新常態下能源行業去產能的思考與建議

于 紅,張一清,宋華嶺,雷放存

(山東工商學院 a.工商管理學院 b.半島經濟研究院 c.管理科學與工程學院,山東 煙臺 264005)

能源經濟研究

新常態下能源行業去產能的思考與建議

于 紅a,張一清a,宋華嶺b,雷放存c

(山東工商學院a.工商管理學院b.半島經濟研究院c.管理科學與工程學院,山東 煙臺 264005)

我國能源行業的產能過剩成為能源行業發展的首要矛盾和問題。其中,煤炭行業產能過剩超過9億噸,煉油能力產能過剩2億噸;火電過剩2億千瓦,電力產能過剩將貫穿“十三五”;新能源存在結構性過剩,局部地區棄風、棄水、棄光現象嚴重。在分析導致煤炭、煉油等行業的產能過剩原因基礎上,提出了關閉4 300家煤礦;嚴格煉油項目審批,進行油氣行業綜合性改革;統一的電力規劃,嚴格監管;建設可再生能源跨區輸電通道,讓市場發揮出清過剩產能等對策建議。

能源行業;產能過剩;對策建議

我國能源行業發展已進入新常態,煤炭、油氣等能源行業產能過剩矛盾日益加劇,能源行業的產能過剩已造成嚴重的能源資源浪費,成為能源行業發展的首要矛盾和問題[1]。煤炭行業產能過剩局面已經形成,并且短時間內難以化解,同時,電力行業過剩愈加明顯,主要表現為煤電行業總量過剩與新能源發電行業結構性過剩并存,2016年我國煉油行業產能已達7.5億噸,但一次原油加工利用率不到72%。因此,化解能源行業產能過剩,需要注重把握新常態下能源市場規律和趨勢,盡快推進能源行業綜合性改革[2]。

一、能源行業產能過剩的現狀

目前世界能源發展趨勢表現出多極化供需格局、低碳化能源結構、智能化能源生產與消費、多元化能源國際競爭等特點;改革開放以來的傳統粗放增長模式已基本結束,我國經濟增長已進入新常態,主要表現為高效、低投入的可持續的中低速增長,同時,我國能源消費也增長緩慢,“十二五”期間各類企業對傳統能源和新能源行業的巨量投資,造成了煤炭、電力、煉油、煤化工以及新能源行業的嚴重產能過剩[3]。同時,受傳統電力系統技術限制,電力系統能夠吸納的可再生能源發電比例偏低,調峰能力嚴重不足,部分地區出現了棄風、棄水、棄光等可再生能源電力無法送出的現象[4]。

1.煤炭行業產能過剩超過9億噸

中國煤炭工業協會測算,2015年我國煤炭產能過剩22億噸,約占總產能57億噸的38.6%,其中約8億噸屬于未經核準的違規煤炭項目,煤炭凈進口量為1.99億噸。同時,我國煤炭行業效率不高,部分煤炭企業資源利用率低,冗余人員多,安全投入和研發費用不足,非機械化開采小煤礦眾多,存在一定數量的違規開采煤礦、資源枯竭煤炭礦井和煤炭“僵尸企業”[5]。我國煤炭行業集中度過低,煤炭行業中前5家煤炭企業的產能占全國總產量的比重僅為27%,呈現出過度競爭型的產業結構[6];美國、澳大利亞、俄羅斯、印度等世界煤炭大國前4家煤炭企業的產業集中度近5年都超過了50%,因此,“十三五”期間,煤炭企業之間的兼并重組將成為煤炭行業的發展趨勢[7]。

