地方人大人事任免等類決議備案與規范性文件備案的區別分析

饒舉元+++朱定帥+++黃璞琳

2006年8月27日通過的監督法，將“規范性文件的備案審查”列為人大常委會開展監督工作的重要內容，明確縣級以上地方各級人大常委會有權審查、撤銷下一級人大及其常委會作出的不適當的決議決定。但地方人大及其常委會有關人事任免、代表罷免、審議工作報告、批準預算決算的決議決定，應否作為規范性文件向上一級人大常委會報備的問題，一直有不同看法和做法。本文試圖結合江西省人大常委會規范性文件備案審查工作實務，就相關問題進行探討。

一、江西省各級人大常委會監督工作實務中，一直將市、縣（區）人大及其常委會和鄉鎮人大有關人事任免等的決議決定，作為規范性文件向上一級人大常委會備案

據介紹，江西省2008年制定《江西省實施〈中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法〉辦法》時，考慮到規范性文件備案審查是項處于起步和摸索階段的全新工作，國家層面對規范性文件界定不明確，就將市、縣（區）人大及其常委會和鄉鎮人大作出的決議決定，全部納入規范性文件備案審查范圍[1]。

近年來，江西省各級人大常委會規范性文件備案審查工作實務中，也一直將下一級人大及其常委會作出的決議、決定全部納入備案范圍。2015年度，江西省人大常委會共收到報備的各設區的市人大及其常委會決議、決定174件[2]。其中，有關人大常委會、“一府兩院”工作報告類44件，占25.29%；有關批準預算決算類38件，占21.84%；有關人大專門委員會機構設置類1件，占0.58%；有關人大及其常委會和“一府兩院”相關人員職務任免、罷免（含人大代表辭職、罷免）類45件，占25.86%；有關許可對人大代表采取強制措施類7件，占4.02%；有關重大民生工程建設、與撤縣設區相關的政權機構名稱等重大事項類2件，占1.15%；有關人民代表大會會議召開類16件，占9.20%；有關國民經濟和社會發展計劃類14件，占8.04%；涉及公民、法人和其他組織權利義務，可反復適用具有普遍約束力的文件7件，占4.02%（主要是加強法院執行工作的決議，人大常委會專題詢問辦法，確定“市樹市花”的決定，還貸周轉金管理等）。

二、江西省備案審查條例出臺后引發的新困惑

2015年7月征求意見的《江西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例（草案征求意見稿）》第三條，曾擬設第二款明確“有關內部工作管理制度、人事任免和獎懲決定以及向上級機關的請示、報告等文件，不屬于本條例所稱的規范性文件”。但該條例草案2015年9月提交一審時，就已刪掉前述第二款內容，最終通過的法規文本中也未再規定該內容。江西省第十二屆人民代表大會常務委員會于2015年11月20日通過的《江西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》第三條，僅有規范性文件定義，即“本條例所稱規范性文件，是指本行政區域內涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力并可以反復適用的文件”。

有關人事任免、代表罷免、審議工作報告、批準預算決算的決議決定，都是針對個案事項或特定事項所作，顯然不屬“涉及公民、法人和其他組織權利、義務，具有普遍約束力并可以反復適用的文件”。但是，最終通過的《江西省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查條例》，刪掉了其草案征求意見稿中“有關內部工作管理制度、人事任免和獎懲決定以及向上級機關的請示、報告等文件，不屬于本條例所稱的規范性文件”之內容，此立法背景讓人對立法本義產生困惑。對于市、縣（區）人大及其常委會和鄉鎮人大有關人事任免、代表罷免、審議工作報告、批準預算決算的決議決定，也一直未見江西省人大常委會法工委明確將其排除在規范性文件備案審查范圍之外。

三、地方人大及其常委會有關人事任免等的決議決定，應當不屬監督法第五章要求備案審查的規范性文件

我國憲法賦予人大及其常委會的主要職權，一般被歸納為：立法權、重大事項決定權、人事任免權和監督權[3]。這四權又可概括成兩方面的權力：一是代表人民行使議決權，包括立法權、重大事項決定權和人事任免權；二是監督權。監督權的實現，離不開立法權、重大事項決定權和人事任免權的行使。同時，監督權又是行使立法權、重大事項決定權和人事任免權的前提和條件。沒有監督權，人大及其常委會的其他權力就難以行使和落實[4]。各級人大常委會監督工作的主要內容，分為工作監督和法律監督兩類。工作監督，是指通過聽取和審議“一府兩院”專項工作報告、聽取和審議國民經濟和社會發展計劃及預算的執行情況報告、對法律法規實施情況組織執法檢查等方式，對“一府兩院”的工作進行監督。法律監督，是指通過對規范性文件的備案審查，維護社會主義法制的統一[5]。

