創業公共服務質量和水平提高的體制審視

吳軍宏

十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中重點強調未來中國的創新發展理念，提出要深入實施創新驅動發展戰略。供給側結構性改革主導的經濟發展新戰略調整，使“大眾創業萬眾創新”引擎的打造在未來實施創新發展進程中的作用更加凸顯。我們必須清醒認識到，增加公共產品、公共服務，尤其是增加鼓勵和支持創業活動、促進創業企業發展創新的創業公共服務，才能保證打造“大眾創業萬眾創新”引擎的進程和效果，才能使“雙創”符合創新發展理念的要求，才能適應創新驅動發展戰略的需要。

一、創業公共服務：“雙引擎”動能的傳動軸、動力臂

隨著基本公共服務及其均等化水平和服務質量在“十二五”的大幅提升，人們對生存和發展的需求底線也隨之提高，對更高水平的生活質量的渴望也更加迫切。回應這一切必須以持續的經濟增長為前提，而創業是當前激發經濟自身動力最好的途徑。全球創業觀察項目（Globe Entrepreneurship Monitor，GEM）的研究不僅證明創業活動與經濟增長率存在正相關關系，而且還指出，創業對經濟增長的貢獻主要表現在擴大就業、促進創新、提高生產力和成長性三個方面。[1]增加創業公共服務供給，發揮“大眾創業萬眾創新”引擎的強大力量，“激發經濟自身的動力機制和約束機制”，[2]拓展創業創新空間、激發創新創造能量、塑造自主發展精神，降低創業創新成本、減小創業創新風險，從而增加經濟主體市場存量、提高創業活動發生、創業企業成長發展的質量，實現人人想創業、人人能創業、創業創新成功率不斷提高，匯大眾創業創新智慧、聚億萬創業創新能量，有效推動創新驅動戰略的深入實施。同時，創業活動的大量發生，必將伴隨基礎設施建設等基本創業公共服務的進一步強化和擴展，緩解基本創業公共服務落后對經濟安全和消費預期的壓力，從而帶來新一輪的人口和資本集聚，擴充就業崗位、提高就業質量，促進人力資本的積累和增值，加快“四化同步”發展步伐，提高居民消費能力和消費水平，增強我國經濟發展的內生動力和持續發展潛力。創業公共服務一方面發揮傳動軸作用直接推動“雙創”發展，另一方面通過“動力臂”的剛性需求倒逼創業公共服務供給。因此，創業公共服務成為打造“雙引擎”的必要步驟和“雙引擎”充分發揮作用的傳動軸、動力臂，或者說增加創業公共服務供給就是“雙引擎”作用的發揮過程。而這一過程順利推進的關鍵在于解放思想、深化改革，簡政放權，打破體制機制障礙。

二、體制慣性：創業公共服務質量和水平提高的“最后一公里”

新一屆政府著力培育打造的“大眾創業萬眾創新”新引擎，在具體實施過程中，卻遇到了體制機制慣性的巨大阻礙。在強大的體制機制慣性面前，當前創業公共服務發展程度令人擔憂，“大眾創業、草根創富”的激情就無法有效促燃，創業的主體存量和創新基數十分有限且發展困難，這都不足以構成“雙引擎”正常運轉和有效動力的實現條件。體制慣性已經成為創業公共服務質量和水平提高的“最后一公里”。

其一，發展觀念固化，對創業重視不夠，是阻礙創業公共服務發展的思想障礙。地方政府對經濟發展驅動力的認識，仍然停留在規模化“大公司經濟”時代，沒有認識到“三駕馬車”驅動力已難以適應我國經濟社會發展趨勢的現實，沒有認識到經濟結構調整、發展方式轉變與創新驅動發展不同步的嚴重后果，尤其是對投資拉動能力仍抱有希冀，仍然固守吸引外來投資的發展思路。這樣，他們就不可能充分地認識到創業所潛藏的巨大經濟效益和社會效益，也不會認識到中小微企業創業在推動發展、擴大就業和促進創新等方面的重大作用，更不會認識到創業推動創新驅動發展戰略的重要性，也就無暇顧及這些他們認為是“小打小鬧”的創業活動，不會全心全意為創業活動提供相應的公共服務。

其二，政市關系不清，市場環境優化不足，市場決定性作用的發揮依然面臨挑戰。“一個國家或地區創業活動的數量和質量，很大程度上取決于創業者所處的市場環境”。[3]作為當前社會主義市場經濟環境主要塑造者的政府，尤其是地方政府做得還遠遠不夠。政府與市場界限不清晰，政府難以歸位，部分地方政府依然習慣于利用公共權力插手微觀經濟運行、干預企業管理，政府行為的偏向性選擇對市場主體、市場環境的影響，市場需求結構、投資結構、勞動力結構等都被深深地打上了政府作用的烙印，制約著市場自組織、自循環系統功能的充分發揮，影響著市場秩序的有序運轉，使創業企業在進入市場時因難以獲取創業所需資源要素而顧慮重重，致使“大眾創業萬眾創新”步履維艱。

