提升政府養老保障能力對策分析

伍云逍

《國家人口發展規劃（2016-2030年）》指出：未來十幾年特別是2021-2030年，我國人口發展進入關鍵轉折期，預計人口總量將在2030年前后達到峰值，勞動年齡人口波動下降，老齡化程度不斷加深。同時，人口老齡化進程與家庭小型化、空巢化相伴隨，與經濟社會轉型期的矛盾相交織，社會養老保障和養老服務的需求將急劇增加。為了應對人口老齡化的挑戰，政府必須轉變觀念，創新養老模式，提升政府養老保障能力。

一、創新模式，建立家庭、社區、機構“三位一體”的養老方式

（一）加強頂層設計，優化配置各種養老資源

目前來看，現有的養老模式主要有家庭養老、養老院養老和社區居家養老三種基本的模式。受傳統儒家文化的影響，家庭養老方式已成為人們養老的固定模式，但越來越多的“421”型家庭、空巢家庭使傳統的養老模式面臨重大的挑戰。為此，針對家庭結構出現的新變化趨勢，政府部門應統籌規劃，加強對養老資源配置的頂層設計，進一步創新養老方式，應對老年人家庭數量激增和家庭養老功能弱化帶來的各種挑戰。

（二）轉變觀念，逐步實現養老事業社會化

隨著人們生活方式以及思想觀念的轉變，機構養老、社區居家養老慢慢進入了人們的生活，但是目前社會機構養老的基本模式是“圍墻式”的養老院，同時服務管理能力有限，雖然能夠滿足老年人基本生活需求，但這種封閉、單一式養老使得老年人生活過于單調，養老產業缺乏活力和社會責任感，社會養老機構的動力不足，沒有充分發揮機構社會養老的優勢。

為此，一是實現養老責任社會化。即將家庭、養老機構的責任轉變為社會責任，鼓勵各類社會資源參與養老產業。改革養老機構資金來源靠政府的單一渠道，鼓勵社會集資、各方捐助、個人投資等方式擴大養老助老服務資金面。二是實現養老方式社會化。即在傳統養老機構由政府主導的基礎上進行升級，對固有模式的創新，鼓勵和扶持養生小鎮、養老超市、俱樂部養老、異地養老、銀發旅游等養老方式，使養老成為獨具情感寄托和人文關懷的社會事業，將養老逐步轉化為社會化生活的重要組成部分。三是實現養老隊伍社會化。建立由專職人員、兼職人員和志愿者組成的服務隊伍。以專職人員為主體，兼職人員為輔助，青年志愿者為基礎，形成龐大的服務隊伍；充分動員公眾和年輕型的老年人參與自愿助老服務；增強老年人的自助能力和代際間的互助意識。

二、完善養老服務體系，提高社會養老保障能力

（一）合理規劃，建設城市社區養老機構

社區越來越成為家庭成員活動的場所。依托社區建立養老機構，替代家庭養老更具實際性和可操作性。通過對居民小區公共服務資源、養老服務水平以及老年人服務需求的調查摸底，分片選擇有條件的小區作為重點，建設養老機構，高標準配置養老服務設施，安排專業服務人員，優化布局，完善功能，依托社區公共服務提高養老服務水平。

社區養老在服務內容上包括以下幾個方面：一是特殊群體照料服務。主要是通過社區養老機構為行動不便的老年群體和殘疾群體提供扎根于社區的養老服務和長期照料服務。二是精神生活服務。配備社區老年活動中心，豐富老年人精神文化生活，同時以老年人中心為媒介，以健康促活動，傳播健康知識。三是日常生活服務。通過與社區餐館、商店或社區專業服務人員建立聯動機制，為行動不便的老年群體和殘疾群體提供送餐服務、購買日常用品服務和家庭清潔服務等。四是提供家庭長期護理服務。通過社區福利服務人員、社區診所，借助現代通訊手段為長期行動不便群體提供長期照料服務。五是依托社區組織老年人文體活動。通過社區組織豐富多彩的文娛活動、體育鍛煉活動和健康知識傳播活動，增進社區居民融合和社區認同，促進社區和諧。充分發揮社區便捷優勢，打造社區養老服務機構，為老年人提供全面周到服務。

（二）創新政策，建設農村社區養老機構

隨著城鄉人口遷移流動的頻繁和常態化，農村留守老人、空巢老人數量激增，以及失能、半失能老人無人陪護的問題，成為制約農村經濟社會發展的重要現實問題。目前我國農村社區養老機構發展十分滯后，盡管農村地域零星分散著一些福利性養老機構，但受傳統管理機制和制度的約束，使得福利性養老機構經營慘淡，而且受資本“逐利性”的影響，民營資本參與經營的積極性不高。因此，要創新相關政策，充分發揮政府、村集體和農民的主動性，加快農村社區養老機構建設。

