當代中國協同治理的典型研究：以溫州社會信用治理為例

汪火根

摘要：浙江溫州20世紀90年代以來的社會信用治理實踐為檢視當代中國的協同治理提供了典型樣本。溫州社會信用治理先后經歷了行業治理和地方信用治理兩個階段。以地方政府、民間商會、民營企業和行業精英為主體的協同治理在行業治理中取得成功卻在地方信用治理上陷入困境。從溫州社會信用治理兩個階段中治理績效的反差為參照來探討協同治理的社會基礎、實現機制與制約瓶頸等問題，有助于豐富協同治理的理論研究。

關鍵詞：協同治理；溫州；社會基礎；行政嵌入機制；精英治理機制

浙江溫州是我國民營經濟和市場經濟的發祥地之一，同時也以其在經濟社會發展道路的探索上領跑全國而聞名。在協同治理成為近年來流行的政策和學術話語之際，溫州就早已將之付諸實踐，溫州社會信用治理便是最典型的案例。溫州社會信用治理先后經歷了兩個階段，第一個階段是圍繞“質量溫州”和“品牌溫州”建設而展開的行業治理階段，第二個階段是圍繞“信用溫州”建設而展開的地方信用治理階段。20世紀80年代，溫州地區因大規模制造銷售假冒偽劣產品而飽受詬病。從20世紀90年代初開始，溫州拉開了行業治理的序幕。在地方政府、民間商會、民營企業、行業精英為主體的多元力量協同下，溫州不僅在短短的十幾年時間內大幅度提升了產品質量，而且在品牌建設上亦取得了驚人的業績：2008年溫州入選“中國十大品牌之都”，2010年底溫州擁有行政認定的中國馳名商標30個，中國名牌產品38個，成為國內擁有馳名商標和名牌產品最多的城市之一。繼行業治理之后，溫州政府在21世紀初又啟動了“信用溫州”建設，但“信用溫州”建設的實際效果并不明顯。2011年9月中下旬，溫州老板的“跑路潮”引爆了民間借貸危機，溫州由此陷入了20世紀80年代行業信用危機以來最大的地方信用危機。在溫州社會信用治理進程中，以地方政府、民間商會、民營企業、行業精英為主體的協同治理為什么能在第一階段的行業治理中取得明顯成效卻在第二階段的地方信用治理中遭遇“滑鐵盧”？本文將結合筆者在溫州的實地調研對此加以研究。

一、溫州社會信用治理的背景與舉措

因人口眾多且人均耕地少，溫州人一直面臨巨大的生存壓力，這種壓力迫使溫州人只能通過從事工商業來彌補農業之不足。工商業活動在溫州具有久遠的歷史，即便建國后計劃經濟下對個體和私營經濟的嚴格禁止也未能阻擋溫州人的工商業活動。而改革正式啟動后，溫州人憑借龐大的社會關系網絡以及在工商業活動上的天然稟賦，率先從事投資少、回報快、技術門檻低的以生活物資為主的小商品生產，迅速占領了市場并取得了豐厚的回報。但作為市場啟動最早的地區，其市場失靈的問題也最先暴露出來，這些問題主要包括假冒他人品牌、產品質量低劣、虛假宣傳等，溫州也由此遭受了市場的懲罰。如1987年8月8日在杭州武林廣場，5000余雙來自溫州鹿城等地生產的劣質皮鞋被集中焚燒，隨后全國許多地方對溫州皮鞋和“溫州貨”加以抵制。而1990年國務院辦公廳聯合七個部委對溫州市樂清縣柳市鎮生產的劣質電器的單獨發文和公開點名，更讓溫州成了全國關注的焦點。在市場排斥和政治壓力的雙重擠壓下，溫州開始了以產品質量和品牌建設為核心的行業治理。溫州行業治理的主要舉措，可以概括為以下兩個方面：一是以政府各個部門牽頭加大打假治劣力度，并在要道設立關卡以檢查阻止不合格產品的出境，同時幫助企業引進先進的檢測技術和設備來提升產品質量。二是大膽授權于民間商會等行業組織，以行業組織為主導，盡可能吸納民營企業和行業精英共同參與行業治理。從1990到1994年，溫州基本制止了區域內大規模生產、銷售假冒偽劣商品的違法活動。1994年，溫州市政府又制定了我國第一部質量立市的地方性法規《溫州市質量立市實施辦法》，這為溫州行業治理的制度化提供了充足的保障。

