國外首都城市群協同發展對京津冀的啟示

◎何芬

國外首都城市群協同發展對京津冀的啟示

◎何芬

本文分析了倫敦、東京和柏林等首都城市群在深化區域合作、促進協同發展方面進行的探索及其成效，從構建跨區域產業集群、打造疏解中心城市功能的集中承載地、建設中心城市與周邊的快速交通通道等角度，提出國際經驗對京津冀協同發展的啟示與借鑒。

首都城市群；協同發展；國際借鑒

隨著京津冀協同發展加速推進，非首都功能疏解取得明顯成效。瞄準建設以首都為核心的世界級城市群這一遠大目標，京津冀協同發展還有很長的路要走，應積極借鑒倫敦、東京和柏林等首都城市群在深化區域合作、促進協同發展方面的好做法、好經驗，更深入、有效地推進城市之間的對接協作，加速區域一體化進程。

以倫敦為核心的英國中南部城市群協同發展經驗

英國中南部城市群包括倫敦、伯明翰、謝菲爾德、曼徹斯特和利物浦等大城市和眾多中小城市，面積約4.5萬平方公里，人口達3650萬，是英國經濟中心區，躋身世界六大城市群。倫敦作為該城市群的核心，通過資源擴散、產業關聯等途徑，輻射帶動周邊地區共同發展。

1.持續推進城市經濟轉型與產業結構調整

20世紀50年代起，為治理“倫敦霧”，倫敦加快工業改造和外遷，同時大力發展金融、貿易等第三產業，到80年代初實現了從“工業中心”向“全球金融中心”的演變。從1997年起，倫敦又重點發展文化創意產業，成為“全球創意和設計之都”及“全球最酷的城市”。當前，倫敦加快建設歐洲創新中心，大力推動知識園區（Knowledge Quarter）、生物醫藥科研城（MedCity）及東倫敦科技城（TechCity）等創新引擎建設。2013年倫敦科技產業就業人員達到90.2萬人，大約占全市就業總人數的20.6%。安永報告顯示，2005-2014年，倫敦共吸引了1000多個跨國技術投資項目落戶，位列歐洲各城市之首，遠超名列第二的巴黎（381個項目）。伴隨城市轉型，倫敦產業結構持續調整，1997-2014年，制造業與分銷、運輸、住宿和餐飲業占全市增加值GVA總值的比重持續下降，金融保險、商業服務的比重不斷上升，房地產業穩定長足發展，進一步鞏固和提升了倫敦的世界城市地位（見圖）。

圖 1997-2014年倫敦各行業增加值占GVA總值的比重

2.企業、人力等資源不斷向周邊地區擴散

周邊城市以媲美倫敦的信息基礎設施與更低的房價，吸引了許多倫敦企業與創業者遷移。根據英國國家統計局數據，2012年6月至2013年6月，6萬名年齡在30-39歲之間的人士搬離倫敦。這些青年大多遷入倫敦周邊的伯明翰、曼徹斯特和利物浦等次級中心城市，帶動了當地的創新創業活動。其中，作為英國第二大城市的伯明翰成為倫敦人口與機構外遷的首選之地。它距離倫敦160公里，乘坐高鐵50分鐘可到達。過去10年，伯明翰人口增長了30萬，其中25歲以下的占40%。根據英國貿易投資總署公布的數據，2014年伯明翰新增1.9萬個就業崗位，占英國全年新增就業崗位的1/5強。

