完善海外學人創新創業促進政策的思考

◎冮樹革

完善海外學人創新創業促進政策的思考

◎冮樹革

在推動創新創業持續深入發展的過程中，海歸創業成為實施大眾創業、萬眾創新國家發展戰略的重要社會力量。本文通過分析海外學人創新創業過程中在發展格局、政策設計以及實施、管理和服務方面存在的主要問題，有針對性地提出進一步創新體制機制、完善人才政策的建議。

海外學人；創新創業；促進政策

大眾創業、萬眾創新作為新常態下我國經濟發展的“雙引擎”之一，對于推動經濟可持續發展、促進就業增長和實現經濟結構升級具有重要的現實意義。在推動創新創業持續深入發展的過程中，海歸創業日益成為我國民營經濟發展的新亮點以及實施大眾創業、萬眾創新國家發展戰略的重要社會力量。因此，如何通過制度完善和政策創新促進海外學人①的創新創業工作，并不斷將其引向深入，成為實現雙創發展目標的重要的現實課題。

海外學人是推動創新創業的重要依靠力量

多年來，在中央和地方各級政府的共同推動下，我國海外學人創業環境不斷優化，海外學人聚集度不斷提高，造就了一批留學報國、實業報國的管理人才和專業技術人才。他們在推動經濟發展、科技創新和促進就業中作出了重要的貢獻，創造出了大量的國際知名、填補國內空白的產品和技術，取得一系列國內首創、全國領先和世界前沿的科技成果，在實現“中國制造”和“中國創造”方面發揮了重要作用。近年來，海外學人回國創新創業呈現結構性變動的新特征，并且達到了較大的群體規模。教育部最新發布的數據顯示，2016年我國有54.45萬人出國留學，留學回國人員達43.25萬人[1]。海外學人持有較為強烈的職業發展訴求，具有在發達國家留學或者研修的工作經歷，他們普遍學習了較為先進的科學技術和企業管理文化，具備本土經驗和國際視野相結合的復合學術背景以及以愛國、進取和使命意識為突出特征的思想意識，成為我國經濟轉型升級的重要推動因素和科技創新的重要支撐力量。

存在的主要問題

近年來，海外學人創新創業的環境總體趨于優化和改善，但是與落實雙創發展以及充分發揮海外學人建設作用的目標相比還存在一些現實問題。

1.發展格局方面

目前，無論從全國還是省市來看，海外學人人才發展和人才集聚的規模結構和集聚層次都不均衡。從海外學人的規模和比重看，不同地區經濟社會建設與產業發展對于人才的需求存在很大差距，海外學人特別是具有較高科技引領和科技創新能力的高端海外學人比重相對較低。此外，由于歷史發展和現實體制機制等因素的影響，導致各地的海外學人人才政策不盡相同，開展留學人員人才管理和服務工作的現實基礎也存在很大的差別。

2.政策設計和實施方面

從海外學人創新創業的現實需求和政策目標來看，相關政策還需要在實踐中不斷通過政策創新和制度創新加以變革和完善。

（1）創新創業政策和資金支持力度有待提高。近年來，圍繞海外人才的引進和使用，各級地方政府從實現經濟社會發展目標出發，制定了大量的政策和措施，對于提升對海外學人的吸引力發揮了較好的作用。如《北京市留學人員創辦企業開辦費資助資金管理暫行辦法》規定，“企業開辦費為一次性資助，留學人員只能申報一次，每個企業的資助額度為人民幣10萬元”，這一政策受到海外學人的肯定和歡迎。但是，這種類似于普惠制的資金激勵管理辦法由于缺少基于行業、產業特點的分類管理和細化管理，使其對于創新創業的支持效果比較有限。由于目前針對海外學人創新創業的政策措施針對性不強，導致人才政策的吸引力與政策預期目標還存在不相適應的地方。

（2）體現精細化分類指導的人才激勵政策有待完善，對青年海外學人的扶持力度需要加強。目前，海外學人工作政策和服務較多集中于高端海外學人身上，廣大普通海歸和青年海歸無法或者很難獲得人才政策的有效支持，政策覆蓋面不足不利于調動激發全體海外學人的積極性和創造性，不利于形成助推發展的社會合力。此外，部分地區的海外學人人才政策還存在政策乏力、政策懸空和政策空泛的問題，缺乏人才政策助推創新創業的現實針對性。

（3）海外學人對于相關創新創業政策的知曉度不高，影響政策對創新創業的推動作用。近年來，為了更好地發揮海外學人在經濟社會發展中的作用，很多地方政府制定和實施了大量的關于鼓勵海外學人創新創業的政策和規定，對于更好地維護海外學人的合法權益、改進服務、優化發展環境以及鼓勵海外學人創新創業發揮了積極作用。但是，政策宣傳不足影響了海外學人政策效用的發揮。