進入21世紀，溫州基本完成質量立市的目標，為繼續保持溫州體制和機制上的優勢，溫州市委市政府在2001年底大膽提出建設“信用溫州”的設想并著手進行規劃。2002年8月8日，溫州市人大常委會第34次會議作出決議，確定每年的8月8日為溫州誠信日。通過廣泛的社會動員，溫州政府在樹立現代信用觀念、建立現代社會信用體系等方面做了大量的基礎性工作。為推進溫州社會信用體系建設，溫州市政府在2004年第15次常務會議上通過《溫州市企業信用信息征集使用管理暫行辦法》，啟動了企業信用信息交換平臺建設，并在同年建立“創建信用企業先進單位”評選制度，以激勵企業信用建設。2005年市政府引進中誠信等國內知名征信第三方服務機構，對300余家企業和擔保公司進行資信評級，希望通過市場化的運作方式來推進企業的信用建設。2006年，溫州市企業信用信息交換平臺正式啟用。2010年，市政府啟動了行業協會（商會）信用建設試點工作，希望依托行業協會（商會）的紐帶作用來拓展“信用溫州”建設的新領域。在“信用溫州”建設中，溫州地方政府循沿過去的協同治理路徑，不僅借力民營企業和民間商會，而且在全社會進行了大規模的動員，如每年8月8日舉辦“溫州誠信日”的宣傳教育活動、不定期對誠信經營的個人和法人開展各類表彰大會等，“信用溫州”建設動員的力度和廣度在溫州歷史上前所未有。2011年9月中下旬，因民間借貸資金鏈斷裂，溫州密集出現老板“跑路”，民間借貸危機迅速發酵為地方信用危機，溫州再一次成為關注的焦點，這一事件也折射出協同治理在“信用溫州”建設上遭遇挫折。下文將從溫州行業治理的成功案例來探討協同治理的社會基礎與實現機制，然后以溫州民間借貸危機為案例來探究協同治理的制約瓶頸。

二、協同治理的社會基礎

在中國的經濟格局中，溫州經濟具有兩個典型特征：一是它幾乎完全是市場導向的民營經濟；二是它主要生產日常生活必需品，這些產品主要分布在皮革、服裝、電器、打火機、眼鏡等行業。地方政府在財政稅收上對民營經濟的依賴，決定了政府有動力介入行業治理。但這些行業的技術門檻低，容易出現專利技術等方面的侵權行為，再加上小規模作業和生產經營分散等原因，政府又沒有足夠能力實施行業監管，客觀上需要借助作為市場主體的民營企業、中介性的行業組織等多元力量協同治理行業失序問題。溫州行業治理的亮點，就體現在地方政府以靈活變通的政策積極推動民間商會等行業組織的組建并賦予其相應的管理權限，以民間商會為組織載體，充分吸納民營企業和行業精英參與行業治理。溫州能夠在短短的十幾年時間摘掉“假冒偽劣”的帽子同時摘取中國“十大品牌之都”等榮譽，證明了這種協同治理的有效性。協同治理與溫州經濟發展特點、地方社會關系網絡、溫州的地域文化觀念等高度契合，使得溫州行業治理具有了堅實的社會基礎，這種社會基礎可概括為兩個方面。一是經濟活動與社會網絡的相互嵌入。眾所周知，溫州經濟以民營企業為主，而溫州的民營企業又以中小企業為主，在激烈的市場競爭下，這些中小企業為了增強競爭力，逐漸圍繞某一產業形成內部的緊密分工，進而扎堆發展為產業集群。產業集群這種經濟發展模式在溫州主要表現為各種專業市場，它的生成與地方社會關系網絡有密切的關聯。有學者就此指出，專業市場由于交易在地理上的集中，頻繁的面對面交流和共同社區的親和感，使之得以形成一定的社會網絡。許多專業市場在孕育時期，本身就是由于先前形成的社會網絡關系而使交易趨向集中。對于溫州這樣一個資源貧乏的地區，若沒有發達的社會關系網絡及營銷網絡，就不可能出現專業市場和產業集群。與國內其他地域相比，溫州人更為注重親緣和血緣關系，溫州人幾乎都是靠親朋好友、鄰里鄉親之間的互助來從事經濟活動，尤其善于借助社會關系網絡形成團隊作戰而占據市場先機，這種經濟活動方式反過來又進一步鞏固了原有的社會關系。經濟活動與社會網絡之間的相互嵌入對溫州行業治理的促進作用主要體現為眾多的民營中小企業在集體行動上更容易克服集體行動的困境而達成相互合作。以行業維權中的仿冒治理為例，溫州產業因為分工細、從業門檻低等因素，一旦某個行業出現新的技術發明，大量的仿冒產品就會紛至沓來，有限的政府力量難以對此加以監管，但產業集群卻為民間力量的自我治理提供了可能。因為集群內的企業是一個相互依賴、利益相關的共生系統，是一種利益共同體屬性。在這個集群系統中，單個企業的生存狀況或利益不完全獨立地取決于自身，還取決于它所賴以生存的其他相關企業或整個企業集群系統。產業集群內發達的分工以及相互之間的依賴，有助于培育集群內企業之間的信任、互惠、合作等社會資本，集群內相互關聯的企業也容易構成彼此間的相互監督和約束，因為單個企業既不能脫離集群而獨自生存，又因先期的成本沉淀（包括經濟資本與關系資本）而不能輕易離開集群，違規者將面臨集群內同行隔離或排斥的威脅。

