省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作模式研究

黃玉

[摘要]通過(guò)分析省際民族聚居區(qū)地方政府現(xiàn)狀以及我國(guó)現(xiàn)有地方政府合作機(jī)制中的互利模式、大行政單位主導(dǎo)模式和中央誘導(dǎo)模式三種模式的特點(diǎn)，得出省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作適用于中央誘導(dǎo)模式，最后提出實(shí)施該模式的對(duì)策建議，即中央政府應(yīng)對(duì)跨界協(xié)作行為進(jìn)行引導(dǎo)和激勵(lì)、限制地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]省際民族聚居區(qū)；地方政府；跨界協(xié)作模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201716035

我國(guó)省際民族聚居區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，集老、少、邊、窮于一身，但“山同脈、水同源、人同族、民同心”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有高度相似性和相關(guān)性，資源稟賦相似，要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)跨越式發(fā)展，應(yīng)加強(qiáng)地方政府跨界協(xié)作，強(qiáng)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，共同抱團(tuán)發(fā)展。行政區(qū)劃的邊界劃分和地區(qū)本位思想的盛行是阻礙省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作的巨大障礙。事實(shí)上，由于地方政府間并不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其跨界協(xié)作主要需要依靠利益驅(qū)動(dòng)或是上級(jí)政府的推動(dòng)。我國(guó)幅員遼闊，地方政府間跨界協(xié)作模式有很多，比較典型的三種協(xié)作模式可以概括為：互利模式、大行政單位主導(dǎo)模式和中央誘導(dǎo)模式。[1]

1互利模式

互利模式是指地方政府開(kāi)展跨界協(xié)作可以獲取一定收益，在利益驅(qū)動(dòng)下，協(xié)作各方均可從協(xié)作中獲益。互利模式下的地方政府跨界協(xié)作可以出現(xiàn)在各個(gè)領(lǐng)域中，是一種自發(fā)性的市場(chǎng)行為，存在著相應(yīng)的動(dòng)力機(jī)制，具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。省際民族聚居區(qū)各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、政府思想保守，產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度弱，經(jīng)濟(jì)主體合作少，這勢(shì)必帶來(lái)地方政府間交往少、跨界協(xié)作缺乏動(dòng)力。目前，省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作主要集中在邊界治安維穩(wěn)、文化交流等非經(jīng)濟(jì)事務(wù)上，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，各方視對(duì)方為競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，爭(zhēng)相開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)資源，競(jìng)相打造區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)品牌，爭(zhēng)做區(qū)域發(fā)展領(lǐng)頭羊，相對(duì)弱小的企業(yè)等經(jīng)濟(jì)主體無(wú)力也不愿開(kāi)展合作，這導(dǎo)致地方政府在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上跨界協(xié)作很少。當(dāng)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)主體發(fā)展到足夠壯大時(shí)，才有能力打破地域限制，實(shí)現(xiàn)跨界兼并、重組和整合。這時(shí)，地方政府間才需要在經(jīng)濟(jì)上合作共贏、抱團(tuán)發(fā)展，而簡(jiǎn)單依靠區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)自發(fā)性發(fā)展促進(jìn)地方政府跨界協(xié)作、互利共贏并不現(xiàn)實(shí)，也要經(jīng)歷漫長(zhǎng)的過(guò)程。因此，“互利模式”在省際民族聚居區(qū)現(xiàn)有狀況下，并不具有可行性。

2大行政單位主導(dǎo)模式

在這種模式下，合作各方中有一方或少數(shù)幾方相比其余各方在實(shí)力上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，占據(jù)主導(dǎo)地位，稱之為大行政單位。在大行政單位的主導(dǎo)和組織下，區(qū)域內(nèi)地方政府共同開(kāi)展跨界協(xié)作。大行政單位承擔(dān)了絕大多數(shù)的地方政府合作成本和交易成本，同時(shí)也從政府跨界協(xié)作中獲益較多，這與它在跨界協(xié)作過(guò)程中的付出相一致，符合權(quán)利與義務(wù)對(duì)等的原則。以長(zhǎng)三角地方政府跨界協(xié)作為例，上海市、南京市、杭州市三市作為大行政單位，一直主導(dǎo)和引領(lǐng)著區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府跨界協(xié)作工作，也從區(qū)域抱團(tuán)合作發(fā)展中獲益頗多。

省際民族聚居區(qū)各地方遠(yuǎn)離所屬省區(qū)行政中心，多處于偏遠(yuǎn)地帶，在上級(jí)政府政策扶持和發(fā)展規(guī)劃上往往被忽略或處于邊緣地帶，多數(shù)屬于發(fā)展的經(jīng)濟(jì)洼地。因此，省際民族聚居區(qū)缺乏或不存在大行政單位，不適用于大行政單位主導(dǎo)模式。

