城市社區公共安全治理研究

孫雪

隨著“我國城市化進程加快，城市公共安全形勢嚴峻，城市公共安全受到高度關注”[1]，而城市公共安全關口前移的關鍵在于城市社區公共安全的治理。重慶集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區、貧困地區、移民地區、生態脆弱區于一體，各種自然的和社會的、傳統的和非傳統的、顯現的和潛在的風險因素交織，使得城市社區公共安全治理面臨許多問題。故立足重慶，對城市社區公共安全治理進行研究，不僅對自身發展有重要意義，而且有利于深化對公共安全的研究。

一、研究綜述和研究方法

（一）研究綜述

社區公共安全研究始于1989年9月世界衛生組織（WHO）在《第一屆世界意外事故與預防大會》上首次正式提出“安全社區”概念，指“各個管理主體本著互助自助的原則，預防各種可預見的和不可預見的危害，全方位地保障社區安全可持續發展的新型社區模式”。聯邦緊急事務管理局（FEMA）后繼提出“防災社區”和“減災社區”。在安全社區、防災社區、減災社區的基礎上，國內外關于社區公共安全的研究逐漸展開。美國社區公共安全實踐主要特點是“四級公共安全管理體系、成立專門機構、制定社區計劃”，代表研究如E.L.Quarantelli（1982、1983）、Bulloc（2002）、Waugh&William（2006）等對社區安全進行研究；LaurenS.Fernandez&JosephA.Barbera（2006）等則研究志愿者組織在社區安全中的作用。澳大利亞形成州（市）為主體，聯邦政府、州（市）和地方政府的三級安全管理體系，代表研究如StephenOpper（1997）、JoHarrison-Ward（2004）等研究社區參與對減災的積極作用。國內關于社區公共安全治理研究主要集中在社區公共安全評估、社區公共安全治理方式、社區公共安全治理的實證研究等方面。如朱正威、呂書鵬[2]運用平衡計分卡對城市社區公共安全管理績效進行研究，構建了社區公共安全管理績效評價指標體系，有利于提高城市社區公共安全管理水平。張海波[3]對整合社區公共安全管理能力進行研究，對提高社區公共安全治理能力有所裨益。劉萬振、陳興立[4]對重慶社區應急能力的現狀進行實證研究，并提出可行的對策建議，為本文研究提供參考。通過綜述，發現鮮有立足主體功能區對社區公共安全的治理進行研究。

（二）研究方法

運用了問卷調查和訪談方法。首先，設計調查問卷，對分管或從事公共安全方面工作的領導干部，利用他們在2013年～2015年度在重慶市委黨校學習培訓期間，開展問卷調查和深度訪談。然后，調研訪談典型社區如沙坪壩區石井坡街道、江北區江北城街道、渝北區人和街道、九龍坡區渝州路街道、南岸區長生橋鎮街道、合川區釣魚城街道、江津區等轄屬社區從事公共安全管理工作人員。最后，結合問卷調查和調研訪談結果，梳理出重慶社區公共安全治理的特點和存在的問題，并提出對策建議。

二、城市社區公共安全治理發展特點

通過問卷調查、調研訪談，可把重慶社區公共安全治理的特點概括為五個方面，分別是城市社區公共安全治理實現了“管理網格化、內容項目化、發展差異化、全員參與、應急能力提升”五個方面。

（一）管理網格化

城市網格化管理是基于信息技術，應用、整合多項數字城市技術，采用并結合萬米單元網格管理法和城市部件管理法，創新信息采集實時傳輸手段，再造城市管理流程，最終實現精確、高效、全時段監控、全方位覆蓋的城市管理新模式。[5]社區安全網格化管理是在城市網格化管理的基礎上，通過加強對社區單元網格的安全事件巡查，建立一種預防和處置互相分離的公共安全治理形式。這樣做，便于預防和監測社區公共安全不穩定因素和問題；便于進行社區公共安全的風險隱患排查和防控；便于實現公共安全治理的關口前移，提高社區公共安全治理能力。在調研訪談中，發現社區已經實現公共安全管理網格化，而且，有的社區針對社區公共安全治理進行了網格化管理的創新，并取得一定成效。