2. 2016年我國煉油能力過剩量超過2億噸,預計到2020年產能過剩量仍高達8 000萬噸

2014年以來,世界石油和天然氣行業進入周期性低谷,以頁巖油和頁巖氣為代表的新能源革命,使得美國油氣產能劇增,很大程度上加大了世界油氣供應量,導致原油、成品油和天然氣供大于求,加上相關行業油氣需求低迷,石油和天然氣價格一直在低位徘徊[8]。2016年我國總煉油產能能為7.5億噸,實際原油加工量5.39億噸,同比增長3.2%,原油加工利用率不到72%;以中國石油、中國石化、中國海油、延長石油、中國兵器和中化泉州為代表的國有大型煉油企業,2015年煉油利用率僅為81%,遠低于美國91%的煉油利用率水平。 “十二五”期間,全國煉廠平均開工率不斷下降,從2011年的81.5%下降至2015年的75.4%,低于84%的國際平均水平。其中,國有大型煉油企業開工率為86.2%,地方民營煉油企業開工率為31.4%。我國已逐步放開對符合規定民企煉廠的原油進口權,越來越多的地方煉廠獲得進口原油,進一步加劇了煉油行業的多元化市場競爭,使得大型國有煉廠的原油加工量占比下降。到2020年,我國過剩煉油能力仍將高達8 000萬噸/年,煉油能力預計為8億噸/年左右。

3. 火電過剩2億千瓦,電力產能過剩將貫穿“十三五”

2015年全國火電設備平均利用小時數為4 329小時,與同期相比煤電裝機利用率同比減少了8%,按照煤電行業5 500小時為參照,2015年煤電裝機利用率為78%。在煤電產能已經過剩情況下,2015年常規煤電項目的環評審批下放到各省級機構,在財政收益和政治晉升激勵下地方政府批復了大批煤電項目,2015年煤電項目獲得環評批復數量是同期批復數量的3倍。

截止到2016年6月底,煤電在建規模高達2億千瓦,待核準待建規模為1.6億千瓦,如果在建煤電全部投產將導致裝機利用小時數大幅下降,2020年煤電將陷入全國性大面積虧損,包括煤電基地在內的大部分省份煤電投資回報率均低于同期國債利率。因此,總體來看,火力總量過剩已是“新常態”。

4. 新能源結構性過剩,局部地區棄風、棄水、棄光嚴重,光伏產業正在形成新一輪過剩

2016年全國棄風量497億千瓦時,平均棄風率約為17%,遠遠超過典型國家3%以下的棄風率,甘肅、新疆、吉林和內蒙省份的棄風率分別為43%、38%、30%和21%,棄風電量分別為104億千瓦、137億千瓦、29億千瓦和124億千瓦。

“十二五”期間,隨著水電裝機規模高速增長,四川、云南棄水問題日益突出,2016年,四川、云南兩省棄水電量高達500億千瓦時,預計“十三五”期間,兩省的棄水問題愈加嚴重。從2016年開始,我國光伏發電新增裝機量位居世界第一,并在2015年底光伏發電累計裝機容量達到43.18吉瓦,成為光伏發電裝機容量最大的國家。盡管從全國范圍來看,棄光現象并不嚴重,由于外送電力通道容量限制,西北地區棄光問題突出,2016年平均棄光率達到20%,其中2016年1～6月份,西北地區的棄光電量達到32.8億千瓦時,新疆、甘肅棄光率分別為32.4%和32.1%。

表1 近年我國能源行業產能過剩狀況

二、能源行業產能過剩原因分析

進入新世紀以來,隨著中國經濟的快速增長,能源需求也迅速增長,引起了能源價格的大幅上升,受資本逐利驅動,各類企業加大了能源領域的投資[9]。另外,從市場需求方來看,國際能源市場遇冷,全球范圍的能源行業產能過剩對國內能源市場沖擊很大。其次,近幾年我國經濟增速放緩,國家對經濟結構轉型的決策重點落在了促進平衡發展上;再加上國家重視環保、治理霧霾力度的加大以及社會各界對環保問題的重視,傳統化石能源需求增速逐年放緩。