3中央誘導(dǎo)模式

中央誘導(dǎo)模式也即由中央政府制定區(qū)域內(nèi)地方政府跨界協(xié)作政策和具體措施，在其鼓勵(lì)、要求和強(qiáng)制下，地方政府間開(kāi)展跨界橫向協(xié)作。

目前，我國(guó)發(fā)展比較完善的地方政府合作應(yīng)當(dāng)是在中央政府誘導(dǎo)下的地方政府跨區(qū)域?qū)谥г蛶头觯饕w現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府對(duì)口支援經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。以沿海發(fā)達(dá)城市對(duì)口幫扶貴州省為例，寧波、青島、大連、深圳、上海、杭州、蘇州、廣州8個(gè)城市“一對(duì)一”幫扶貴州除貴陽(yáng)市外的8個(gè)市州。這種幫扶名義下的地方政府合作具有明顯的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，一方面，接受幫扶的地方政府為發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而積極配合、營(yíng)造良好投資環(huán)境；另一方面，對(duì)口幫扶工作被中央政府納入到地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)中，支援一方的地方政府為完成中央的支援幫扶任務(wù)，獲得中央的認(rèn)可，也愿意和努力有所作為，這都成為對(duì)口幫扶工作得以維持和快速發(fā)展的動(dòng)力。地方政府跨區(qū)域?qū)趲头觥⒖缃鐓f(xié)作之所以能夠取得成功，歸根結(jié)底是由于中央政府將此項(xiàng)工作與地方政府官員的任命升遷掛鉤，來(lái)源于中央政府的鼓勵(lì)和重視。

省際民族聚居區(qū)各地方政府不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，其跨界協(xié)作要么依靠利益驅(qū)動(dòng)，要么動(dòng)力來(lái)源于中央政府的鼓勵(lì)、安排和命令。利益驅(qū)動(dòng)下的地方政府跨界協(xié)作符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，具有一定的自發(fā)性，但不適用于現(xiàn)階段我國(guó)省際民族聚居區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后的各地方政府，只有當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展達(dá)到一定水平，各種資源要素相互流動(dòng)頻繁，不斷沖破行政區(qū)劃限制，而現(xiàn)有行政藩籬阻礙了要素的自由流動(dòng)時(shí)，地方政府才會(huì)為實(shí)現(xiàn)區(qū)域要素流動(dòng)自由化而開(kāi)展跨界協(xié)作。在我國(guó)現(xiàn)有的制度安排下，中央政府或上級(jí)政府有權(quán)決定下級(jí)政府的任命和安排，掌握有人事的任免權(quán)。中央政府在1994年實(shí)行的分稅制改革對(duì)地方政府官員進(jìn)行直接的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，以GDP增長(zhǎng)率為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升機(jī)制對(duì)各級(jí)地方政府官員產(chǎn)生了強(qiáng)大的政治激勵(lì)作用，成就了中國(guó)的經(jīng)濟(jì)騰飛。在這種單向度運(yùn)行、自下而上、從地方到中央形成的政府等級(jí)體系下，地方政府只服從縱向高層政府的命令，地方政府橫向之間不存在隸屬關(guān)系，呈現(xiàn)出各自發(fā)展、相互競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)，形成一種垂直激勵(lì)機(jī)制。在這種垂直激勵(lì)的地方政府競(jìng)合機(jī)制下，政府官員只看重本區(qū)域內(nèi)事務(wù)的治理，除非有足夠的利益驅(qū)動(dòng)，對(duì)跨區(qū)域合作事務(wù)往往不作為和少作為。因此，省際民族聚居區(qū)各地方政府間既不存在隸屬關(guān)系，其跨界協(xié)作也缺乏內(nèi)部利益推動(dòng)力量，故開(kāi)展橫向合作需要來(lái)自外部的推動(dòng)力。

省際民族聚居區(qū)各地方政府隸屬于不同的省（區(qū)、市），統(tǒng)一的權(quán)威上級(jí)政府為中央政府，來(lái)自中央的承諾才具有可信性。中央政府的權(quán)威性和可信性能夠確保其促進(jìn)政府跨界協(xié)作的政策措施會(huì)被貫徹實(shí)施，這種中央政府參與下的地方政府跨界協(xié)作不僅順應(yīng)了我國(guó)現(xiàn)有的垂直激勵(lì)機(jī)制，而且在一定程度上也破解了垂直激勵(lì)機(jī)制不利于省際民族聚居區(qū)地方政府開(kāi)展橫向跨界協(xié)作的弊端。

中央政府能夠獨(dú)立于省際民族聚居區(qū)跨界各方利益爭(zhēng)端之上，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展大局，在地方政府跨界利益博弈中，協(xié)調(diào)各方利益沖突，充當(dāng)中間裁判員的作用，做出公正合理的裁決。在省際民族聚居區(qū)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和具體實(shí)施上，中央政府也能夠兼顧大局，綜合考慮各地方實(shí)際情況，做出科學(xué)合理、切實(shí)可行的區(qū)域規(guī)劃，制定相應(yīng)的政策措施，故省際民族聚居區(qū)地方政府跨界協(xié)作適用于中央誘導(dǎo)模式。