溫州行業治理的另一個社會基礎是溫州特有的抱團精神。這種抱團精神首先體現為民營中小企業之間的抱團，它與溫州人習慣于以血緣和親緣關系來合伙經營、等經濟規模發展到一定程度后合伙者再自立門戶的經商習俗有關。溫州的民營企業老板原先就存在緊密的社會關系，企業經營規模小和抗市場風險能力低下等因素會促使這些中小企業自發地尋求抱團式發展來抵御市場風險和謀取更大的利益。上文提及的溫州發達的產業集群，就是民營中小企業抱團發展的產物。民營企業之間的抱團，也與國家層面上對民營企業的政策有關。比如在財政支持和銀行信貸等政策上，民營企業難以享受國有企業的同等待遇。巨大的市場經營風險和來自政府層面的政策風險，迫使民營中小企業只能通過內部的緊密抱團來與國有企業爭奪有限的市場。其次，溫州特有的抱團精神體現為地方政府和民間社會之間的抱團，這種抱團的生成既有歷史文化傳統的因素，又有現實生存壓力的原因。從歷史文化傳統上看，溫州是一個遠離中央的相對獨立的地域社會，這種遠離不僅體現在地理空間位置上，還體現在意識形態和文化觀念上。比如在中國傳統社會中，“以農為本”是官方長期奉行的意識形態，但在宋代甚至更早，溫州地區就出現“工商皆本”的事功學派思想。這種與中央的疏遠和人多地狹的生存壓力，會驅使地方政府對上級政令加以變通來緩解地方社會的官民緊張而形成實際上的抱團。在行業治理上，地方政府與民間社會的抱團體現為地方政府通過制度創新與制度供給為民間商會發展提供良好的外部環境，對民間商會既主動放權又有效賦權。對溫州行業治理而言，抱團不僅使得集群內的企業之間能夠在信任與合作的基礎上相互監督和約束，由此得以激活蘊藏在民間社會內部的自主治理資源，同時也使得地方政府與民間社會形成行業治理的合力，盡可能發揮協同效應。由于溫州地方政府與民營企業在利益上的高度契合，地方政府就可能將行業管理的權力切實下放給民間商會，并利用政府的優勢來排解行業治理中民營企業和民間商會自身難以克服的難題。以溫州樂清柳市鎮的低壓電器行業整頓為例，在計劃經濟年代，低壓電器開關必需的工業原料白銀是按照許可證定點分配的，以家庭作坊式生產低壓電器的柳市農民企業根本無法獲得白銀而被迫用普通金屬代替，產品質量難以達到國家規定的標準，這是柳市生產劣質電器的客觀因素。為此，溫州市政府向中國人民銀行總行打報告，為柳市的電器生產行業申請白銀供應指標，從根本上保證了柳市低壓電器的質量。同時溫州市政府派工作組和技術人員幫助柳市的家庭工業戶提高產品質量，并投資興辦一個電器產品測試中心，統一檢測外銷產品質量。柳市從被國務院辦公廳點名批評到今天“低壓電器之都”的華麗轉身，與溫州地方政府與民間社會之間的緊密抱團具有內在的關聯。