3.管理和服務方面

目前，海外學人管理和服務工作的信息化水平尚需提高，集中統一的信息采集、使用和工作機制尚未建立，與“底數清”“情況明”的工作目標相比存在一定的差距。

值得注意的是，目前政策環境中還存在一些制約海外學人人才引進和使用的不利因素。如在一些創新創業的熱點城市，嚴格的戶籍準入政策以及住房限購、私車限購等因素構成海外學人創新創業的制約因素。同時，教育、醫療、社保、出入境和金融等現有政策規定與海外學人在華創業的現實需求之間存在較大的差距。海外學人中的非中國籍人士在交通出行、社會保障銜接、金融服務、出入境和境內居留等方面存在諸多不便。此外，部分海外學人在申請居留時受到投資額度、納稅時間、職務職稱及境內居留時間等方面較為嚴苛的具體要求和條件限制，同時申請周期長，涉及部門多，辦理效率低，給海外學人創新創業帶來很多現實的困難。

政策思考

當前，為進一步發揮海外學人推動“雙創”發展的重要作用，需要完善海外學人創新創業的促進政策，加強相關制度和政策的頂層設計，構建更加科學有效和具有現實針對性的海外學人人才引進使用政策和激勵創新創業政策體系，特別是應著力推動國家層面的政策創新和制度創新，營造海外學人創業的良好的社會環境，破除制約發展的體制桎梏和政策藩籬，推動海外學人創新創業持續深入發展。

1.創新機制，進一步完善海外學人創新創業服務

（1）提高海外學人管理服務水平。要進一步有效開展海外學人創新創業服務工作，摸清底數、掌握情況是關鍵。因此，建議探索建立統一的、互通共享的海外學人信息系統，通過人才管理和服務的信息化建設，實現對海外學人的動態化管理服務。

（2）建立海外學人聯系制度。建議在海外學人規模較大、比較集中的區縣建立地方黨委與重點企業（海外學人比較集中、數量較多的企業）、重點海外學人（海外學人中重點人物和代表性人士）聯系制度，通過多種渠道，加大對目前有關海外人才現狀、需求及相關政策的宣傳解讀，為海歸創業答疑解難。此外，針對海外學人社會參與的現實需要和提升海外學人組織化程度的要求，可建立海外高端人才聯誼會，并以行業為載體，探索在區縣乃至更大范圍內搭建聚集和統籌海內外學人的行業聯誼會，提升海外學人組織化程度。

■丹山碧水 武因訓/攝

（3）努力發揮僑民助推創新創業的作用。針對海外學人中僑民的實際情況，改進地方政府對于海外學人中僑民的僑務工作，如探索建立規范化和制度化的地方黨委或政府聯系僑民的工作機制等，注重依托海外學人開展民間外交和公共外交，發揮海外學人在講好中國故事、傳遞中國聲音上的重要渠道作用，更好發揮創業華僑和僑創企業在雙創戰略中的重要作用。

2.完善人才政策，進一步加強海外學人人才工作

（1）加強海外學人創新創業政策的頂層設計。加大對海外學人人才工作的領導力度，從人才引進使用政策的科學化和完善化等方面為經濟社會發展和踐行五大發展理念提供人才智力支持。

（2）在政策完善中實現海外學人統籌發展。結合我國和各地區海外學人的實際情況，把海外學人發展納入到人才隊伍建設總體發展之中，實現統籌管理和結構優化；在加大高端海外學人引進使用工作的同時，注重高端引領，整體提升，實現高端海外學人和普通海歸創新創業的統籌協同發展，加大對于青年海歸的政策扶持力度，完善對于青年留學回國人員的人才激勵和管理辦法，進一步完善留學人員科技活動資助管理辦法，實施“優秀青年海外學人創新創業助推工程”，重點扶持青年海歸創業。

（3）進一步優化創新創業的社會環境。加大對高端人才的激勵力度，建立科學規范的海外學人發揮作用評價指標體系和激勵管理辦法，推動海外學人政策的創新發展，科學梳理、細化現行的留學人員創新創業政策，有針對性地結合實際加以修訂、更新和完善，改善環境，筑巢引鳳，讓廣大海外學人開心創業、安心創業。

■注釋

①本文提及的海外學人，是指在我國境內從事創新創業的具有海外留學經歷的管理人員、技術人員和創業人員，包括入選國家和地方各級各類人才計劃的海外高層次人才、普通歸國留學人才以及在華創新創業的華人華僑。

[1]曹建華. 中國再迎“海歸潮”. 國際商報，2017-3-31.

（作者單位：北京市社會科學院社會學所）

■ 編輯：田佳奇

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.014