，專家往往具備一定的行政屬性，這主要與我國特有的行政編制有關。我國的專家庫以官方或半官方的專家庫為主。官方的專家庫指政府內設的研究咨詢機構，如政策研究室、發展研究中心、政府參事機構等部門；半官方的專家庫主要指從中央到地方的各級社科院、科學院以及一些公立高校及其內部的研究所，這些專家研究機構一般都具備官僚科層制，其行政化管理模式與運行機制不可避免地會使專家參與活動帶有強烈的行政色彩。更何況，即便是那些與決策機關沒有行政依附關系的專家機構，也容易與政府結成牢固的利益共同體。過于密切的“行政一專家”的聯系往往會導致專家對行政機關的過度依附以及行政機關對專家的操控，這就會使專家參與制度淪為“專家秀”的形式化擺設。于是，在普通公眾的認知里，專家時常扮演的角色就可能是地方政府意志的執行者、官方意見的論證者，其主要存在價值似乎只是在證明政府決策的正當性，以及如何幫助政府規避責任，回避公眾批評。

那么，如何減弱決策實踐中專家的行政屬性呢？最佳的渠道無疑是建立和發展獨立的、民間的專家機構。在我國目前的行政管理體制下，完全獨立的專家機構數量還很少，并且對我國重大行政決策的影響也比較微弱。即便是政府聘請外腦設立的專家咨詢委員會和顧問委員會，也無法做到完全不依附于行政機關。畢竟，咨詢委員會專家的選擇權完全是在行政機關一方，總是與政府唱“對臺戲”很可能意味著該專家連進入專家庫的機會也沒有，而專家委員會的頭銜卻是很多專家看中的名譽。完全保持獨立性的專家或許也只有通過媒體、網絡或者有較大范圍影響的訴訟才有可能影響決策層。但從長遠的角度來看，隨著民間社會化、企業化的咨詢機構的完善，以及高校管理的“去行政化”等改革進程，專家屬性的“去行政化”將是必然的。

2.專家角色的公眾屬性。“專家參與是現代行政的必然，是公共參與的重要形式。”專家作為一種特殊的公眾群體，其本身也是公眾的一部分，或是可稱為公眾中的“精英”代表，這使得公眾參與與專家參與有著密切的聯系。這種聯系首先表現在“專家在面對不那么復雜的公共決策事務時，可能放棄自己的專業背景和職業身份，在政府提供的制度框架內以普通公民的身份發起或參與公民社會運動。”其次，專家參與同公眾參與的價值功能有趨于一致的部分，都有利于防止行政決策權的獨斷專行，促進重大行政決策的民主化與理性化內涵。再次，專家參與和公眾參與都是重大行政決策民主化的一種制度選擇。專家參與作為“精英”決策，是一種典型的間接民主模式，而公眾參與有直接民主與間接民主之分，在微觀行政決策領域，公眾也可以通過直接參與方式參加到決策進程中。因此，正是由于專家公眾屬性的存在，使得擴大公民參與與提升專家理性在重大行政決策的運行過程中并不必然矛盾，甚至可以做到相輔相成，其最根本的結合點在于確立一個能夠有效運行的程序制度，并以“公共利益”作為行政決策行為追求的最根本價值目標。

當然，專家參與制度是具有獨立價值的程序制度，并不等同于公眾參與制度。在固有屬性上，專家與公眾的主體內涵會有不同；在制度取向上，專家參與更關注重大行政決策的科學性與決策質量，公眾參與則更注重決策帶來的實效與利益分配；在價值功能上，專家參與更注重決策的事實分析與合法性判斷，而公眾參與更注重決策的價值判斷與合理性分析。在我國的行政決策實踐中，專家參與制度應用的頻率相對更高，這首先是因為公眾參與制度能夠考慮到政治系統內參與者更為多元化的需求，但會增加決策的成本，耗時也會更長；其次，公眾直接參與式的民主容易受到時間與空間的多重限制。因此，在民主的實踐層面，公民對公共事務和政治生活的直接參與并不為當代主流民主理論所強調。當代主導性的民主理論和實踐形式是代議制民主理論，其本質上是試圖將精英決策和公眾參與進行調和。

