現(xiàn)行貸款制度下解決農(nóng)民貸款問題的路徑和對策

張利強/江蘇省委辦公廳

現(xiàn)行貸款制度下解決農(nóng)民貸款問題的路徑和對策

張利強/江蘇省委辦公廳

農(nóng)民貸款難、貸款貴，是一個老大難問題。為解決這一難題，從中央到地方采取了一系列的政策舉措，中央連續(xù)下發(fā)的1號文件幾乎都提出加大農(nóng)村金融改革創(chuàng)新力度。從目前農(nóng)村金融改革創(chuàng)新的實踐看，大致可以分為兩條路徑：一個是在依托現(xiàn)有的銀行金融體系，通過解決農(nóng)村貸款缺乏抵押、擔(dān)保的問題來解決；另一個是依靠農(nóng)村草根金融特別是合作金融的發(fā)展，通過農(nóng)村新生金融組織來解決。通過這兩條路徑在實踐中發(fā)展的比較分析，在現(xiàn)行貸款制度下，農(nóng)村貸款問題最終將依托正規(guī)金融機構(gòu)的金融創(chuàng)新加以解決，而這又有賴于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的深化和政府的政策支持。

一、現(xiàn)行貸款制度下農(nóng)民貸款難的產(chǎn)生原因

農(nóng)村的資金需求大致可以分為三類，解決的路徑也有所不同：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施類資金需求，包括農(nóng)村道路、水利、電力、通信和城鎮(zhèn)化建設(shè)等，一般由財政和金融共同解決； 二是公共服務(wù)類資金需求，包括教育、醫(yī)療、文化等公共設(shè)施，農(nóng)業(yè)科技推廣，農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障和農(nóng)村社會保障，一般由財政資金為主來解決；三是生產(chǎn)經(jīng)營類資金需求，包括中小企業(yè)、農(nóng)民及農(nóng)民合作組織等資金需求，一般由金融機構(gòu)來解決。其中農(nóng)民及農(nóng)民合作組織的貸款難問題一直十分突出，是農(nóng)村金融的基礎(chǔ)部分，也是農(nóng)村金融體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。在現(xiàn)行貸款制度下，產(chǎn)生農(nóng)民貸款難的原因主要有以下三個方面：

一是農(nóng)村金融供給不足。現(xiàn)有農(nóng)村金融組織資源供給不足。國有銀行在商業(yè)化改造過程中，從縣鄉(xiāng)撤減機構(gòu)、收縮業(yè)務(wù)，農(nóng)村整體資金供應(yīng)能力下降，已經(jīng)基本喪失了信貸支農(nóng)功能。農(nóng)業(yè)銀行商業(yè)化改造后已基本脫農(nóng)，農(nóng)村信用社商業(yè)化改革后“非農(nóng)化”特征明顯，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行政策性支農(nóng)作用弱化。中國銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，1993年國有五大商業(yè)銀行農(nóng)村營業(yè)網(wǎng)點超過13萬家，而2013年只剩不到6萬家，20年減少了54%。截至2014年末，農(nóng)村貸款額、農(nóng)林牧漁業(yè)貸款額、農(nóng)戶貸款額以及全口徑的涉農(nóng)貸款額在5年內(nèi)均較同期有所提高，但是占各項貸款的比重分別僅為23.2%、4.0%、6.4%和28.1%，農(nóng)林牧漁業(yè)貸款和農(nóng)戶貸款占比嚴重偏低。供給不足的深層次原因在于，農(nóng)業(yè)項目經(jīng)營周期長、利潤低、抵御風(fēng)險能力差，加上貸款規(guī)模小、經(jīng)營成本高，銀行缺乏內(nèi)在動力。