3.與周邊城市共建具有競爭力的創新型產業集群

倫敦創新資源豐富，與周邊城市的空間資源、人力資源等相結合，構建了具有全球競爭力的生命科學產業集群、數字經濟產業集群等。

英國2014年推出“醫學之城”計劃，以倫敦與劍橋、牛津“金三角”為核心，整合劍橋大學、牛津大學、倫敦國王學院、倫敦帝國理工學院和倫敦大學學院等高校資源，英國醫學研究理事會、英國癌癥研究會、維康基金會、弗朗西斯·科瑞克研究所等科研機構資源，以及以葛蘭素史克、阿斯利康為代表的數千家生命科學企業，在英國東南部城市群打造全球生命科學之都。其中，劍橋桑格研究院是全球最重要的生物技術研發中心之一，劍橋科技園是歐洲最大的生物技術產業園區，全球醫學和化學諾貝爾獎得主中有20%以上來自劍橋地區。

中南部城市群成為英國發展數字經濟的主陣地，各城市瞄準不同的數字科技領域發力，形成分工合理、競爭力強勁的數字經濟產業集群。倫敦成為數字技術研發中心與金融科技孵化中心，僅倫敦金融城從事金融科技類服務的人數就超過4萬人，吸引了歐洲地區半數的金融科技投資。

曼徹斯特著力打造英國媒體城，通過提供全球領先的信息技術與媒體溝通網絡，以及豐富的柔性辦公空間，吸引了200多家主流媒體和創意科技企業入駐。利物浦以游戲科技聞名，通過老舊廠房改造建設了英國最大的游戲產業園之一。

東京都市圈區域協同發展經驗

日本1956年頒布的《首都圈整備法》提出以東京為中心、在半徑 100 公里的區域構建一個“首都圈”，涵蓋東京與神奈川、玉、千葉、茨城、群馬、木和山梨“一都七縣”。在歷次規劃中，東京都市圈始終延續“多核分散”的規劃目標，以東京23個特別區（區部）為核心，帶動東京外圍地區（包括多摩地區和伊豆群島、小笠原群島）與千葉、神奈川、玉構成的中圈，茨城、木、群馬、山梨構成的外圈共同發展。

1.在疏解東京城市功能過程中形成“都心-副都心-新城-業務核都市”發展格局

東京為緩解城市功能過多、人口集聚和交通擁堵等“城市病”問題，從20世紀50年代起，分三個階段建設了池袋、新宿、澀谷、大崎、上野-淺草、錦絲町-龜戶和臨海7個副都心，又在東京外圍地區和周邊縣市陸續規劃建設了東急多摩田園都市、多摩新城、港北新城和千葉新城等新城，以及八王子、川越、千葉、筑波、橫濱等22個業務核都市 ，推動東京的工業、商務、行政、科研和教育等功能向這些地區有序疏解。

2.筑波科學城集中承接東京創新資源轉移

位于茨城縣的筑波市是東京的業務核都市之一，在日本中央政府強力推動下建設了筑波科學城。筑波科學城占地27平方公里，于1968年正式啟動建設，1980年基本完成教育機構、國家研究機構等遷移。原本位于東京的國土地理院、國家金屬材料技術研究所、國立農業研究中心等46家日本國家級研究機構，以及東京教育大學、筑波技術大學和圖書館情報大學三所大學遷入筑波科學城。其中東京教育大學遷建為筑波大學，已發展為日本排名前十的一流大學，為筑波科學城的研究機構、企業輸送了大量人才。目前，筑波科學城集中了日本30%的國家級研究機構和40%的科研人員。

3.東京的功能疏解還存在于中心城（區部）與郊區（多摩地區）之間

多摩地區位于東京西部，距都心約30公里，通過承接來自東京區部的大學、研究機構和高科技產業轉移，已發展成為東京都市圈重要的科技創新聚集地。如東京都立大學從目黑區搬到八王子市，帝京大學、拓殖大學等也在八王子市建立了新校區，推動八王子市逐漸發展成擁有22所大學、11萬在校大學生的現代化大學城。立川市則承接了一批東京區部的研究機構轉移，包括國立國語研究所、統計數理研究所、東京農林綜合研究中心和國立極地研究所等研究機構。此外，從20世紀60年代開始，東京區部的生產制造企業在一系列促進工業疏散的政策驅動下大量外遷，其中有不少員工超過300人的較大規模企業選擇了多摩地區，如超音波工業株式會社由東京港區遷至立川市，日本JUKI株式會社由東京區部遷至多摩市。