實際上，監督法就監督內容和監督方式進行制度設計時，對人大及其常委會的立法權、重大事項決定權和人事任免權是有所對應的。監督法有關“規范性文件的備案審查”之第五章，應當是對人大及其常委會立法權落到實處的保障，其備案審查對象應當是具備普遍約束力、可反復適用的文件，以保障憲法、法律、法規的權威，維護國家法制的統一和尊嚴。針對重大個案事項、人事任免等所作的不具有普遍約束力、不可反復適用的決議或決定，應當不屬于此章規定的備案審查對象。

其實，中國人大網刊載的《法律釋義之中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》，就認為該法第五章所稱“規范性文件”，是指除憲法和法律以外的以下兩類文件：一類是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、國務院部門規章、地方政府規章；另一類是上述文件以外的，由國家機關制定的涉及公民、法人和其他組織的權利義務，普遍適用的文件[6]。市、縣（區）人大及其常委會有關人事任免、代表罷免、審議工作報告、批準預算決算等的決議決定，不具有普遍約束力、不可反復適用，因此，不屬于監督法第五章要求備案審查的規范性文件。

四、下級人大及其常委會有關人事任免等的決議，屬其上一級人大常委會應依照憲法、地方組織法予以監督的事項

上下級人大常委會之間，存在法律上的監督關系、選舉上的指導關系、工作上的聯系關系[7]。彭真同志曾指出，“全國人大常委會對省級人大常委會，是法律監督關系。”[8]憲法第六十七條，授權全國人大常委會撤銷省級國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議；其第一百零四條，授權縣級以上的地方各級人大常委會撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議。地方組織法第四十四條，也明確授權縣級以上地方各級人大常委會撤銷下一級人大及其常委會不適當的決議。前述法條有關撤銷不適當決議的規定，就是上級人大常委會對下一級人大及其常委會的監督體現。因此，此處所稱的“下一級人大及其常委會的決議”，應當既包括下一級人大及其常委會制定通過的地方性法規及具有普遍約束力的其他規范性文件的決議，也包括下一級人大及其常委會針對重大個案事項、人事任免等特定事項所作的不具有普遍約束力、不可反復適用的決議。如此理解，上級人大常委會對下一級人大及其常委會的監督關系才屬完整。

預算法和選舉法，就體現了上級人大常委會對下一級人大及其常委會就預算、決算和代表罷免、代表辭職所作決議、決定的監督。根據預算法第二十條、第二十一條、第五十條、第五十一條和第八十二條之規定：（1）全國人大常委會有權撤銷省級人大及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的關于預算、決算的地方性法規和決議，縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會關于預算、決算的不適當的決定、命令和決議。（2）縣級以上地方各級政府應當將下一級政府按規定報送備案的預算匯總后，報本級人大常委會備案。（3）國務院和縣級以上地方各級政府認為下一級政府依法報送備案的預算、決算，有同法律、行政法規相抵觸或者有其他不適當之處，需要撤銷下一級人大或其常委會批準預算、決算的決議的，應當提請本級人大常委會審議決定。根據選舉法第五十二條、第五十四條之規定：（1）縣級以上地方各級人大及其常委會罷免由本級人大選出的代表的決議，應報送上一級人民代表大會常務委員會備案、公告。（2）縣級以上地方各級人大的常委會，接受由本級人大選舉的代表辭職的決議，應報送上一級人民代表大會常務委員會備案、公告。

因此，鄉鎮人大、縣級以上地方各級人大及其常委會針對重大個案事項、人事任免類等特定事項所作的不具有普遍約束力、不可反復適用的決議決定，如有關人事任免、代表罷免、審議工作報告、批準預算決算的決議決定，雖然不屬于監督法第五章要求備案審查的規范性文件，但仍屬其上一級人大常委會依照憲法、地方組織法予以監督的事項。其中，屬不適當的決議決定的，其上一級人大常委會有權依法予以撤銷。

五、要求下級人大常委會將有關人事任免等不具有普遍約束力的決議決定也報送備案，符合立法本義，且有實務價值

從地方各級人大常委會文件報備工作實務來看，要求下一級人大常委會將有關人事任免、代表罷免、審議工作報告、批準預算決算等的決議決定報送備案，能讓下一級人大及其常委會作決議決定時充分考慮到上級人大常委會對其的監督，有利于形成無形而依法有力的約束機制和內省意識，能較好地督促下一級人大及其常委會依法履職，有效減少乃至防范其作出不適當的決議決定。

明確要求此類決議決定報上一級人大常委會備案的現行法律，目前只見選舉法第五十二條、第五十四條有關就代表罷免、代表辭職所作決議的備案規定。不過，既然憲法、地方組織法授予了上級人大常委會撤銷下一級人大及其常委會不適當決議的監督職權，那么，要求下級人大及其常委會就有關審議工作報告、批準預算決算、人事任免等其他決議決定也報上一級人大常委會備案，也應當符合地方組織法有關監督的立法本義。