二是農(nóng)民貸款途徑不暢。現(xiàn)行金融貸款制度下，農(nóng)民獲取貸款大致有擔(dān)保貸款、聯(lián)保貸款、抵押貸款、信用貸款等方式。擔(dān)保、聯(lián)保、信用貸款的額度都有比較嚴格的限制，大多屬于小額貸款，大額貸款只能靠抵押。在農(nóng)村，普通的單個農(nóng)戶很少有貸款需求，臨時的資金需求一般都是通過向親朋好友借錢解決，主要用于消費；真正有資金需求的是農(nóng)村的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作組織等，需求額多為幾萬元、十幾萬元和幾十萬元，更多需要通過銀行貸款來滿足，主要用于生產(chǎn)經(jīng)營。但是實踐中，通過擔(dān)保、聯(lián)保、信用貸款不僅額度小而且程序復(fù)雜，一般很難獲得。而通過抵押獲得貸款，面臨的問題更多，抵押貸款在現(xiàn)行體制下對農(nóng)民來說申請比較難，一定意義上說，農(nóng)民貸款難，主要難在缺乏有效抵押擔(dān)保物。

三是政策環(huán)境支撐不力。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險雙重影響，具有很大的不確定性，產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性必然會導(dǎo)致涉農(nóng)信貸存在較大的風(fēng)險，而相應(yīng)的風(fēng)險分擔(dān)機制和信用擔(dān)保體系尚未有效建立。由于農(nóng)業(yè)保險賠付率高、回報率低以及缺乏有力的政策支持，農(nóng)業(yè)保險品種和覆蓋面相對有限，加劇了農(nóng)村金融供給緊張的狀況。現(xiàn)行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度下，土地、林地、水域等產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)和交易問題沒有得到根本解決，阻礙了農(nóng)民通過財產(chǎn)權(quán)利獲得貸款。農(nóng)村金融鼓勵支持政策體系不健全，有些方面還沒有真正落到實處。同時社會信用體系還不完善，逃廢債現(xiàn)象在一些地方仍然存在，影響了商業(yè)銀行在農(nóng)村設(shè)立分支機構(gòu)、開展業(yè)務(wù)的意愿。

二、現(xiàn)行貸款制度下商業(yè)與合作金融發(fā)展情況比較

就世界范圍來看，金融體系可以分為商業(yè)金融、政策金融、合作金融三類。商業(yè)金融是以股東收益最大化為目標(biāo)開展金融活動，在我國形成了比較完整的體系；政策金融是為國家或大型團體中長期投資項目提供資金支持的金融活動，對解決農(nóng)民貸款難的問題作用十分有限；合作金融興起于農(nóng)村，按照合作制原則形成的金融體系，在我國發(fā)展仍屬于初步階段。

1848年，德國成立世界上第一家合作金融組織——拉夫森信用合作社。經(jīng)歷了近170年的發(fā)展，合作金融已成為世界金融體系的重要組成部分。我國對發(fā)展合作金融的探索也一直沒有停止過，但成效比較有限。作為農(nóng)村金融服務(wù)的重要力量，近年來農(nóng)村信用社改革“去合作化”傾向明顯，改革的主要方向是股份制，合作制的性質(zhì)日益減弱。雖然國家先后出臺政策，支持農(nóng)村資金互助社、扶貧資金互助社等合作金融發(fā)展，但收效甚微。目前農(nóng)村合作金融的發(fā)展主要有三種形式：一是農(nóng)村資金互助社。2007年銀監(jiān)會正式發(fā)布《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，到2011年全國共批準(zhǔn)成立49家，主要集中在中西部省份。2012年銀監(jiān)會暫緩審批，農(nóng)村資金互助社發(fā)展處于停滯狀態(tài)。江蘇省經(jīng)地方有關(guān)部門審批成立或未經(jīng)審批成立的農(nóng)民資金互助合作組織，2014年底全省共有749家，但由于內(nèi)部管理不規(guī)范、外部監(jiān)管不到位，存在較大的金融風(fēng)險隱患。目前各地已暫停新設(shè)審批，開展清理整頓。二是扶貧資金互助社。這是國家扶貧部門在貧困村設(shè)立的，互助資金主要由財政扶貧資金和村民自籌資金構(gòu)成，在村內(nèi)扶貧對象之間開展資金互助，解決生產(chǎn)資金問題。全國約設(shè)立了2.3萬個，互助金總額60.06億元；江蘇省設(shè)立了201個，互助金總額10564萬元。這類互助社覆蓋的范圍小，對解決農(nóng)民貸款難發(fā)揮的作用還十分有限。三是農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部信用合作試點。這種形式通常以行政村為地域范圍，采取股金與互助金形式，集中社員的閑置資金，設(shè)定一定的費率，為社員提供融資服務(wù)。目前試點范圍還比較小，影響有限。全省共有38個合作社（成員數(shù)4417戶）開展內(nèi)部信用合作試點，入股資金僅4465.2萬元，累計發(fā)放貸款9600.7萬元。