德國柏林-勃蘭登堡地區協同發展經驗

德國首都柏林被勃蘭登堡州所環繞，與北京被河北省環繞的地理區位條件相似。歷史上勃蘭登堡的經濟發展水平曾遠遠落后于柏林。1990年兩德統一后，柏林和勃蘭登堡州曾謀求合并為一個州，但未成功。此后，雙方秉承互補共生發展理念，不斷深化產業對接與區域合作，有效縮小了發展差距。1991年，柏林人均GDP相當于勃蘭登堡的2.5倍，2014年這一數據縮小到1.4倍。柏林-勃蘭登堡地區推動協同發展的經驗主要包括：

1.成立跨區域合作機構，對區域發展進行統一規劃

1996年，跨州規劃合作機構“柏林-勃蘭登堡聯合區域規劃部”正式成立，有100名成員，其中16名來自柏林，84名來自勃蘭登堡；下設9個分管不同領域的辦公室，柏林負責其中2個，勃蘭登堡負責7個。聯合規劃部以“平等分配發展機遇及潛力、強化共同的經濟需求、促進兩州的共同發展、保護生活依賴的自然資源、增進區域競爭力”等目標為指導，將柏林和勃蘭登堡作為一個整體，制定共同的區域發展規劃和空間發展框架，同時審查重要的開發項目，確保它們與空間規劃的總體目標一致。

表 2014年德國柏林-勃蘭登堡地區基本情況

2.構建“多中心”區域發展格局，統籌確立重點增長區域

柏林-勃蘭登堡地區遵循“多中心”發展原則，避免城市過度蔓延和無序擴散。柏林是區域中心，在其周圍60-100公里的范圍內設立法蘭克福、歌特布斯、波茨坦與勃蘭登堡4個區域性中心；確定26個具有潛力的發展區域（2個在柏林、24個在勃蘭登堡）作為新的發展項目的集中地，從1990年到2010年，這些區域獲準擴大50%的規模，集中建設了一批居住區、經濟開發區，來疏解柏林的城市發展壓力，同時加強對經濟薄弱地區的財政支持，提升整體功能和競爭力。

3.推動產業互補與互動，中心城市轉型的同時帶動區域整體發展

勃蘭登堡是德國傳統的農業重鎮，地域廣闊，但工業和服務業落后。柏林服務業發達（第二次世界大戰和東西德分裂時期，柏林的大部分工業遷移到德國南部），但自身發展空間有限，用地供需矛盾突出。兩州根據資源稟賦、區位條件和產業優勢，進行職能定位和專業分工。勃蘭登堡重點發展農業、汽車與機械制造、電子工業、光學工業，積極培育生物技術、媒體、電信和航天航空產業。勃蘭登堡加強鄰近柏林的276個社區、4479平方公里區域的開發力度，積極提升基礎設施建設水平，保護開敞空間，為柏林產業向這一地區轉移創造條件。柏林積極謀求經濟轉型，大力發展文化創意、教育科研和旅游產業。柏林文化創意產業的核心是電影工業和音樂，依托租金低廉且空間較大的廢棄廠房，創建了2300個小型創意工廠和單元，擁有16.5 萬名創意產業從業人員，每年創造的產值占城市總產值的21%。柏林在2013年接待了2700萬人次的游客，成為歐洲新的旅游中心。柏林-勃蘭登堡州成為歐洲重要的物流中心，物流業從業人員達到18萬人。