1. 煤炭產能過剩原因

受經濟利益驅使,一些中小煤炭企業不顧資源約束亂采亂挖、非法生產和違規超設計能力生產現象突出[10];同時,在職務晉升與財政收益的激勵下,地方政府在很大程度上鼓勵煤炭企業“未批先建”“批小建大”,保護煤炭落后產能和不符合產業政策的煤炭產能[11]。

2. 煉油能力過剩原因

煉油行業擴張速度與下游產品需求增速不匹配是造成煉油能力過剩的直接原因,“十一五”我國煉油能力急速擴張,年均增速達到11%,其中主營新增煉油能力總計將超過1.3億噸/年,而另一方面,柴油需求增速在“十二五”初開始放緩,但這難以改變煉油能力過剩的局面,煉廠加大負荷“保供”市場的情況被成品油需求疲軟,煉廠降低開工率的新常態取代。受GDP增速下滑的拖累,未來成品油需求將持續疲軟,同時在政策扶持下天然氣、新能源等清潔能源發展迅猛,成品油需求空間受到擠壓。預計“十三五”期間,我國煉油行業將面臨嚴重產能過剩。

3. 火電產能過剩原因

火電產能過剩的原因主要有:首先是在當前煤炭價格下,煤電項目的全投資內部收益率比較高,據測算60萬千瓦煤電項目的全投資內部收益率,除云南外,其他省(區、市)的全投資下內部收益率都高于行業基準收益(6.6%),其中全投資內部收益率達到14%以上的有10個省,海南省內部收益率高達21.5%,在煤炭產業產能長期過剩背景下,煤電項目成為煤炭企業擺脫困境的重要選擇。從2014年1月到2015年3月期間,國家發展和改革委員會、能源局及環保部將傳統煤電項目的審批權下放給各省級主管機構,出于職務晉升與財政收益的激勵,地方政府鼓勵當地新建煤發電項目,加劇了火電機組的產能過剩。

4. 可再生能源行業產能過剩以及棄風、棄水、棄光原因

對于多晶硅、風電等國家大力支持的新能源產業,出于政治晉升和財政收益雙重激勵,地方政府通過研發補貼、稅收減免、放松環境監管等手段低價或免費向企業提供能源、土地等生產要素,地方政府對企業的隱形及顯性補貼,扭曲了企業的投資激勵,很大程度上導致了可再生能源產業的過度投資。同時,由于缺乏可再生能源行業投資預警機制,“十二五”期間可再生能源投資過快增長,風電、光伏發電相對于本地用電量裝機容量嚴重過剩,由于外送電力通道的容量限制,光伏、風電等裝機容量大的西北地區,還沒有建立全額消納可再生能源的電力技術體系和市場交易制度。以甘肅為例,受外送電力通道容量限制,同時本地電力消納有限,新能源裝機容量已經遠超過本地用電負荷,即使甘肅省火電機組全部關停,仍然會棄光、棄風。

我國水電棄水的原因包括,一是缺乏全國統一的電力規劃,加大了電力的無序建設;二是支持水電等清潔能源發展的政策體系還不健全,按成本定價機制使得水電的上網電價很低,嚴重削弱了水電的競爭力。三是水電外送電力通道能力不足;四是用電需求增長放緩,低于電力發展規劃的預計水平。

三、能源行業去產能的對策建議

要以市場為導向,尊重市場規律,并輔以行政手段推動能源行業中的企業兼并重組,化解能源行業中的過剩產能[12]。首先要解決能源行業過往累積的老問題,通過推出多項化解產能過剩的政策措施,包括實施產能減量或等量置換,嚴格限制新增產能,支持大型能源企業兼并重組、強強聯合、優勢互補,采用環保等行政手段強力淘汰低效落后企業,鼓勵市場競爭,提高能源行業的全要素生產效率[13]。