3.專家角色的理性定位。在科技高速發展、信息爆炸的現代社會，專家知識的有限性問題越來越突出。專家不可能通曉百科，即便是某一領域最權威的專家，也不一定能洞察到政府決策中現在和潛在的所有問題，這使得政府在執行專家的一些缺乏科學依據的決策方案時往往會遭遇到專家知識的公信力危機。比如，2011年3月日本發生海嘯后，我國在個別“專家”和媒體的宣傳下，多地發生搶鹽潮并造成鹽荒，這多少與有關專家沒有及時在網絡媒體上進行權威的科學宣傳有關。因此，我們認為要避免專家知識局限性所產生的公信力危機，專家角色的合理定位應該建立在專家“獨立性”和“中立性”的基礎之上。

咨詢論證專家的“獨立性”和“中立性”有一定的關聯性。專家的“獨立性”強調，當行政機關與公眾持相反立場時，專家應該獨立地作出自己專業的判斷，這種判斷是指專家可以按照專業化、科學化的決策要求擺明自己的立場。專家的“中立性”是指專家往往同時兼備行政與公眾的雙重屬性，是一種獨立于行政決策機關之外的、保持其介乎行政機關與公眾之間“中立”立場的參與主體。專家的“中立性”并不是指專家總是要采取“不偏不倚”的立場，也不是指在兩者之間“和稀泥”，而是指只要是專家獨立作出的判斷就合乎專家“中立”的立場。專家的這種“中立性”是不容易保持的，也是不容易判斷的。如前所述，在決策實踐過程中，由于價值偏好與利益沖突，專家群體容易依附于強大的行政權力，并借著“學術自由”“表達自由”等合法化外殼，偏離其中立立場，從而使專家的“中立性”往往淪為一種假設。因此，在這個意義上，專家的“中立性”必須以其“獨立性”為基礎，專家的“獨立性”可以說是對專家屬性更為精確的概括。

保持專家“獨立性”很重要的一個方面就是保持咨詢機構的獨立性，這就需要我們鼓勵與大力建設民間智庫。同時，要真正實現謀斷分離，避免“專家專制”現象的發生。我們能夠看到的是專家掌握的系統化的專業知識對決策保持理陛是很重要的，這種在技術領域運用知識的行為是中性的，是能夠為重大決策的民主價值服務的。然而，“專長并不等于智慧。在一個社會中安排各種價值的先后次序，最終意義上是一個在可供選擇的方案之間作出選擇的問題，而這種抉擇應當是在專家完成信息收集、描述以及各種有限度的預測工作之后，由公眾去完成的。”這里我們不妨借鑒一下“陪審團負責定罪而法官負責量刑”的美國陪審團制度，在重大行政決策過程中，可以由專家負責事實判斷與合法性論證，而由公眾負責價值判斷。專家僅就決策涉及的專業知識和決策內容進行事實判斷的模式或許能更好地保障專家參與決策的理性化程度，不過這需要決策部門將決策所涉及到的事實問題與價值問題進行有效區分，而這可能是專家理性模式在行政自由裁量權廣泛存在的背景下最大的問題所在。

三、專家參與重大行政決策制度的模式選擇

專家作為重大行政決策的一種重要的參與主體，在行政決策的理念與制度誕生之初就參與到決策的制定與評估的各個環節之中，并發揮出重要的作用。在重大行政決策的不同歷史發展階段以及決策過程本身的不同環節中，專家參與模式會呈現出不同的表現形態。按照專家參與的方式與途徑，我們將專家參與分成直接咨詢模式、委托調研模式、公民運動模式以及公益訴訟模式等四種模式。也許這四種模式并不能窮盡專家參與的不同類型，但相信足以代表專家參與制度的典型樣態。