4.重視綜合軌道交通建設，促進資源要素的雙向流動

大規模推進高速鐵路建設，形成集城際高速鐵路、區域快速火車、地鐵系統及輕軌系統為一體的綜合軌道交通系統，使城市公共交通擴展至都市區范圍，促進了人口、商品、服務、資金和信息等要素在州之間和城市之間的快速流動，為區域合作與一體化發展創造了條件。數據顯示，在柏林工作的勃在蘭登堡居民約有9.5萬人，占柏林就業總量的10%；在勃蘭登堡就業的柏林市民約有4.1萬人，占整體就業量的5%以上。

國際經驗對京津冀區域協同發展的啟示

落實京津冀協同發展戰略，打造以首都為核心的世界級城市群，關鍵是要有效促進北京非首都功能疏解與縮小區域發展差距。國外首都城市群協同發展的經驗，可供京津冀學習借鑒。

1.加快構建跨區域產業集群，深化城市間分工合作與產業對接

在城市群內部，中心城市與周邊城市的資源稟賦、發展基礎不同，如果能夠優勢互補，深化基于產業鏈、價值鏈的對接合作，跨區域打造具有影響力的產業集群，對城市群的形成與競爭力的提升大有裨益。如英國中南部城市群打造了以倫敦-劍橋-牛津“金三角”為主要載體的全球領先的生命科學產業集群，以倫敦、曼徹斯特和利物浦等為主要載體的數字產業集群。京津冀區域應選擇具有較好基礎、廣闊前景的產業領域，共同打造在全國乃至全球具有競爭力的產業集群，如打造“北京-張承-廊坊-濱海新區”大數據產業集群、“北京-石家莊-天津”集成電路產業集群、“北京-保定-天津”新能源汽車產業集群等，依托產業集群深化區域分工合作，實現區域協同發展。

2.著力打造疏解中心城市功能的集中承載地，在較短時間形成區域發展新高地

城市群的形成，往往源于內部各城市發展階段、發展水平的梯度差，中心城市通過產業轉移、功能疏解帶動周邊城市共同發展，從而形成一體化區域。中心城市的產業轉移、功能疏解原本沒有固定方向，周邊有條件的區域都有可能承接。但為了避免資源分散化與無序競爭，也為了在較短時間見到實效，政府部門往往通過規劃引導、政策引導等，推動中心城市的某類功能集中地向某一區域擴散，以便于在較短時間形成該功能發展所需要的生態環境。如日本的筑波科學城集中承接了東京的研究機構、高校等科教創新資源疏解，崛起為城市群新的創新高地。京津冀區域協同發展和非首都功能疏解也需要這樣有號召力的集中承載地。國家剛剛批復建設的雄安新區，就是要重點打造疏解北京非首都功能的集中承載地，與北京城市副中心形成北京新的兩翼。此外，還要落實《京津冀協同發展規劃綱要》，加快建設曹妃甸協同發展示范區、北京新機場臨空經濟區、天津濱海新區、張承生態功能區，以及建設若干定位明確、特色鮮明、職住合一、規模適度以及專業化發展的微中心，形成非首都功能疏解的有力抓手。

3.注重快速交通通道等條件建設，為區域協同發展提供支撐

隨著城市群內部分工合作加深，大量人口在中心城市與周邊新城、中小城市之間往返通勤，這就需要高速度、大容量的交通通道作支撐，而軌道交通往往成為首選。如筑波科學城與東京之間以“筑波快線”相連，東京多摩地區與區部之間以“中央本線”“京王線”相連；柏林與勃蘭登堡之間建立了完善的高鐵系統等?！毒┙蚣絽f同發展規劃綱要》明確提出，推進包括干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路、城市軌道交通在內的軌道交通建設，打造“軌道上的京津冀”。其中，最佳運營區間在30-70公里的市郊鐵路建設相對滯后，使得周邊區域對承接非首都功能疏解和人口疏解缺乏吸引力。未來發展中，京津冀應將市郊鐵路建設放在重要戰略地位，打造北京與周邊區域“1小時通勤圈”，為非首都功能疏解創造必要條件。

（作者單位：北京方迪經濟發展研究院）

■ 編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.006