三、協同治理的實現機制

如果說社會基礎是對行業問題協同治理的一種靜態考量，那么實現機制則是一種動態考量，即這種治理在具體實踐中究竟以何種方式運作。

本文將第一個實現機制概括為“行政嵌入機制”。“行政嵌入”概念的建構主要受美國學者Ethan Michelson所提出的“政治嵌入”概念啟發。Michelson在其研究中指出，轉型期中國的律師們需要通過與國家政府機構建立正式和非正式關系才能在制度環境中生存發展，他把律師在日常工作中所依賴的各種直接或間接、連結國家政府機構的個人和組織層面的關系稱之為“政治嵌入”。本文將這個概念改造為“行政嵌入”，意指行業組織與地方政府及其官員在組織和個人層面建立的關系以及借用這種關系來促成行業問題的有效治理。這種借用主要表現在以下兩點：首先，從行業組織的生成來看，溫州行業組織雖然具有典型的體制外生成特點，但這種生成亦難以跨越現有的各種政策和制度門檻，如長期延續的雙重管理體制、《商會法》之類的專門法律的缺失，使得地方性的行業組織對地方政府形成權力依賴，行業組織的生成及其職能的有效發揮更需要借助地方政府的行政授權才得以實現。1999年溫州在全國率先制定和頒布了《溫州市行業協會管理辦法》，賦予行業組織16項管理職能，這為行業組織自主治理提供了行政合法性。但行業組織在獲準成立之后還傾向于以各種方式主動向政府靠攏以期望獲得政府進一步的支持。比如作為溫州民間商會典型的溫州服裝商會，在1994年成立之后曾邀請政府官員擔任名譽領導職位，在服裝商會的高級顧問名單中包括市政協主席和副主席、市人大常委會副主任、統戰部部長等市領導，另外還聘任了溫州市副市長、市政協副主席、市總商會會長為商會的名譽會長。其次，行業組織在行業信用治理中由于自身缺乏強制力和權威，需要借助政治力量兜底，尤其是媒體的力量（在中國，媒體政治化的色彩很明顯）和政府相關部門的權威。例如《溫州市服裝行業行規行約》第三十一條規定：“對有違規違約行為的單位，進行批評教育，或賠禮道歉，以達到糾正錯誤的目的。對繼續違規違約的單位，進行內部通報、行業曝光、道德譴責、開除會籍，以及建議政府機關給予警告、嚴重警告、吊銷執照，直至法律追究，以維護規約的嚴肅性”。借助“行政嵌入”，溫州行業組織得以在不健全的外部制度環境和內部自主治理能力滯后的條件下，盡可能發揮行業組織的作用進而與政府形成協同治理中的合力。

“精英治理機制”是本文概括的溫州行業問題協同治理的第二個實現機制。在溫州，行業組織一般都制定了行規行約的制度文本并賦權行業組織依此對違規違約企業實施懲戒。但是在實際中，這種制度文本更多時候要借用行業精英人物的人格魅力和權威去落實。正如相關研究所發現的那樣，中國社會的自組織中實際運作的規則往往偏離制度文本，規則的具體運作經常受到人際關系的影響。筆者曾就制度文本的落實問題與溫州水產流通與加工協會的陳副會長進行訪談，他指出：