1.直接咨詢模式。專家參與重大行政決策最傳統、最直接的模式就是直接咨詢模式。直接咨詢模式包括兩種類型，一類是決策機關就某重大決策直接咨詢個別專家，這有點類似于公眾參與模式中的“關鍵公眾接觸”，我們姑且稱之為“關鍵專家接觸”。通常，決策機關認識范圍中的關鍵專家往往是某領域公認的、有影響力的專家。其形式往往是當面或電話等深入交談，或者請求有關專家提供一份咨詢意見書等，這種模式被認為是專家參與中最簡單的一種形式。由于參與范圍小，專家容易與決策機關深入交流意見以達成共識，決策機關也能極大地節省行政成本，提高行政效率。但這種簡單易行的專家參與模式也有其明顯的缺陷：第一，該模式的專家參與的主動權完全掌握在行政機關手中，專家只是被動參與。第二，專家參與的人數過少，決策機關難以充分考慮決策方案的各方面因素，不利于科學決策。第三，參與過程不公開、不透明，不利于民主決策。因此，關鍵專家接觸與關鍵公眾接觸一樣，原則上只適用于爭議不大、影響范圍較小的一般行政決策，實踐中此種類型的專家接觸并不能單獨適用于重大行政決策的制定。直接咨詢模式的第二種類型是決策機關通過政府內設的或半官方的咨詢機構來進行決策。這種咨詢機構包括各種形式的專家小組、專家咨詢委員會、行政復議委員會、規范性文件備案審查專家小組等等。這類咨詢機構主要是政府內設機構，或者是政府內設機構發起組織的專家庫。這種類型的專家參與制度的優勢在于專家成員比較穩定，咨詢專家的工作責任心較強，有利于決策咨詢工作長期、有序開展。其劣勢則在于專家與行政機關之間長時間的合作與聯系容易形成利益共同體，如若沒有輔之以完善的監督機制與責任追究機制，專家咨詢制度就會喪失其咨詢本質，成為對已經成形的重大行政決策的正當性論證而已。

2.委托調研模式。委托調研模式是指專家接受政府部門委托參與到決策程序中來。這里的專家機構也被稱之為第三方機構，通常是組織化專家庫，如某個專項研究機構的研究者或某個大學的研究機構成員，其參與形式通常是由政府通過財政預算的專門經費或一些縱向或橫向的課題形式向專家提供一定資金，由智庫專家組完成調研論證、協助政府完成決策草案起草的模式。委托第三方專家組起草草案的，可以是重大行政決策的全部事項，也可以是其中部分事項。我國一些地方政府的重大行政決策程序都有委托第三方調研的規定，這種委托調研體現在起草決策草案、決策績效評估、民意調查、重大行政決策實施情況后評價等程序中。

委托調研模式的專家參與一般是發生在有較大影響、比較復雜敏感的重大行政決策中，決策機關往往會同時委托多家專業機構進行較長時間的研究論證，并最終拿出幾份研究方案。在這種模式下，專家雖然不是決策的決定者，卻參與了決策的論證、風險評估與事后評估的決策全過程，專家意見對決策的制定與實施影響重大。這種模式的優點在于委托調研的專家組一般由行政決策機關發動組織，因此專家組與行政機關之間以及各專家課題組之間較容易達成共識，從而能極大地提高行政效率，加快政策的推行。這種模式的弊端則在于行政色彩過于強烈，不同聲音的專家意見容易被淹沒在體制化的專家參與活動中，同時也容易降低公眾對政府與專家的信任感。

3.公民運動模式。如果說直接咨詢模式與委托調研模式都屬于專家受決策中樞委托“自上而下”地參與決策進程的話，公民運動模式則是專家作為特殊的公眾代表，以公民名義推動的“自下而上”的民間參與模式。孫志剛事件是專家參與決策的公民運動模式的最經典案例。2003年3月，大學畢業生孫志剛在廣州被當成“三無人員”送至收容所且被打致死的事件發生后，幾名法學專家挺身而出，發起了一場自下而上的社會運動。孫志剛案開創了以專家為代表的公眾、媒體和政府互動的公民運動維權模式。事發后的短短幾個月時間里，廢除收容遣送制度的重大決策就在專家發起引導的維權運動中以前所未有的高效率作出，國務院甚至在沒有走完法定的撤銷法規程序的情況下，就簽發了《城市流浪乞討人員救助管理辦法》，同時廢止了1982年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。“孫志剛事件”之后，中國的維權模式基本是以這種自下而上的路徑開展的，盡管這種維權路徑有其明顯的弊端，如偶然性大、代價大、“法律易被民意綁架”等。