4對(duì)策建議

41對(duì)跨界協(xié)作行為進(jìn)行引導(dǎo)和激勵(lì)

中央政府可以從項(xiàng)目支持、政策引導(dǎo)和政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)導(dǎo)向三種手段上激勵(lì)政府跨界協(xié)作，建立相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)政府跨界協(xié)作。在項(xiàng)目支持方面，省際民族聚居區(qū)各地方資源稟賦相似，具有聯(lián)合抱團(tuán)開(kāi)發(fā)的先天優(yōu)勢(shì)，中央政府應(yīng)鼓勵(lì)政府聯(lián)合申報(bào)項(xiàng)目、共同開(kāi)發(fā)區(qū)域內(nèi)資源，予以大力的引導(dǎo)和扶持。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，從資金和政策等方面給予支持。在政策引導(dǎo)方面，中央政府可以制定相應(yīng)的稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策等鼓勵(lì)跨區(qū)域的資本要素流動(dòng)，整合區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)資源，形成完善的產(chǎn)業(yè)鏈，打造具有一定影響力的產(chǎn)業(yè)集群。制定相匹配的人事政策和教育政策等，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)人才資源的自由流動(dòng)，構(gòu)建強(qiáng)有力的人才保障體系。在政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)導(dǎo)向上，中央政府應(yīng)探索制定促進(jìn)政府跨界協(xié)作的地方政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，將跨界協(xié)作行為引入到政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)中，制定明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在量的標(biāo)準(zhǔn)上，主要從參與跨界協(xié)作的經(jīng)濟(jì)主體規(guī)模、增長(zhǎng)率、跨界協(xié)作的頻率和范圍上進(jìn)行評(píng)判。評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)看重地方政府跨界協(xié)作對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的貢獻(xiàn)水平，進(jìn)而得出地方政府在跨界協(xié)作方面的表現(xiàn)。

42限制地方政府間過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)

在鼓勵(lì)地方政府跨界協(xié)作的同時(shí)，中央政府也應(yīng)限制過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果來(lái)看，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)會(huì)帶來(lái)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)沖突，這集中體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同嚴(yán)重、地方保護(hù)主義盛行、區(qū)域內(nèi)共享受限制、政府競(jìng)相攀比等問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)沖突不僅會(huì)帶來(lái)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)，也會(huì)造成區(qū)域內(nèi)資源開(kāi)發(fā)過(guò)度、生態(tài)環(huán)境失衡、政府職能錯(cuò)位和企業(yè)惡性競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。為有效限制地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，中央政府應(yīng)從調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)兩個(gè)方面進(jìn)行著手。為有效破解區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同嚴(yán)重的問(wèn)題，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，首先，應(yīng)控制現(xiàn)有飽和產(chǎn)業(yè)的規(guī)模，按照“先到者優(yōu)先”的總體原則，制定一系列限制措施引導(dǎo)和阻止同類企業(yè)進(jìn)入該行業(yè)。其次，中央政府應(yīng)制止地方政府對(duì)本地區(qū)生產(chǎn)力水平低下、競(jìng)爭(zhēng)力弱的企業(yè)進(jìn)行保護(hù)，通過(guò)市場(chǎng)手段和行政手段，淘汰行業(yè)內(nèi)產(chǎn)能落后、效率低下的企業(yè)。最后，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)布局，依據(jù)比較優(yōu)勢(shì)對(duì)地區(qū)分布進(jìn)行合理安排，進(jìn)而避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題。在統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)上，中央政府應(yīng)制止和打擊地區(qū)封鎖行為，為資金、人力和技術(shù)等生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)提供良好的外部條件，通過(guò)制定相應(yīng)法律法規(guī)規(guī)避地方間的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)形成區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)。

43中央政府設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)

中央政府應(yīng)設(shè)立隸屬于國(guó)務(wù)院的專門部門負(fù)責(zé)省際民族聚居區(qū)協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)地方政府跨界協(xié)作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。應(yīng)賦予其足夠的權(quán)力負(fù)責(zé)管理跨省區(qū)域的發(fā)展，可以下設(shè)區(qū)域規(guī)劃發(fā)展機(jī)構(gòu)、利益協(xié)調(diào)和爭(zhēng)端裁決機(jī)構(gòu)、政策方針制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)等。中央政府各個(gè)部委可以根據(jù)實(shí)際需要成立跨省區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展機(jī)構(gòu)，職責(zé)定位在制定規(guī)章制度鼓勵(lì)政府跨界協(xié)作，以本部門或系統(tǒng)立項(xiàng)的方式扶持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)省際民族聚居區(qū)政府跨界協(xié)作項(xiàng)目實(shí)施優(yōu)先立項(xiàng)、政策扶持等鼓勵(lì)措施。

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