長江中下游城市群發展比較研究

◎劉西忠

長江中下游城市群發展比較研究

◎劉西忠

近年來，我國對區域發展戰略進行重大調整，突出縱向橫向軸帶引領作用，著力構建行政板塊+發展軸帶+城市群的網絡化格局，實現了對經濟地理的重塑。長江中下游各級城市群之間聯系緊密，要增強宏觀統籌，實現協作化、協同型發展；增強軸帶引領，實現網絡化、組團型發展；增強科學布局，實現生態化、質量型發展；增強有效對接，實現均衡化、共享型發展；增強契約意識，實現市場化、互惠型發展。

長江經濟帶；城市群；軸帶引領

國家“十三五”規劃強調指出，要以區域發展總體戰略為基礎，以“一帶一路”建設、京津冀協同發展和長江經濟帶建設為引領，形成沿海沿江沿邊沿線經濟帶為主的縱向橫向經濟軸帶。在這一新形勢下，需要以更加宏觀的視野謀劃長江中下游城市群的發展，更加注重縱向橫向經濟軸帶的引領和支撐作用。

軸帶引領戰略下城市群生成和發展動力轉換

板塊經濟是行政區經濟，以一個或多個行政區域為基本單元，屬于行政區之間的抱團取暖、組團發展，區域內部和區域之間協調的基本工具是行政手段。當板塊經濟發展到一定階段，行政因素的推動作用開始減弱，甚至由積極的推動因素演化為消極的阻礙因素，形成行政壁壘，阻隔生產要素的流動。軸帶經濟是經濟區經濟，往往突破行政區的界限，其指向開放，是動態的、合作的外向協調，主要依靠區域之間的各種聯系帶動生產要素的流動，更多依賴市場的力量，更加注重聯動效應，更加強調不同區域之間的協同發展、共享發展和包容性發展[1]。

隨著行政區向經濟區、行政板塊推動向軸帶引領的轉變，城市發展的結構模式也發生了相應的轉換，使由單個城市的發展轉向多個城市的協調發展，由行政區內多個城市的協調發展轉為跨行政區域的若干城市協同發展有了可能。隨著城市間交通狀況的改善，城市群之間的時空距離縮短，導致生產活動趨于集中，公共服務趨于均等，生活水平趨于相同，形成一定的交叉重合區域，最終形成城市群的一體化。在城市群發展的大背景下，城市的邊界并非可以無限擴大，相反，按照集約、精明的理念，要著力控制城市的總規模，對邊界進行動態調整。城市群的發展，要保持城市之間的合理距離，使城市之間能夠遙相呼應，在功能方面相互補充，通過快速的聯系通道降低通勤時間和成本。

城市群協調發展實質是群域內部各城市及城鎮基于區域共同利益和各自利益的協調博弈與合作博弈的過程，具有交通通達性、市場共同性、資源共享性、文化同源性、產業互補性、環境同治性、層次遞進性和管理扁平性等特征。要實現城市群之間和城市群內部的協調協同發展，必須充分發揮經濟軸帶作用，通過經濟軸帶的貫通使城市群成為一個有機的整體，從而實現龍頭帶動、龍脈相通、首尾呼應、協調共生、共享共贏。

軸帶引領視角下長江中下游城市群的比較分析

在長江中下游地區，分布著兩個國家級城市群：一是長三角城市群，目標是建設有全球影響力的世界級城市群；二是長江中游城市群，被定義為中國經濟新增長極。

1.長江中游城市群與世界級城市群的比較分析

長江中游城市群面積約31.7萬平方公里，人口達1.21億，地區生產總值約9800億美元，人均地區生產總值為8080美元，地均地區生產總值為309萬美元，分別相當于長三角城市群的1.5倍、80%、47%、59%和33%，六大世界級城市群平均值的2.3倍、1.74倍、35%、16.6%和8.9%（見表1），人均、地均指標差距非常大。從這一角度講，長江中游城市群尚處在發展培育的過程中，距離世界級城市群還有很長的路要走。

2.長江中游城市群與長三角城市群的比較分析

（1）總體情況比較分析。長江中游城市群是我國面積最大的城市群，包含湖北、湖南和江西三省31座城市，占三省總面積的56%；長三角城市群包含上海、江蘇、浙江和安徽四省市26座城市，占四省市總面積的60%。前者為多核城市群，后者為單核城市群。從經濟總量看，長江中游城市群不到長三角城市群的50%，從人均地區生產總值看，長江中游城市群是長三角城市群的59%，發展水平與全國的平均水平相當（見表2）。從城市群的發展階段看，長三角城市群處于基本成熟階段，長江中游城市群處于發展培育階段。