合作金融之所以發(fā)展緩慢，原因是多方面的。從根本上說，我國缺乏合作的人文基礎(chǔ)和教育理念，法治又不夠完備，合作金融發(fā)展的條件尚不成熟。合作制是合作金融的靈魂。現(xiàn)有的正規(guī)合作金融組織，大多難以有效地按照合作制原則進行決策和經(jīng)營。雖然一些地方民間存在合作金融的形式，但經(jīng)營很不規(guī)范，游離于正規(guī)金融之外，背離了合作金融互助合作的的基本屬性，存在很大的金融風(fēng)險。可以說，現(xiàn)行的合作金融已經(jīng)發(fā)生了異化。

與農(nóng)村合作金融發(fā)展步履維艱形成鮮明對比的是，近年來，在中央持續(xù)加大金融支持“三農(nóng)”的政策推動下，商業(yè)銀行金融體系服務(wù)“三農(nóng)”的供給和能力顯著提升，在解決農(nóng)民貸款問題上有了一些突破性的舉措。就江蘇來說，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)村金融組織體系不斷健全。積極引導(dǎo)各類金融資源向農(nóng)村延伸覆蓋，目前全省銀行業(yè)金融機構(gòu)農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點達6723家，較2010年末增長18.7%；已組建村鎮(zhèn)銀行72家，設(shè)立分支機構(gòu)108家，實現(xiàn)了縣域全覆蓋；成立農(nóng)村小額貸款公司501家，全部設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和涉農(nóng)街道，建制鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋面達到60%左右；農(nóng)村金融綜合服務(wù)站行政村實現(xiàn)全覆蓋。二是信貸支農(nóng)投放持續(xù)增加。通過定向降準(zhǔn)、再貸款投放管理、信貸政策導(dǎo)向評估等措施，引導(dǎo)金融機構(gòu)加大支農(nóng)力度。截至2015年末，全省金融機構(gòu)本外幣涉農(nóng)貸款余額為2.62萬億元，占各項貸款的32.27%。三是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融支持力度加大。2013年起，人民銀行南京分行推動農(nóng)發(fā)行、農(nóng)行、郵儲銀行、農(nóng)商行（農(nóng)信社）等主要涉農(nóng)金融機構(gòu)，落實家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融服務(wù)試點工作主辦行制度。2014年底，省農(nóng)委、金融辦等部門聯(lián)合出臺《關(guān)于金融扶持家庭農(nóng)場發(fā)展的意見》，推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資。截至2015年末，全省共有各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體有貸戶3.2萬戶，貸款余額565.18億元。四是加快農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新。通過部門聯(lián)動，推動金融創(chuàng)新，目前全省已推出了120余種特色農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。特別是2015年開展的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房使用權(quán)抵押貸款試點，截至2015年末，全省共有36個縣（市、區(qū)）開辦了農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，覆蓋所有地級市，10個縣（市、區(qū)）開辦了農(nóng)房使用權(quán)抵押貸款；“兩權(quán)”抵押貸款累放1.8萬筆，金額62.3億元。

綜上所述，可以得出這樣的結(jié)論，在現(xiàn)行體制下，在現(xiàn)階段，依托我國較為完善的商業(yè)金融體系，通過持續(xù)創(chuàng)新農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和金融產(chǎn)品，完全可以很好地解決農(nóng)民貸款難的問題。

三、現(xiàn)行貸款制度下解決農(nóng)民貸款問題的對策建議

在現(xiàn)行貸款制度下解決農(nóng)民的貸款問題，涉及農(nóng)村金融制度、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)保險制度等多方面改革，需要加強頂層設(shè)計，作出系統(tǒng)安排。具體來說，可以從以下幾個方面下功夫：