4.公益訴訟模式。專家發起的公益訴訟不僅促成了公益訴訟在司法實踐中的艱難破冰，還推進了相關政策和立法的變遷。2005年11月，中石油公司所屬某廠爆炸失火，導致100噸苯類污染物進入松花江水體，造成整個松花江流域生態環境嚴重破壞，北京大學法學院三位法學教授及三位研究生向黑龍江高級人民法院提起了國內第一起環境民事公益訴訟，盡管當時被拒絕受理，然而北大法學院師生的這番努力開啟了我國法學界與司法界專家們共同努力推動民事公益訴訟制度建立的征程。2012年《民事訴訟法》的大修終于正式確立了公益訴訟制度，民訴修正案中對公益訴訟僅有的一個簡陋的條文對我國的公益訴訟制度卻具有標桿性的意義。緊接著2013年修訂的《消費者權益保護法》和2014年修訂的《環境保護法》又對公益訴訟主體作出了具體規定。2015年1月最高人民法院發布了《環境民事公益訴訟案件司法解釋》，進一步針對環境民事公益訴訟的主體、管轄、程序等作出詳盡規定，2015年2月的《民事訴訟法司法解釋》對公益訴訟的條件、管轄法院、告知程序、撤訴程序等做了較為詳細的規定。

民事公益訴訟制度的一步步推進，是體現專家參與國家立法與司法政策變遷的最好例證。當然，雖然行政法專家們已經研究呼吁了多年，2014年《行政訴訟法》大修并沒有觸及行政公益訴訟，但行政公益訴訟的建立是必然趨勢，因為它反映了“現代民主參與和法制重心發展變化的方向，是更大的公共參與潮流的一部分”。可以想象，如果行政公益訴訟的模式真正地確立起來，將來許多有關重大行政決策制定與實施程序中出現的問題，都有可能通過行政公益訴訟的途徑得到解決。到那時，公益訴訟或許能夠真正成為專家和公眾參與重大行政決策的一個常態且有效的模式。

四、我國重大行政決策專家參與制度的改進和完善

專家參與制度在行政理論層面上已經獲得了普遍認可，在重大行政決策實踐層面上也已經在我國許多地區貫徹實施并逐步走向制度化與規范化。在肯定這些成就與進步之時，我們也應該看到，專家參與重大行政決策制度在實踐中發揮的效用還不夠，產生了“專家僭越”“專家異化”等諸多問題。有鑒于此，我國當前應該著力從以下幾個方面來改進和完善專家參與重大行政決策制度。

1.鼓勵民間咨詢機構的發展——搭建決策咨詢的市場化與社會化平臺。推進重大行政決策咨詢的社會化和市場化，不僅有利于降低行政成本，也有利于保障決策研究的科學性，并在整個社會范圍內形成利益和意見的順暢交流渠道，從而推動公民通過決策咨詢機構有序地參與到公共決策的過程中。搭建決策咨詢社會化平臺的一個很重要的途徑就是鼓勵民間咨詢機構的發展。各級政府決策者應該努力肩負起培育、發展和扶植半官方和民間咨詢力量的責任，鼓勵和培植民間咨詢機構的存在和發展，努力為其提供寬松的社會環境和政策待遇，并加強中央與地方之間以及各區域之間民間咨詢機構的交流與合作。目前我國已經出現了一些比較有影響的民間學術研究機構和咨詢機構。此外，國內眾多高校學院內都有各類研究所，再加上從中央到地方各級政府設立的各級社科院及眾多的研究機構，這些都為我國民間咨詢奠定了良好的基礎。

事實上，我國地方政府并不缺少高水平且有社會責任感的咨詢專家，關鍵是如何在制度上為這些研究咨詢機構搭建社會化和市場化的平臺，推進決策研究的自主性，使不同領域的專家能夠不受行政因素的干預，獨立、自由地進行智力整合和決策研究，客觀科學地進行決策咨詢。2012年12月28日在中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》中，專條強調了“提高專家論證質量”的問題，提出要“加強中國特色新型智庫建設，建立行政決策咨詢論證專家庫。對專業性、技術性較強的決策事項，應當組織專家、專業機構進行論證”。以此可見，中國特色新型智庫的建設已經正式納入了法治政府建設的任務表中，這為全國各級專業研究機構和各類高校的發展和專業人才培養提供了廣闊的前景和有力的政策支持。

2.建立專家咨詢委員會的制度化路徑——保障咨詢專家的“獨立性”。《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》中的第16條在“提高專家論證質量”中強調“選擇論證專家要注重專業性、代表性、均衡性，支持其獨立開展工作，逐步實行專家信息和論證意見公開”。這條原則落實在實踐中就是要盡可能使決策咨詢的相關規定制度化。