雖然該協會制定了成文的行業規范，但在實際執行中這些規范并沒能得到會員的自愿遵守而是通過行業內精英人物做思想工作才得以執行。盡管國內一些研究商會治理的學者普遍認為，精英治理是商會發展早期的一種治理模式，這種治理的主要方式是精英式的領導人、小集團的一致行動和基于人際間非正式制度和關系性契約，它適合規模較小的商會，隨著商會規模的擴大，就需要制度化的合作機制來解決集體行動困境。本文對這種理想化的推論不敢茍同。若將地方商會視為一種地緣性社會組織的話，那么這類社會組織是典型的“社會圈子”型的社群，這類社群存在著“個人組織化”的過程，即經由一個人的人格與力量而形成公共性的社會組織。同時，也存在“組織個人化”的現象，即社群內部存在一個或者多個以某個個體為中心的圈子，社群因此被某個“圈子”支配或幾個勢均力敵的“圈子”所瓜分。因為商會這一類社會組織具有“社會圈子”特質，因而其運作更可能受圈子內精英人物的支配，這與商會的規模大小沒有必然的聯系。就溫州民間商會而言，它與國內其他地區的同類組織相比具有較少的行政科層化色彩而呈現出更明顯的扁平化社會網絡特點，“社會圈子”色彩更濃，因此其內部治理更容易遵循精英治理機制。雖然精英治理機制尤其適合于制度規范不健全的小規模商會，但是對于那些即便建立了完善的制度規范的大規模商會，在表面的制度化合作的背后可能仍然是精英治理起主導作用。更為重要的是，在溫州民間商會中，精英人物作為商會的領導人，往往擁有人大代表、政協委員等政治身份，這有利于商會獲得更多的“體制內”資源，滿足會員企業對資源的需求，從而使得精英治理得以可能。

四、協同治理的制約瓶頸

在溫州地方信用治理中，地方政府進行了最廣泛的社會動員，試圖將政府、民營企業、民間商會、社會公眾等力量凝聚起來協力打造“信用溫州”

的金字招牌。但2011年9月中下旬溫州爆發的民間借貸危機對“信用溫州”建設構成重大打擊。為什么協同治理在先前的行業治理中能發揮功效而在地方信用治理中失靈？下文將以溫州民間借貸危機的形成及其治理為例，從信息、信任和利益等層面來探討協同治理的制約瓶頸問題。