從便于上一級人大常委會監督的角度考慮，本文認為，鄉鎮人大、縣級以上地方各級人大及其常委會所作的不具有普遍約束力、不可反復適用的決議決定，也有必要報上一級人大常委會備案。

六、對有關人事任免等不具有普遍約束力的決議決定，宜建立簡便高效的備案工作程序，并與規范性文件備案審查程序相區別

鄉鎮人大、縣級以上地方各級人大及其常委會所作的不具有普遍約束力、不可反復適用的決議決定，報送上一級人大常委會備案的程序和要求，可以參考規范性文件備案審查程序進行制度設計，但應當將二者區別開來，不宜混在一起。

（一）報備程序及文書要求宜更簡便高效

1.鑒于工作報告類、機構設置類、人事任免類、代表保護類、會議召開類的決議決定大多只需告知性報備，或者一看便知是否存在不適當情形，因此，對下一級人大常委會報備的此類不具有普遍約束力、不可反復適用的決議決定，目前無需像規范性文件那樣實行“有備必審”要求。上級人大常委會也不宜將下一級人大常委會報備的不具有普遍約束力的決議決定，列入規范性文件備案審查目錄向社會公布，以免群眾產生誤解。

2.此類不具有普遍約束力的決議決定，宜自公布或者印發之日起十日內報上一級人大常委會備案。報備材料包括備案報告、決議決定正式文本，既可報送紙質版報備材料一式兩份，也可通過指定的政務郵箱報送電子版報備材料而無需報送紙質版。

3.下一級人大及其常委會不具備普遍約束力的決議決定，若有以下情形之一就應予撤銷：同法律、法規相抵觸的，同上級或本級人大及其常委會決議決定相抵觸的，違反法定程序的，以及有其他不適當情形的。

4.發現下一級人大及其常委會不具備普遍約束力的決議決定存在不適當情形的，上級人大常委會會議審議后，可直接予以撤銷，也可責令下一級人大及其常委會自行撤銷或糾正。

（二）審查工作機構宜對口確定，報備材料接收登記機構可靈活決定

1.對下一級人大及其常委會不具備普遍約束力的決議決定，由上級人大相關專門委員會或常委會相關工作機構根據需要對口審查，確需撤銷的提出議案或建議，由常委會主任會議決定提請常委會會議審議。

2.對下級人大及其常委會不具備普遍約束力的決議決定，上一級人大常委會可確定由其常委會辦公室承擔統一接收、登記和分送工作，也可確定由規范性文件備案審查工作機構一并承擔統一接收、登記和分送工作。若確定由后者承擔的，應當與規范性文件備案審查工作區分開來。

結 語

鄉鎮人大、縣級以上地方各級人大及其常委會有關人事任免、代表罷免、審議工作報告、批準預算決算的決議決定，不具有普遍約束力、不可反復適用。建議各級人大常委會盡快明確其不屬規范性文件備案審查范圍，建議各級人大常委會對此類決議決定也實行備案制度，建議就此類決議決定出臺簡便高效的備案工作程序。

注釋：

[1]江西省人大常委會法工委、南昌大學立法研究中心：《規范性文件備案審查地方立法研究》，江西省人大常委會辦公廳、江西省人大工作理論研究會：《2015年人大工作研究課題匯編》，第42頁。

[2]據江西省人大常委會法工委2016年4月6日編印的《法制工作參考（備案審查工作專輯）》（第1期）所載的《關于2015年度規范性文件備案審查工作情況的報告》。該報告附錄了各單位報備文件目錄，但未作分類。本文中對各設區的市人大及其常委會報備文件的分類及其占比，是作者所作。

[3]張偉：《縣級人大常委會行使重大事項決定權研究》，中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2014-09/19/content_1879058.htm.據《彭真文選》（人民出版社1991年版，第386～387頁），彭真同志1980年談到地方人大常委會的工作時，曾經把地方人大的職權，概括為四條：制定、頒布地方性法規，討論決定本地區的政治、經濟、文化、教育、衛生、民政、民族工作的重大事項，人事任免，監督本級政府和法院、檢察院的工作。

[4]程湘清：《論人大監督權》，中國人大新聞網，http：//npc.people.com.cn/GB/10821973.html.

[5]喬曉陽在十一屆全國人大常委會專題講座第三講《監督法和全國人大常委會的監督工作》，中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2008-05/30/content_1466386.htm.

[6]見中國人大網，法律釋義與問答版塊：http：//www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2014-01/06/content_182269

0.htm.

[7]見闞珂《全國人大與地方人大是什么關系？》，載《法制日報》2015年7月27日，網頁地址：http：//www.legaldaily.com.cn/Culture/content/2015-07/27/content_6189716.htm？node=75591.

[8]萬其剛：《彭真關于人大制度完善與有效運行的有關論述》，中國人大網，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/rdlt/rdjs/2013-11/08/content_1813097.htm.

（作者單位：江西省撫州市人大常委會）