1、持續(xù)推進農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新。重點從三方面加大推進力度。一是國家層面應(yīng)制定出臺縣域內(nèi)金融機構(gòu)支持農(nóng)村發(fā)展的具體政策，適當(dāng)增加縣域基礎(chǔ)網(wǎng)點數(shù)量，明確新增存款用于農(nóng)村的比例，并給予適當(dāng)?shù)亩愂蘸屠史龀帧６枪膭罱鹑跈C構(gòu)根據(jù)農(nóng)民金融需求期限短、頻率高、數(shù)額小等特點，創(chuàng)新貸款品種和運行機制，靈活設(shè)置不同的利率、期限和還款方式。三是建立健全農(nóng)戶貸款抵押和擔(dān)保機制，實行多種擔(dān)保辦法，探索實行動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式。在總結(jié)試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推進農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點。

2、大力發(fā)展農(nóng)村新型金融組織。金融機構(gòu)的多元化歷來被視作金融業(yè)發(fā)達的重要尺度。應(yīng)繼續(xù)推動村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司和資金互助社等農(nóng)村新型金融組織加快發(fā)展，構(gòu)建貼近“三農(nóng)”的多樣化的金融機構(gòu)。通過豐富農(nóng)村金融機構(gòu)種類，增加農(nóng)村金融供給，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，提升金融服務(wù)質(zhì)量。

3、加強對農(nóng)村金融的政策支持。國家層面應(yīng)重點研究三個方面的政策。一是放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策，鼓勵各類資本到農(nóng)村地區(qū)新設(shè)主要為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶提供金融服務(wù)的銀行業(yè)金融機構(gòu)。二是對所有銀行業(yè)金融機構(gòu)一視同仁，按照涉農(nóng)貸款額度給予相應(yīng)部分免征營業(yè)稅、降準(zhǔn)等方面的政策支持。三是鼓勵政府出資的各類信用擔(dān)保機構(gòu)積極拓展符合農(nóng)村特點的擔(dān)保業(yè)務(wù)，有條件的地方設(shè)立農(nóng)業(yè)擔(dān)保機構(gòu)，鼓勵現(xiàn)有商業(yè)性擔(dān)保機構(gòu)開展農(nóng)村擔(dān)保業(yè)務(wù)。

4、扎實推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。這是解決農(nóng)民缺乏有效抵押擔(dān)保物的主要途徑。可以從三個方面推進：一是抓緊推動農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)使用權(quán)確權(quán)登記頒證，盡快實現(xiàn)農(nóng)村宅基地及房屋的統(tǒng)一發(fā)證。二是抓緊推動城中村、城郊村、園區(qū)村，撤村建居或撤并村，經(jīng)營性凈資產(chǎn)達到一定規(guī)模的村，全面開展股份合作制改革，將集體資產(chǎn)量化到人、固化到戶。三是抓緊推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場建設(shè)，引導(dǎo)各類產(chǎn)權(quán)進場交易，在此基礎(chǔ)上逐步拓展法律咨詢、產(chǎn)權(quán)評估、融資擔(dān)保等功能，探索實現(xiàn)農(nóng)民對農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的抵押、擔(dān)保權(quán)能。

5、提高農(nóng)業(yè)保險的保障水平。

由于農(nóng)業(yè)主要面臨自然風(fēng)險和市場風(fēng)險，農(nóng)業(yè)保險從制度設(shè)計上就應(yīng)當(dāng)對分散這兩種風(fēng)險作出合理的安排，而這種安排應(yīng)以出險后農(nóng)民收入得到有效保障為最高標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前應(yīng)主要推動三個方面的工作：一是在鞏固和發(fā)展主要種養(yǎng)業(yè)保險的基礎(chǔ)上，加快發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)保險和多種經(jīng)營保險等方面保險，使農(nóng)業(yè)保險覆蓋到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各方面、全過程。二是積極創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險品種，探索開展農(nóng)產(chǎn)品成本價格保險等新險種，在做好分散自然災(zāi)害風(fēng)險的同時，更好地避免市場價格波動等新型風(fēng)險，保障農(nóng)民的合理收入。三是按照國家的農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和保障農(nóng)民收入的需要，加大對農(nóng)業(yè)保險的政策支持，分品種分檔次給予財政保費補貼并逐步提高保障水平，完善商業(yè)保險、再保險和政府巨災(zāi)保險準(zhǔn)備金相結(jié)合的大災(zāi)風(fēng)險防范機制，建立政策性農(nóng)業(yè)再保險體系。□