民間借貸在溫州具有極為久遠的歷史。早期民間借貸是一種以熟人社會為范圍的直接借貸，它主要依賴鄉土社會中的臉面、社會輿論和聲譽來維系。后來隨著經濟發展對資金需求的擴大，間接融資開始出現，這種間接融資最早是以作為自然人的中間人（溫州人稱之為銀背或錢中）為紐帶，他們以自身在鄉里較高的威望和聲譽獲得信任并以此為資金借貸雙方牽線搭橋。而近年來以非正規金融機構（如小額貸款公司）和信用中介機構（如擔保公司）等為紐帶的間接融資大規模出現。民間借貸在溫州的發達具有兩個最基本的背景：一是溫州大量民營中小企業的融資需求；二是現有的金融制度安排對民營中小企業的排斥，這使得銀行金融部門出于風險考慮一般很少對民營企業尤其是民營中小企業發放貸款，這些中小企業要么以較高的利率向民間借貸，要么以相互擔保的方式來滿足銀行的授信要求。正是中小企業之間的這種相互擔保連同民間高利貸、銀行的流動性緊縮等因素相互交織，共同引爆了2011年溫州的民間借貸危機。溫州民間借貸危機的形成機制主要有兩個：第一個機制是所謂的“影子銀行”。它的生成根源是溫州境內眾多民營中小企業巨大的融資需求與巨額民間資本尋求投資出路之間的張力，這種張力催生了大量的民間金融機構和金融中介機構。再加上近幾年實體經濟的回報率下降，銀行出于規避風險的需要減少對實體經濟的放貸轉而將放貸資金投入“影子銀行”以獲取更高的利潤。從2009年到2011年，隨著國家調控的層層加碼，銀行的存款準備金率一再上調，銀行可貸款余額開始吃緊，為了抬高貸款額度，銀行會通過在每個月結息日之前大幅提高利率吸引民間資金變為存款，由于這些資金被商業銀行當作存款進行了統計，因此銀行的貸款上限也提高了，隨著這種高息攬存現象越來越多，銀行也越來越依賴這些資本。這些資本當中就有很多是民間借貸資本，這樣銀行也就間接地進入了民間借貸領域。可以這么認為，如果沒有銀行和民間借貸合謀所制造的“影子銀行”，這次民間借貸危機或許沒有如此嚴重。關于這個問題，我們可以從官方的態度變化中解讀出來。2011年初，溫州地區的信貸危機開始引起國家的重視，在研究解決溫州地區信貸危機的同時，中國人民銀行公開宣布絕不救高利貸，當時做出這個決策的依據是溫州地區的商業銀行體系是穩健的，商業銀行沒有參與到民間借貸中。但是，到了2011年9月，決策機構在決策時不再強調資本的屬性問題，而是強調要幫助溫州企業走出困境，幫助溫州百姓討回投資。這些政策話語的微妙變化，不得不使人猜測，無論是民間借貸還是商業銀行，溫州的金融體系已經和高利貸捆綁在一起了。溫州民間借貸危機的第二個形成機制是信任缺失導致的恐慌心理的蔓延。信用從根本上說是一個相互信任和信心的問題，溫州人素來就有資金相互拆借、相互擔保、信用賒賬待貨物出售后再現金結算貨款的傳統。但在這次民間借貸危機中，溫州老板的“跑路”使得互保鏈上的企業受到牽連，銀行對企業催還貸款的施壓和惜貸以及媒體的大力渲染，使得商業活動中的相互信任大大降低，現金結算取代原有的信用交易則進一步加劇了一些企業的資金緊張。可以認為，信心和信用的缺失是加劇民間借貸危機的重要因素。在筆者訪談中，一些溫州商人表示，這次危機的教訓極其深刻，自己不再像以前那樣盲目相信熟人，在商業活動中會更加謹慎。在過去的溫州民間借貸中，朋友之間借錢一般只需要打個電話就可以借到，但現在即便是親朋好友借錢，也要了解清楚他借錢的用途，現在大家都怕對方出問題而被牽連。同時，在為別人擔保時也更為謹慎。民間借貸危機也引發外地商人對溫州商人的信用危機，很多供貨商對溫州商人提出款到付貨的要求，而且要付全款，這進一步加大了溫州企業的資金壓力。溫州服裝商會的副秘書長在接受筆者訪談時指出，溫州服裝企業在業內有著非常好的信用口碑，行業內賒賬或者信用結算是慣例，因為這樣可以節省大量的現金。但是受這次民間借貸風波影響，不僅原材料供應商、貼牌制造商等外地客商開始要求溫州服裝企業用現金交易，甚至出現對方故意壓貨、不見資金不發貨的現象，而且本地產業集群內的商人之間在信用結算上也變得謹慎起來。在流動性緊縮的情況下，原先信用結算的減持無疑加劇了民間借貸危機。可以說，這次溫州民間借貸危機不僅是信用危機，更是一種信任危機。