其三，利益固化藩籬難打破，降費減壓先手棋落地遇阻。本屆中央政府下改革之先手棋，極力壓縮行政審批事項，為企業清障減負，使降費減壓成為促進大眾創業萬眾創新的主要舉措，但在地方卻遇到了較大阻力，降費減壓措施難以落地。政府在利益分配關系中也是利益主體之一，在掌握公共權力的情況下更容易發展為一個畸形的利益主體，擴大了權力的尋租空間。審批事項作為他們重要的利益輸送渠道，在之前的體制機制中，這種不當利益卻因“強勢政府”掌控的規章制度而合法化。在這種情況下，新創企業一旦進入市場，必然受到各種行政審批事項的制約，每一項審批事項都對創業企業成長和發展形成阻礙，增加了創業企業的經營風險，擠壓了投資創業領域，甚至成為壓垮創業企業的“最后一根稻草”。

其四，治理方式落后，政府職能轉變慢，已經成為創業公共服務質量和水平提高的主要障礙。受到傳統管理方式慣性、政府職能部門迷戀局部私利、社會主義市場經濟發展不健全等因素相互作用的影響，政府（尤其是地方政府）依然采用強勢管理、直接管理等與“雙引擎”打造不相適應的治理方式。在政府精力和財政支付能力有限的條件下，創業領域依然面對政府主導資源配置的基本模式。政府不從市場領域脫身，不加快轉變政府職能，就很難發揮政府依法履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護職能的功效，也無法形成創業公共服務促進創業活動發生和創業企業發展的強大動力。

其五，制度建設和創新不足，導致配套措施隨意性強、協調性差且難得長效保證。制度對創業公共服務發展具有根本性意義，支持創業的體制機制必須轉化為內生性的制度安排。在創業活動發生和創業企業成長的過程中，離不開政府的制度性保障和務實性支持。但是，現實中創業教育培訓敷衍了事、創業孵化園配套設施簡陋、創業信息及時性共享性差、創業財稅優惠政策有名無實、創業金融服務重融資輕風險處理、創業科技服務不到位等問題仍然比較嚴重。很大程度上，這都是有措施無制度、有制度無協調、無創新的結果，直接阻礙了創業公共服務質量和水平的提高。

三、深入推進簡政放權，提高創業公共服務質量和水平

第一，轉變經濟增長邏輯，明確創業定位，樹立“創業—創新—發展”的理念。一是要明確創業在發揮“雙引擎”驅動力作用時的基礎地位，切實轉變觀念、務實推出舉措、落實創業政策、提高服務質量，形成“敢放—能放—會放”的簡政放權格局，充分發揮創業在拓展就業領域、增加市場活力、加速經濟增長、提高創新能力、保持社會穩定等方面的作用；二是要明確簡政放權在樹立“創業—創新—發展”的理念、增加和擴大創業公共服務供給力度和范圍過程中的關鍵作用，建立科學技術引領創業、政府政策服務創業、市場環境激發創業、社會氛圍助力創業的長效機制，促進創業活動的發生、支持創業企業的蓬勃開展，為創新驅動發展戰略提供持續增長的創新主體存量和發展基礎；三是要充分發揮簡政放權在培育社會主義市場經濟體制和培養創業創新文化意識方面的重要作用，“營造鼓勵大膽探索、包容失敗的寬松氛圍，使創業創新成為全社會共同的價值追求”，“使創業創新成為人們普遍的生活方式”，[4]使創業公共服務成為創業者身邊摸得見、夠得著的“日用品”。

第二，厘清政市邊界，讓政府承擔更多的資源整合任務，健全社會主義市場經濟體制，優化市場環境。首先，逐步歸位政府應有職能，逐步退出微觀經濟領域，卸除束縛著市場主體的“無形枷鎖”，歸位錯裝在政府身上的“有形之手”，真正做到該管的管住管好，不該管的堅決不管，也不干預。其次，加快社會主義市場經濟體制建設，加速社會主義市場經濟體制相關法律制度的制定，規范現有市場主體的經濟行為，完善和優化市場公平競爭、優勝劣汰的良好環境，由市場來完成經濟主體進入、資源配置、利益分配等環節。再次，政府利用公共資源的次級配置，尤其是財政支付手段，撬動和引導更多市場資源向創業領域流動。最后，加強市場監管和經濟調節，創新政府監管方式和服務模式，實施放管結合和定向調控，適時適當補充市場失靈領域，構建界限清晰、權責一致、分工合理、運轉高效的政府治理體系和公平有序、制度完善、法治健全、充滿活力的社會主義市場經濟體制，為擴大創業公共服務范圍、提高創業公共服務質量和水平提供良好的體制環境，為市場活力充分迸發、創業創新能量充分涌流提供有序的市場環境。