表1 長江中下游城市群與世界級城市群比較

表2 長江中游城市群與長三角城市群比較

（2）對一級城市群內次級城市群的數量、規模和類型等分析。在長三角城市群規劃中，包括5個次級城市群，即南京、杭州、合肥、蘇錫常和寧波五大都市圈，除杭州包括4座城市外，其他都是3座?？梢哉f，長三角城市群規劃在布局上相當“吝嗇”，一些有實力的城市被甩出，浙江有金華，江蘇有通泰鹽（南通、泰州、鹽城），安徽納入長三角城市群中的8市僅有3個市納入合肥都市圈。而且，經過多年發展，已經初具規模的橫跨江蘇、安徽兩省的南京都市圈也沒有出現在規劃中，只是強調“促進與合肥都市圈融合發展”。長三角城市群規劃，沒有將上海都市圈單獨列出，而根據《上海市城市總體規劃（2016-2040）》公示稿，上海都市圈的格局為1+6，包括上海和周邊的蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興和舟山6市。從總體上講，長三角城市群內部次級城市群的數量多，但每個次級城市群內部的城市數量相對較少。而長江中游城市群則明顯不同。長江中游城市群包括武漢城市圈、環長株潭城市群和環鄱陽湖城市群3個次級城市群，次級城市群內城市的數量分別達到13個、8個和10個，而且整體就是部分之和，即不同于長三角在劃分次級城市群時將部分城市“甩”出，長江中游城市群根據省級區域，把納入的城市全部分到三個次級城市群。而且從城市群的命名看，除武漢城市圈是用城市命名的，湖南和江西的城市群沒有使用省會城市的名字來命名，更加強調抱團發展的重要性。長江中游城市群，準入門檻相對較低，是由多中心構成的一個空心城市群。其中武漢都市圈和環長株潭城市群為實心城市群，環鄱陽湖城市群是空心城市群，是由鄱陽湖生態經濟區轉變而來的，在發展的過程中應當更加注重生態。在長江中游城市群規劃中，支持長江中游城市群與安徽省若干基礎條件好、聯系比較緊密的省際毗鄰城市合作發展，如咸寧-岳陽-九江，荊州-岳陽-常德-益陽，九江-黃岡-黃石，長沙、株洲、湘潭-新余、宜春、萍鄉，黃岡-安慶-六安，九江-安慶-池州-景德鎮等，加強規劃統籌和產業協作，促進基礎設施聯網、公共服務對接，形成小組團、大集群、網絡化和立體式的合作格局，建成長江中游城市群一體化發展先行區和示范區。

（3）關于發展軸線和軸帶的比較。長三角規劃指出，要促進四條發展帶聚合發展。一是滬寧合杭甬發展帶。依托滬漢蓉、滬杭甬通道，建設長三角城市群吸聚最高端要素、匯集最優秀人才和實現最高產業發展質量的中樞發展帶，輻射帶動長江經濟帶和中西部地區發展。二是沿江發展帶。依托長江黃金水道，打造沿江綜合交通走廊，增強對長江中游地區的輻射帶動作用。三是沿海發展帶。加快建設浙江海洋經濟示范區和通州灣江海聯動開發示范區，打造與生態建設和環境保護相協調的海洋經濟發展帶，輻射帶動蘇皖北部、浙江西南部地區經濟全面發展。四是滬杭金發展帶。依托滬昆通道，提升對江西等中部地區的輻射帶動能力。長三角城市群是以上海為中心的單中心城市群，經濟軸帶除沿海呈直線雙向擴散外，其他軸帶均呈射線狀單向輻射，整個城市群擴散呈現扇形結構。在四條發展帶中，有三條都強調對長江經濟帶、中游地區和江西等地的帶動作用，是兩個國家級城市群連接的重要紐帶。

長江中游城市群規劃提出“兩橫三縱”共五條發展軸，分別為沿江、滬昆和京廣、京九、二廣，并強調依托重點發展軸線，強化軸線功能，形成沿線大中城市和小城鎮合理分工、聯動發展的格局。一是沿江發展軸。加強與長三角和成渝等地區的聯動發展，共同建設長江經濟帶。二是滬昆發展軸。加快滬昆高速鐵路建設，構建貫通城市群東部和西南地區的聯動發展軸，成為連接東中西地區的重要通道。三是京廣發展軸。溝通南北，進一步加強與京津冀、珠三角和中原經濟區等地區的經濟聯系。四是京九發展軸。依托京九通道，加快城市快速通道建設，成為聯系京津冀、珠三角和海峽西岸等地區的重要通道。五是二廣發展軸。成為溝通北部灣經濟區和中原經濟區、關中-天水經濟區等地區的重要軸線。在五條發展軸中，沿江發展軸、滬昆發展軸等兩條橫軸直接與長三角城市群對接，三條縱軸則更多地強調貫通南北的作用。從總體上看，長三角城市群縱向軸帶少，而長江中游城市群縱貫南北，橫連東西，四通八達，更具開放性，有利于促進形成其在全國的“中心”地位和發揮其樞紐作用。