首先，要在相關的法律法規中規定市級以上的地方政府必須建立決策咨詢委員會，凡是地方政府的重大行政決策必須參考專家的咨詢意見，遵循專家的論證結論進行決策，對沒有采納專家咨詢意見和論證結論的決策應視為無效，并追究決策者的責任。專家咨詢委員會（advisory committees）是“在西方國家較為多見的、并有一定影響力的行政參與方式，是指對政府問題進行審議，并為行政機關提供見解或結論的若干個人組合”。咨詢委員會較多適用于行政立法和行政決策領域，一般采取間接參與的形式，并嚴格限制參加人資格，這使得專家意見相對集中，從而能節省行政成本，提高行政效率。專家咨詢委員會的參與過程允許參加人充分、深度地表達意見和觀點，并設有較為完備的對話機制、第三方斡旋機制以及公眾、專家、政府共同參與的協商民主表達機制。在參與效果上，行政機關原則上應考慮咨詢委員會形成的意見，在最終決策時應說明決策作出的根據，并對不采納專家咨詢建議的理由作出解釋。

其次，要重點強化專家咨詢過程的信息公開制度。信息公開是提升專家理陛的有效制度安排。對于專家提供的咨詢意見及論證過程都應該向公眾公開，相關政府部門應為公眾獲取、查閱這些信息提供便利條件，包括咨詢專家的背景介紹、遴選過程和咨詢過程的筆錄等。信息公開能有效地遏制知識與權力的“秘密”勾結。信息公開還要求為專家咨詢提供充分的背景信息，保證專家咨詢的針對性與科學性。此外，還要求公開政府決策部門對專家咨詢意見的反饋與回應，政府最終決策是否采納專家意見要說明理由及處理方式，接受專家與公眾的檢驗。

再次，專家咨詢委員會要建立科學民主的專家遴選制度來盡可能保障咨詢專家的“獨立性”。在專家參與重大行政決策的實踐中，專家意見“獨立性”的缺失是導致專家角色變異的重要原因。而要保障專家“獨立性”角色，主要應從完善專家遴選機制著手。幾乎所有的規范性文件都賦予了行政機關自由選擇專家的權利，行政機構的這種不受任何約束的自由裁量權，使決策者能夠很便利地挑選持特定利益傾向與偏好的專家進行咨詢或論證，特定利益集團依靠其在政府中的勢力與影響力，也可能通過選擇自己偏好的專家，為其特定利益訴求的合理性進行專業論證。因此，咨詢專家的選擇必須有相應的程序規范，要建立從知識結構角度和利益傾向角度雙重選擇的規則，盡可能防止知識傾向上的非中立性，并盡可能使決策影響的各方都有專家代表，從而通過專家專業知識的相互制約而獲得結構平衡。為了防止行政機關的暗箱操作，要賦予專家遴選規則以行政強制力，并規定由相應的機構對專家選擇的過程進行監督并提供救濟。

3.全面推行政府法律顧問制度——專家參與的新途徑。我國的政府法律顧問是指“以政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”。相比美國、英國等國發展成熟的政府法律顧問制度，我國的政府法律顧問制度起步較晚。從1988年最早成立的深圳市政府法律顧問室，到1999年吉林省組建的全國首家省級政府法律顧問團，從1989年司法部發布的《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》，到2014年黨的十八屆四中全會在《全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確積極推行政府法律顧問制度，我國的政府法律顧問制度經歷了從試點到逐步全面推廣的過程。政府法律顧問的功能從之前法律咨詢、審查文書以及代理訴訟等簡單功能發展到在依法行政中扮演重要角色的復合功能。政府法律顧問的工作范圍主要包括重大行政決策法律咨詢論證和風險評估工作、招商引資等重大投資項目的文書審核和爭議解決、國有企業產權交易等法律事項、突發事件和涉法涉訴信訪處置、群體性糾紛解決、法制宣傳教育以及法律培訓工作等等，幾乎涵蓋了政府工作的方方面面。