（三）創新平臺，構建基于家庭的社區養老服務體系

“十三五”規劃綱要提出“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐，功能完善、布局合理、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系初步形成”列為國家應對人口老齡化戰略的重要內容。在人口結構變化的壓力下，要解決絕大多數老年人的養老服務需求，需要居家養老與養老服務相配合，走出一條基于家庭資源、社區資源、政府資源三方面互動，生活服務、健康服務、精神服務“三位一體”的養老服務體系。讓老年人享受到合適、合理、合情的照顧，享受到經濟社會的發展成果，過上一個幸福、健康、快樂的晚年生活。

基于家庭的社區養老服務體系建設以便捷養老為發展方向，加強家務整理、老年餐飲等為主的便民服務建設，滿足老年人生活供養和日常照顧的需要，是老年人幸福生活、健康老齡化的基礎。這也能夠發揮家庭養老優勢，利用社區養老服務滿足老年人居家養老的需求。基于家庭的社區養老服務體系包括健康服務體系、精神服務體系等。基于家庭的社區養老健康服務體系建設即以預防護理為發展方向，加強社區衛生服務和家庭護理照料等方面的建設，滿足老年人預防、治療、康復和臨終關懷等需要，是老年人幸福生活、健康老齡化的關鍵。基于家庭的社區養老精神服務體系建設即以促進老年人互動參與，增加認同感為發展方向，通過加強老年活動中心、老年人活動室、社區圖書館等公共服務設施建設，滿足老年人休閑娛樂、參與社會、心理慰藉方面的需求，是老年人幸福生活、健康老齡化的保證。

三、健全養老保障制度，加大政府養老保障的制度供給

針對我國養老保障現狀，結合城鎮居民養老保險和新型農村養老保險情況，進一步深化改革養老保險制度，形成包含養老保險、最低生活保障、社會救助在內的養老保障體系，提高政府養老保障的制度供給能力。

（一）實現城鄉居民社會養老保險制度全覆蓋

完善實施城鎮職工基本養老保險制度，全面落實城鎮職工基本養老保險統籌，實現基礎養老金全國統籌，做好城鎮職工基本養老保險關系轉移接續工作。加強社會保障制度銜接，探索建立城鎮職工基本養老保險、新型農村社會養老保險和城鎮居民養老保險等制度間的銜接辦法。完善各項社會保險關系跨地區轉移接續辦法，實現各類人員社會保險關系無障礙接續。建立隨工資增長、物價上漲等因素調整退休人員基本養老金待遇的正常機制。

（二）完善基本醫療保險制度，提高覆蓋率

進一步完善職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度。逐步提高城鎮居民醫保和新農合人均籌資標準及保障水平，減輕老年人等參保人員的醫療費用負擔。提高職工醫保、城鎮居民醫保、新農合基金最高支付限額和政策范圍內住院費用支付比例，全面推進門診統籌。做好各項制度間的銜接，逐步提高統籌層次，加快實現醫保關系轉移接續和醫療費用異地就醫結算。全面推進基本醫療費用即時結算，改革付費方式。積極發展商業健康保險，完善補充醫療保險制度。

（三）加大老年社會救助力度，加強對特殊困難老年群體幫扶力度

應繼續加大對老年社會救助力度，將符合條件的老年人全部納入最低生活保障范圍，使城鄉低保標準、人均補差與全國同步增長。進一步落實農村五保供養制度，提高農村五保集中供養率。完善城鄉醫療救助制度，著力解決貧困老年人的基本醫療保障問題。完善臨時救助制度，保障因災因病等支出性生活困難老年人的基本生活。

（四）完善老年社會福利制度，提高城鄉老年人整體福利水平

積極探索中國特色社會福利的發展模式，發展適度普惠型的老年社會福利事業，制定政府為特殊困難老年人群購買服務的相關政策。進一步完善老年人優待辦法，積極為老年人提供各種形式的照顧和優先、優待服務，逐步提高老年人的社會福利水平。有條件的地方可發放高齡老年人生活補貼和家庭經濟困難的老年人養老服務補貼。

家庭小型化、空巢化和人口老齡化帶來的養老問題是挑戰也是機遇，是一場政府、社會、全民支持、“三位一體”的新養老運動、新社會運動，這就需要社會共同努力，順應社會需求，探索出多種滿足老年人基本需求與深層次需求的養老模式和運行機制，彌補現有養老模式的不足，為老年人健康愉快生活提供堅實保障。

作者單位：北京大學附屬中學

責任編輯：宋英俊