1. 煤炭:綜合措施關閉4 300家煤礦

煤炭行業推進供給側結構性改革去除過剩產能,綜合運用行政手段和市場手段標本兼治,一方面,2017年繼續實行276工作日制度,限制煤炭產量,穩定煤炭價格;另一方面,各主要產煤省份要嚴格執行國務院制定的去產能方案,妥善安排煤礦分流人員。具體來說,要綜合運用環保、安全等標準,強力淘汰老、小、劣煤礦,鼓勵大型煤炭企業之間兼并重組,提高煤炭行業的集中度,建議前5家煤炭企業的產業集中度達到50%左右[14];在全國14個煤炭基地基礎上,優化煤炭產業布局,減少中東部煤炭開發量、適度開發晉陜蒙寧地區煤炭資源,新疆地區煤炭資源作為后備基地,實現煤炭科學生產;優化煤炭進口結構,綜合運用低質煤炭進口稅等手段減少煙煤、褐煤等進口,增加煉焦煤進口量[15]。

煤炭行業去產能的對策建議如下:

第一,理清中央政府、地方政府與煤炭市場的界限,地方政府力推煤炭企業轉型發展,中央政府出臺“負面清單”,改變政府官員的政績考核和晉升機制,從考核方式、財權分配、考核指標等方面加大改革力度,降低地方政府的博弈能力[16]。

第二,在國有企業占主導地位的煤炭行業,推動企業改革重組、加快行業轉型升級,提高企業全要素生產率是當務之急,減員分流并實現再就業是化解產能過剩的重中之重,首先在全國層面確定需要減少的煤炭總量,以現有煤炭產能為基準分配煤炭減產配額,允許在煤炭企業之間進行減產配額交易。

第三,提高煤炭行業集中度,推動煤炭企業橫向整合、兼并重組,促成煤炭行業形成寡頭競爭的市場格局,除甘肅等區域市場外,全國范圍內組建8～10家大型煤炭企業集團,其中7 000多處年產30萬噸以下的小型煤礦是煤炭行業去產能的困難之處。

2. 嚴格項目審批,控制煉油工業的過快增長,推進石油和天然氣工業的綜合性改革

要加強和改進行業監管:借鑒發達國家經驗,國家能源局牽頭成立統一的執法監管隊伍,結合各地實際情況,合理劃分監管事權;針對煉油行業產能過剩現狀,國家能源局要盡快制定化解煉油能力過剩的產業政策,相關部門嚴格執行煉油行業的監管措施;加快推進成品油稅制改革,建議從成品油的消費環節征收消費稅。

嚴格控制煉油項目建設:除了國務院相應主管部門,各級地方政府無權核準新煉油廠或改擴建新增原油的一次加工能力;新增煉油能力的實現,盡可能通過原有煉油企業的技術改造完成,不符合政策規定的項目要采取停貸、停工等措施,同時對重點地區產能建設實施問責、檢察制度。

運用安全環保等產業政策,淘汰落后煉油產能:盡快建立反映煉油行業產能狀況的動態監測預警機制;根據現有煉油行業產能潛力,實現新增煉油產能的減量置換,優化配置現有的煉油能力。例如,通過適度放開原油進口權,用好和管好優質地方煉廠的煉油產能;根據我國成品油市場供給狀況,適度鼓勵增加成品油出口,暫緩建設新增煉油項目。

適當增加原油配額,完善原油貿易體制:符合原油進口資質的地方煉油企業,適度增加民企煉廠的原油進口配額指標;實現原油進口的優化配置,完善現有原油交易制度,加強監管;采取激勵措施,鼓勵小煉油企業從事化工原料生產或轉向進入其他下游加工行業。在油氣行業試點基礎上,逐步推進油氣領域的各項改革,油氣行業實施細節和配套政策的綜合性改革將涵蓋油氣行業、企業以及政府主管部門的全產業鏈。