（二）內容項目化

內容項目化主要是指把社區公共安全治理內容有機融入在社區綜治、安監、民政等工作方面，結合社區安全情況和社區條件，有針對性地策劃和實施安全項目。這有利于提高社區安全預防意識，提高個體的安全知識和技能，進而促進社區的良性發展。社區安全項目主要表現為綜合減災示范社區建設項目和安全社區建設兩個項目。對于綜合減災示范社區項目而言，截止2015年，重慶已有24個；對于安全社區項目而言，截止2015年3月，全國安全社區建設已有575個，重慶安全社區建設已有29個。

（三）發展差異化

中共重慶市委四屆三次全會決議把重慶全市劃分為“都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區”，對每個功能區的范圍、功能、發展任務等明確定位。由于每個功能區域的社區公共安全的風險現狀及發展基礎各有不同，如表1所示，導致每個功能區的社區公共安全治理呈現出差異化的特點。如城市發展新區，是未來工業化城鎮化的主戰場，企業的生產安全就是該功能區域公共安全治理的重點，這也與表1反映的內容相符合。

表1 重慶五大功能區域發展基礎表

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數據來源：http：//www.cqdata.gov.cn/index.htm

（四）全員參與化

在政府、企業、社會共同參與下，社區的公共安全治理與社會治理方式有機融合，通過創新治理形式，充分調動社會組織、社區居民的積極性，使得社區公共安全治理實現全員參與。如南岸區桃花橋社區，通過創新社會治理新方式，形成三事分流機制，把社區公共安全的大事、小事、私事分流到政府、社區、個體中，使得個體真正參與和融入該社區的安全工作中。

（五）應急能力提升

重慶市的社區公共安全的應急能力得到不斷提升。這主要緣于兩方面原因：第一，政策上的支持。市政府印發了《基層應急管理規范化建設標準（試行）的通知》、《加強突發事件風險管理工作的意見》等文件，為社區開展應急管理工作奠定基礎。第二，建立了監測預警平臺。如全市建立了市、區縣、鄉鎮街道自然災害監測網絡和預警信息發布平臺，截至2015年底，預警顯示平臺已達2984臺，專用預警終端已達2587臺，使得社區應急管理的監測預警工作得到保障。

三、城市社區公共安全治理問題

（一）社區公共安全意識有待于提高

在調研訪談中發現：社區公共安全意識有待于提高，主要表現在社區工作人員和社區居民兩方面。對于社區工作人員而言，由于自身專業素養不高，同時需要參與多項公共安全治理工作，不能很好識別公共安全風險，影響了對社區突發事件的預防與應急準備、監測與預警等工作。對于社區居民而言，主要表現在兩方面的問題：社區公共安全參與的積極性不高；參與社區公共安全宣教培訓的轉化率不高。主要體現如下：部分社區居民抱有一種安全僥幸心理：“認為公共安全問題不會發生在自己身上”；少數個體居民雖然參與社區公共安全活動，只是為了獲取相應的禮品，而不是發自內心的參與社區公共安全治理活動；部分社區居民雖然參與了社區公共安全活動，但是安全知識轉化率不高，從而影響個體的自救互救和避險的能力。

（二）社區公共安全法律法規有待于完善

“社區建設和發展的法制化，是政府行政系統和社區自治系統正常運作的基礎，也是協調政府部門利益和社區利益，實現社區穩定有序發展的保證”[6]。調研訪談發現，多數社區公共安全治理的薄弱環節是社區公共安全的法律法規不完善，社區公共安全的監督存在漏洞和死角。出現上述問題既有理論層面原因：由于“公共安全管理在我國是一個新興的學科，其基本理論體系還沒有確立”[7]；也有實踐層面原因：雖然我國政府制定和頒布了一定數量有關城市公共安全的法律法規或政策規定，也已經初具規模，但鮮有針對社區公共安全的法律法規，從而使得社區公共安全在實踐中缺乏指導性很強的法律法規，進而影響社區公共安全法治化的進程。

（三）社區公共安全的宣教培訓有待于提升

通過對社區公共安全宣教培訓需求調查發現，培訓需求主要涉及“社區各類突發事件預防與處置的相關專業知識、心理輔導等”內容，這體現出培訓內容要緊貼社區公共安全工作，立足社區實際需求。通過對社區公共安全宣教培訓方法調查發現：“要采用多元化的培訓方法”，而且要突出培訓方法的實戰性?！半S著世界多極化、經濟全球化、社會信息化的深入發展和生態環境的變化，全球的重大突發事件呈多發、頻發態勢，且危害程度顯著增加”[8]；加之當地社區公共安全工作者年齡主要分布在36～45歲這個階段。只有立足當地社區實際培訓需求，采用多元化的宣教培訓方法，才能充分發揮出社區公共安全宣教培訓的作用。