第三，建立健全清單管理制度，制定時間表，有序縮減行政審批事項，降低創業企業的創業成本。國務院制定了“中央先行、地方逐步展開”的策略，要用“壯士斷腕”的決心，從取消、下放、整合三個方面同時展開行政審批項目縮減，最大限度地為市場主體松綁、為創業興業開路。地方政府要積極參與到策略實施中來，主動承擔起應當承擔的責任和必須完成的任務。首先要權衡眼前利益和長遠利益關系，建立健全清單管理制度，對照“權力清單”清理行政審批事項，把應有的合法合理權力和監督管理、行政審批事項全部納入“權力清單”，將不可為事項和不能為行為納入“負面清單”。真正做到“清單之外不可為、清單之內必須為”。其次，積極主動制定縮減行政審批事項時間表，并向社會公開發布，接受廣泛監督和質詢，并及時與相關法律法規規章制度相銜接，由此鎖定改革和管理的底數，進一步厘清政府與市場的界限。最后，要注重將整合必要行政審批事項與創業公共服務平臺建設結合起來，最大限度挖掘縮減審批利好，形成更有效的“管”和更積極的“放”相結合的縮減行政審批有序局面，促進政府職能更多地向服務市場、服務企業、服務創業創新轉變，有效降低創業成本、減輕創業企業發展壓力。

第四，加速政府職能轉變，加快培育市場化、社會化治理主體，推進創業治理能力和治理體系現代化建設，降低創業企業接受治理的成本和參與治理的門檻。加速政府職能轉變的關鍵在于加快政府管理理念向治理理念轉變。首先，進一步厘清各職能部門權責關系，保證創業者和創業企業利益表達渠道的暢通，發揮創業孵化器、創業創新園區、中小微企業協會、企業行會商會等平臺的利益表達和信息綜合功能，提高利益表達的效率效能和信息共享的效率。其次，提高創業者和創業企業的自我組織管理能力，鼓勵組織和設立代表創業企業利益、具有較高管理水準的專業化、社會化管理機構，使創業者和創業企業既直接參與自我組織管理，又通過代表自身利益的組織機構間接參與創業政策的決策、創業管理規則的制定，以此加快市場化社會化治理主體的自我發育和外部培育，以降低創業企業接受治理的成本，防止部門利益固化。再次，規范政府行為，完善行政執法體制、程序和方式，形成自覺維護憲法和法律權威、全面依法行政的良好局面，重點解決權責交叉、多頭執法、執法亂作為、慢作為、不作為等問題，堅決糾正簡單、粗暴、野蠻執法行為，為創業興業營造良好的法治環境。最后，借力“互聯網+”，搭建創業信息共享平臺、創業企業信用平臺、創業公共服務陽光政務平臺，構建政府主導的多元互動治理模式，降低創業企業參與治理的門檻，實現強調政府主導作用的整體化治理和強調多方參與合作互動的多元化治理緊密結合的協同治理，提高創業治理能力和治理體系現代化水平，穩步提高創業公共服務質量和水平。

第五，圍繞創新發展理念，結合本地實際，加強制度創新、政策創新、機制創新、服務舉措和服務模式創新，提高創業公共服務各個項目領域的供給能力、服務能力和協調能力。首先要建立鼓勵創新的激勵機制，加強中央部委和各級地方政府創新創業公共服務各環節的獎勵力度，制定獎勵標準、提高獎勵水平，積極設立試點，及時推廣經驗，并將該指標納入干部績效考核；其次，緊抓關鍵領域和關鍵環節開展創新，在創業金融服務領域的融資和風險控制處理、創業孵化服務領域的服務方式和服務項目、創業技術服務領域的人才培養與管理和技術轉化與應用、創業信息服務領域的技術手段和平臺建設、創業教育培訓服務領域的教育內容和實踐方式等方面的制度創新、政策創新、機制創新要有突破性進展；最后，要以滿足創業者和創業企業發展需求為出發點，以部門職能職責及發揮其有效作用為落腳點，提高部門間協調合作、協同服務的能力，創新合作方式、聯合機制和服務手段，擴大服務項目的影響范圍，提高服務效率。

本文系重慶市決策咨詢與管理創新計劃重點課題《重慶市創業公共服務體系的現狀分析與改革研究》（項目編號cstc2016jccxBX0001）、重慶市教委2016年人文社會科學研究課題《我國政府創業公共管理職能轉變的思路和對策研究》（項目編號16SKGH036）和重慶市2016年度社科規劃重點委托項目《重慶市兩江新區創業公共服務發展對策研究》（批準文號，渝委宣[2016]91）的階段性成果。

參考文獻：

[1]高建，程源，李習保，姜彥福.全球創業觀察中國報告（2007）——創業轉型與就業效應[M].北京：清華大學出版社，2008：8-9、56.

[2]洪虎.“以科學發展為主題的“十二五”改革”，載遲福林主編.聚焦“十二五”改革——改革是加快轉變經濟發展方式的強大動力[M].北京：中國經濟出版社，2011：5.

[3]許正中等.走向創業型經濟——以創新創業帶動就業的政策選擇[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2010：193.

[4]大眾創業萬眾創俗人：你我都是中國經濟增長新引擎[EB/OL].人民網，2015-3-5.http：//finance.people.com.cn/n/

2015/0305/ c1004 -26643284.html.

作者單位：中共重慶市豐都縣委黨校

責任編輯：胡 越