在“影子銀行”和信任缺失導致的恐慌心理蔓延這兩個機制的協同發力下，溫州民間借貸危機隨著國家貨幣政策的緊縮而逐漸蔓延。而在應對危機上，地方政府、銀行金融部門、非正規金融部門、民間商會、民營企業等多元力量之間未能形成協同力量，制約多元協同力量生成的因素主要是利益的分化、信息不對稱和信任缺失。從利益角度看，雖然地方政府與民營企業、民間商會具有利益上的高度契合，在危機應對中民間商會也積極響應地方政府的號召抱團自救，如商會設立企業互助金等，但這些措施對于緩解危機的作用甚微。地方政府與銀行、非正規金融部門之間存在利益分化而不能在危機中協同應對，是民間借貸危機蔓延和加劇的最關鍵因素。比如，面對危機的加重地方政府積極主動與銀行溝通，勸說銀行放緩催款并對還款后的企業進行續貸，但眾多銀行對溫州政府的建議和勸說無動于衷，一位支行副行長在與筆者訪談時甚至公然表達出對政府越權干預銀行事務的不滿。因為銀行作為金融類企業一方面有自己的利益訴求，另一方面在監管體制上它主要受上級金融部門垂直監管，地方政府對其并無操控的實權。從信息角度看，信息不對稱產生監管上的漏洞。目前，對于銀行在地方分支機構的管理主要有地方政府的金融辦和銀監局，金融辦的管理主要是一般的行政管理，它對銀行實際業務并沒有什么影響。銀監局主要負責對分支銀行的微觀業務進行監管，但分支銀行直接聽命于上級銀行，這種監管上的條狀分割容易出現信息不對稱而導致監管真空和漏洞出現，“影子銀行”的出現就是很好的例證。從信任的角度看，銀行對地方政府和民營企業的不信任是借貸危機加劇的重要因素。在危機開始出現苗頭時，地方政府就已經積極與銀行溝通，但銀行并沒有接受政府的建議，仍舊一方面催收即將到期的貸款并向客戶承諾先還款然后再續貸，但還款催收后銀行又以各種理由惜貸或縮貸。在這樣的情況下，陷入困境的民營企業要么咬緊牙關借高利貸，要么難以支撐而選擇“跑路”。可見，信任的缺失助長了借貸危機的蔓延。而這時作為銀行合作伙伴的非正規金融部門在政策和社會輿論的壓力下會選擇蟄伏和釜底抽薪，難以對危機緩解發揮積極作用。地方政府唯一能借力的是民間商會，地方政府希望商會抱團自救，尤其是希望通過商會來約束會員不要介入民間高利貸以免危機擴散。但商會對于會員企業的借貸業務一方面存在信息不對稱，另一方面也沒有實際的干預權，甚至一些民間商會自身也涉及高利貸業務。通過以上的分析不難發現，利益的分化、信息的不對稱和信任的缺失，使得地方政府、銀行、非正規金融機構、民間商會、民營企業等多元力量之間難以協同發力，導致協同治理在應對民間借貸危機中陷入困境。

五、結語

從溫州社會信用治理兩個階段的實踐效果來看，第一階段行業治理的成功根源在于地方政府、民間商會、民營企業和行業精英在利益上的高度契合、相互之間的信任和信息的對稱，而發達的地方社會網絡則為多元力量之間的協同發力奠定了堅實的社會基礎。第二階段的地方信用治理未見明顯成效，尤其是2011年集中爆發的民間借貸危機對溫州多年打造的“信用溫州”形象以致命一擊。制約民間借貸危機治理的瓶頸主要是地方政府、金融部門、非正規金融機構、民營企業、民間商會等多元主體之間因利益分化、信息不對稱、相互信任缺乏等因素導致多元力量難以協同發力。

隨著中國社會改革的深化，各種社會問題越來越復雜，單一的政府力量已經無法應對，培育市場、社會等多元化的力量參與社會治理，成為未來中國改革的趨向。但中國地域廣闊，地方之間的差異較大，使得協同治理難以有統一的模式，這種治理模式只能在地方實踐中逐漸建構和推進而難以從頂層設計上加以突破。溫州社會信用協同治理的實踐對協同治理的理論貢獻主要有以下兩點：一是對協同治理的研究，除了關注政府、市場、社會這幾類治理主體之外，還應深入挖掘和梳理協同治理背后的治理邏輯和內在機理，從溫州社會信用治理的案例來看，利益契合、信息對稱與相互信任這三大要素之間的平衡正是協同治理重要的內在機理；二是協同治理扎根于地方社會文化傳統和經濟發展模式，在實施協同治理中應積極吸納地方社會提供的地方性資源而不是對現有政策和外部制度墨守成規，即如有學者在研究治理理論的中國適用性問題時所說的那樣，在正視結構因素的前提下，認可某種彈性，考察行動者在具體結構背景下能進行何種策略選擇和行動。

注釋：

①這是2011年12月16日筆者對溫州水產流通與加工協會陳副會長的訪談。

②即游離于銀行監管體系之外的非銀行金融機構，主要是指小額貸款公司一類的非正式金融機構和擔保公司之類的信用中介機構。

③2012年1月10日與溫州服裝商會常務副秘書長CQX的訪談。

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責任編輯李建良