四、提升城市社區公共安全治理對策

（一）提高社區公共安全意識

1.創新社會治理方式

社區公共安全治理作為社區治理內容之一，要把社區公共安全治理工作融入到社區治理之中，通過社區治理方式的創新，推進社區公共安全工作的開展。尤其是通過創新社區自治形式，激發社區個體的公共安全參與意識，自覺融入社區公共安全治理中。

2.激發參與積極性

社區公共安全治理需要政府、社會組織、個體共同參與。對于政府，需要完善社區公共安全治理制度，為激發個體參與社區公共安全治理工作的積極性提供制度保障。對于社會組織，要積極承擔起社會組織對社區公共安全治理應有的責任。對于個體，轉變社區公共安全與我無關的理念，積極參與社區公共安全治理活動。

（二）完善社區公共安全法規和政策

1.完善社區公共安全的法律法規

依托已有的公共安全法律法規等，探索出適合社區公共安全治理的專門法律法規，依法保證社區的生產安全、生活安全、社會治安等公共安全治理工作依法進行，加快推進社區公共安全法治化進程。

2.細化社區公共安全的制度

“社區公共安全制度建設應在國家戰略指導與法律法規框架下快速推進，建立和優化社區公共安全制度，推動社區公共安全風險防控工作的可持續化?！盵9]故應當合當地各區縣（自治縣）、鄉鎮（街道）、村（社區）發展實際，細化出各個功能區域的社區公共安全的治理制度，不僅可以保證社區公共安全治理的科學性，而且可以調動社區公共安全管理者的工作積極性，從而使得管理人員更好投入社區公共安全治理工作中。

（三）提升社區公共安全宣教培訓質量

1.科學探尋社區公共安全培訓需求

依據全市各功能區域發展特點和發展條件，運用調研訪談、問卷調查等多種研究方法，科學探尋各功能區域社區公共安全工作人員的培訓需求，設置具有實效性的社區公共安全培訓內容。

2.創新運用社區公共安全培訓方法

靈活選擇和創新社區公共安全培訓方式和方法，實現宣傳手段和教育方式的不斷創新，既可以滿足復雜多變的公共安全形勢需要，而且可以真正提高社區公共安全培訓與宣傳的效果。同時開展社區公共安全培訓評估：依托科學評估方法和專業評估隊伍，及時對每次社區公共安全的宣教培訓進行評估，總結宣教培訓中存在的問題，發現受培訓人員提供的中肯意見，不斷提高宣教培訓的質量。

本文系中共重慶市委黨校（重慶行政學院）校級課題“重慶市五大功能區應急管理差異性研究—社區樣本”（課題批準號：CQDX2015A-004）、重慶市重大決策咨詢研究課題“全面深化改革背景下重慶市公共安全應急管理機制研究”（課題批準號：20152B04）階段性成果。

參考文獻：

[1]范維澄，劉奕.城市公共安全與應急管理的思考[J].城市管理與科技，2008（5）：32-34.

[2]朱正威，呂書鵬.城市社區公共安全管理績效評價研究[J].西安交通大學學報（社會科學版），2011（6）：58-62.

[3]張海波.社區在公共安全管理中的角色整合與能力建設思考[J].江蘇社會科學，2011（6）：66-71.

[4]劉萬振，陳興立.社區應急能力建設的現狀分析與路徑選擇—重慶市社區應急能力建設的調查與思考[J].行政法學研究，2011（3）：78-85.

[5]王立.城市網格化管理與安全社區建設[J].安全，2009（10）：8-11.

[6]陳聰.長沙市社區公共安全管理研究[D].湖南：湖南大學政治與公共管理學院，2010.

[7]夏保成.西方國家公共安全管理的理論與原則當議[J].河南理工大學學報，2006（2）：1

[8]閃淳昌，薛瀾.應急管理概論[M].北京：高等教育出版社，2015（7）：1-2.

[9]唐鈞，王中一.社區公共安全現狀與風險防控策略[J].中國機構改革與管理，2016（9）：42-45.

作者單位：中共重慶市委黨校應急管理培訓中心

責任編輯：張 波