基于良性群際關系構建視野下的長江中下游城市群發展戰略

1.增強城市群群際的宏觀統籌，實現協作化、協同型發展

在協調機制上，堅持國家層面頂層設計、宏觀協調與區域內各級政府協商合作相結合。長江經濟帶層面的總體協調由國家推動長江經濟帶發展領導小組負責，沿岸各省級黨委政府是協調推進的主體。要把城市群當做一個城市來經營，注重不同城市之間的功能區分和城市之間的合理距離，注重城市群不同城市之間的聯接、銜接機制。城市群發展并非是一味地追求城市范圍的擴大，要注意城市基礎設施的互聯互通，增強通達性，形成同城效應、一體化格局。要構建多方平行協作關系，加強城市群之間的聯系、溝通和協作，避免城市群之間形成新的塌陷。要在更高層次上統籌區域發展，加大產業布局、財政稅收跨區域統籌力度，對不同行政區域采取不同的考核標準，實現經濟發展與生態保護區域交錯分布，良性互動，促進可持續發展。

2.增強城市群功能的軸帶引領，實現網絡化、組團型發展

發展城市群，要特別注重城市之間的分工和經濟聯系，在強調通勤方便性的同時，考慮物流的通達性，通過經濟聯系來帶動通勤，增強城市群之間有效人口和人才的流動性。在總體結構上，要增強武漢、長沙、南昌、九江和岳陽五座城市之間的連通性和凝聚力，形成長江中游城市群發展的主環。武漢城市圈要發揮被列為構建開放型經濟新體制綜合試點試驗地區的優勢，進一步完善開放型經濟結構、體系和布局，建設開放型經濟高地，在長江中游城市群中打造率先崛起的第一極，把武漢城市圈率先建設成為世界級城市群。長江中游城市群，需要樹立整體觀念，在宏觀層面上加強協調，促進協同，統籌推進。同時也要注重因區、因城施策，確定城市群各城市發展的時空序列，形成若干個緊密型的小組團，通過小組團促進大合作。城市群更多的是向內聚集，城市組團更多地外向聚集，實現跨省級行政區域的合作發展。

3.增強城市群布局的科學性，實現生態化、質量型發展

長江中游城市群建設，要把保護中部的“青山”和一江（包括長江及其支流）兩湖的“綠水”放在壓倒性位置，在中部沿發展軸線構建以武漢、長沙、南昌、岳陽和九江為支點的五角形結構。要更加注重內涵式發展，強調質量和效益，建設兩型社會示范區，確立新形勢下促進中三角發展的戰略驅動力和核心競爭力，走出一條不同于珠三角、長三角的小康和現代化新路。要強化精致城市、精致小鎮和精致鄉村的理念，實現精致化精細化發展。在“綠心”隔斷生產要素流動的條件下，中三角發展的策略是多中心發展，形成有機的發展結構——小中心、大外圍、多組團，實現各類發展區域的優勢互補，包容融合，共同發展。

4.增強城市群之間的過渡對接，實現均衡化、共享型發展

作為我國五大國家級城市群的“鉆心”，長江中游城市群要通過縱向、橫向軸帶，加強聯系，增強貫通，實現城市群發展的集聚和擴散雙重效應。要發揮長江中游城市群綜合交通的明顯優勢，強化湖南等省“東部沿海地區和中西部地區過渡帶、長江開放經濟帶和沿海開放經濟帶結合部”的區位優勢和意識，把長江上游和下游連接起來。長江中游城市群作為我國目前中東部四大國家級城市群鉆石結構的一極，和全國五大國家級城市群鉆石結構的中心，要堅持對外開放與對內開放相結合，向東接受長三角輻射，向西聯動成渝城市群，向南對接珠三角，向北呼應京津冀，帶動中原地區，成為國家級城市群之“動力之心”。

5.增強城市群合作的契約意識，實現市場化、互惠型發展

盡管區域治理已經摒棄了對于建立一個權威、無所不能的區域大政府的推崇，但一個覆蓋整個區域、具有強制性與權威性的區域性協作組織對于區域合作的推進依舊必不可少。如跨區域的聯席會議制度，能夠為區域合作提供協調溝通和統籌集體行動的權威平臺[2]。中央政府主導下、省級政府領導下，城市群發展模式組團化、網絡化，群內各城市和機構參與治理，進行多主體參與、多中心治理時代，進入行政管理與契約治理相結合的時代。打破區域分割壁壘，實現由行政區經濟到經濟區思維的轉變，通過制定與經濟區相適應的跨區域政策，釋放板塊之間和板塊內部的張力，促進經濟社會的進一步融合?？s小政策單元，增強區域政策的精準性，實行有差別的區域發展政策，形成與經濟發展梯度相適應的政策梯度，構建區域發展的政策有機體。改變單一的和整齊劃一的考核指標和方式，變地方錦標賽、對抗賽為友誼賽、團體賽，構建協調互動、相互促進的發展共同體，培養一批協調和諧、共建共享發展的團體冠軍，形成區域協同發展的良性機制。

[1]劉西忠．行政板塊、發展軸帶與城市群聯動研究——兼論江蘇區域協調發展格局重塑．南京社會科學，2016，（9）．

[2]王佃利等．區域公共物品視角下的城市群合作治理機制研究．中國行政管理，2015，（9）．

★本文系江蘇省社會科學基金重大項目《江蘇沿江協同發展與揚子江城市群建設研究》（編號：16ZD005）的階段性成果。

（作者單位：江蘇省哲學社會科學界聯合會研究室）

■ 編輯：馬振東

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A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.06.015