政府法律顧問作為民眾與政府之間的橋梁，在地方立法、重大決策以及糾紛解決中體現出其積極價值，有效地緩解了公眾與政府之間的緊張關系，增強了政府公信力。雖然法治政府建設過程中給予了政府法律顧問制度越來越多的重視，但現階段我國政府法律顧問制度還存在不少問題，諸如由于政府決策和執法并不真正重視法律顧問的意見，法律顧問制度形式化；政府法律顧問制度重事后救濟，輕事前評估，服務功能單一化；政府與法律顧問之間溝通機制不完善等等。為了保障政府法律顧問真正能在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極有效的作用，我們應該從以下幾個方面構建我國的政府法律顧問制度：第一，要真正把政府法律顧問的意見納入到重大行政決策的程序中，即要允許法律顧問充分參與到重大行政決策的專家論證以及風險評估等程序環節中，充分尊重法律顧問的意見，如沒有采納其意見，決策方要說明理由。第二，要建立有效的法律顧問工作機制，出臺相應的工作規范，建立信息公開、文件轉發與定期會議制度，并對政府法律顧問進行定期考核與更換。第三，要明確政府法律顧問的權利與義務，授予其一定的閱卷與詢問權，并要求其做到不濫用職權、不泄露國家秘密，明確其責任承擔方式及限度。

4.對專家意見的行政問責與司法審查——建立專家責任追究制度。“法治國意味著對行政盡可能的司法化。”對行政機構聘請的專家是否可以建立司法追究制度？對由于采納了咨詢專家的意見而導致的重大決策失誤該如何追究責任？我們認為，重大行政決策的責任追究機制不僅應該包括追究行政機關及主要負責人的責任，出具決定性咨詢意見的咨詢機構及相關專家也應承擔相應的責任。對專家進行行政問責和司法審查需要復雜的制度建構，應考慮以下多重因素：第一，看專家的具體身份，即專家與行政機關之間的關系。專家發表咨詢意見是受政府委托還是經相關行政部門授權，專家的意見在多大程度上可以代表政府的立場。第二，專家咨詢意見的失誤是故意還是過失導致，是由于專家本身知識的局限性還是由于決策意見本身難以判斷。第三，政府在選擇專家的過程中是否有失誤與不當之處，等等。

對專家意見的司法審查和責任追究制度，中國并沒有先例可循。誠然，專家之間對重大決策的許多問題不可避免地會產生爭議，這本是學術研究“百花齊放”的正常現象，司法審查不應、也不能介入學術自由的領域。但是，如果專家是受政府授權或委托，代表政府立場發表咨詢意見或建議，就需要對專家咨詢意見建立一套可依法追責的程序規范體系。

五、結語

專家參與制度作為重大行政決策的一條重要的技術路線，對于保證重大行政決策的嚴肅性、科學性和民主性具有很強的現實意義。在重大行政決策法治化的建設日程中，專家參與制度引入的廣度與深度已經日益成為考量重大行政決策科學性、民主性與正當性的標尺，專家參與制度積極的價值功能不僅在學理上有了眾多充分又細致的闡釋，在國家政策層面上也有了一系列積極的宣示。然而，在我國當前的行政實踐中，重大行政決策程序中的專家參與制度并未受到足夠的重視，其制度有效性也有待提高，這就需要我們在新的研究范式下重新審視重大行政決策的專家參與制度，并對專家在重大行政決策過程中的復雜角色進行重新定位和類型化分析。可以說，對重大行政決策中專家參與制度的學理思考與制度改進已經成為我國當前行政法治改革亟需關注的課題，這既需要我們在理論上深化研究，更需要我們在實踐中堅持不懈的探索。

注釋：

①2014年黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”正式確定為重大行政決策的五大法定程序。因此，在程序設計上，專家論證制度是作為中央政策與公眾參與制度并列的重大行政決策程序。而本文此處論證的“專家參與”制度是“專家論證”制度的上位概念，并不等同于狹義上的“專家論證”程序，其包括了專家在決策全過程中的參與，涵蓋咨詢論證、風險評估以及實施后評估等各個程序環節，統稱之為專家參與制度。

②目前我國已經出現了一些比較有影響的民間學術研究機構和咨詢機構，如上海法律與經濟研究所等。

③關鍵公眾接觸是指行政機關通過小型會議或電話訪談等途徑，向重要的公民團體領導人或商界首腦了解情況、征詢意見的一種參與方式。參見劉福元行政參與的度量衡——開放式行政的規則治理[M].北京：法律出版社，2012：198.

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責任編輯李建良