第一,逐步提高石油和天然氣工業的競爭力。從國際經驗看,石油和天然氣行業中寡頭壟斷的市場結構效率較高,油氣市場中有多家大型企業與眾多小企業并存,能夠提高油氣行業的運營效率。適度推進油氣行業上游環節的改革,引入多元投資主體,加快推進油氣企業的混合所有制改革,提高油氣企業的勞動效率和資本效益,為企業的長遠發展奠定基礎[17]。

第二,建立統一開放、競爭有序的油氣市場體系,加快油氣市場交易和體系建設,支持民企走出去獲取海外油氣資源,實現油氣資源的全球化配置;建立我國的油氣期貨市場,減緩油氣資源的價格大幅波動。

第三,通過多種方式引進更多國外油氣領域的新技術,并結合我國國情實現技術創新,同時大力引進油氣領域的國際高端人才。

第四,加強石油天然氣戰略規劃,加強市場監管,確保形成公平開放、競爭有序的市場格局。為實現“法無授權不可為、法定職責必須為”的目標,必須依法行政,加快推進簡政放權,建立負面清單制度。

3. 電力出清:統一的電力規劃是根本,法規要落地,監管要到位

在國家“十三五”能源電力規劃的關鍵時期,政府電力及相關政策制定部門,要堅決改變過去只發布專項規劃導致各類電源各自為政的局面,制定全國統一的電力系統規劃方案,實現新能源與傳統能源、電網與電源項目、電源項目與電力消納市場的統籌規劃,有序推進電力建設,同時,火力發電的法規要得到落實。首先，調控燃煤電廠的開工建設,建議各省在國家“十三五”電力發展規劃指導下優化管理,對已獲審批的燃煤電廠制定合理建設計劃,審時度勢,避免盲目開工建設。其次，建立電力投資預警機制,建議由第三方機構根據電力需求和電力建設狀況,及時發布電力市場運行報告,公布全國及典型地區火電與新能源發電的全投資內部收益率,及時警示電力行業的投資風險。

4. 加快建設跨區輸電通道,發揮市場淘汰機制,解決部分地區棄風、棄水、棄光問題

針對“三北”地區本地電力消納有限,新能源裝機容量快速增長狀況,建議加快建設跨區域特高壓水電通道,將電力輸送到中東部地區,以徹底解決可再生能源棄風、棄水、棄光問題。新能源發電的快速發展一定程度上會壓縮煤電發展的空間,近期應優先鼓勵分散、分布式開發[18];遠期應加快建設跨區跨省通道,例如加快“三北”、四川和云南等地區風電、水電以及光伏可再生能源基地的跨區消納應急輸電通道工程的建設。

光伏、風電等新能源行業的產能過剩問題,很大程度上是地方政府出于自身的財政收益和職務晉升壓力,運用包括土地、稅收、信貸等手段對能源行業過度政策扶持造成的,因此,必須明確政府干預與市場調節界限,從考核方式、財權分配、考核指標等方面加大改革力度,降低地方政府過度投資激勵。在經濟性規則方面政府應該“退位”,同時,在社會性規制方面政府應該“補位”;另外,要充分發揮市場優勝劣汰的機制,淘汰落后產能,強化市場調節,促進自由競爭,并鼓勵技術創新。

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[責任編輯:李效杰]

10.3969/j.issn.1672-5956.2017.03.004

2017-04-08

國家自然科學基金項目“煤炭資源整合協同博弈管理機制、策略與效果評價研究”(71373148);山東省自然科學基金項目“能源優化配制視角下我國能源的總量控制與對策”(ZR2011GL016)

于紅,1968年生,女,山東煙臺人,山東工商學院副教授,碩士,研究方向為能源產業經濟,(電子信箱)ytangela@163.com。張一清,1975年生,男,山東菏澤人,山東工商學院講師,博士,研究方向為能源產業經濟與技術經濟,(電子信箱)zyq-751105@163.com。宋華嶺，1967年生，男，山東高唐人，山東工商學院教授，研究方向為資源管理及系統工程。

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1672-5956(2017)03-0020-06