領導干部預防決策失誤的法治路徑

劉玲

依照全面推進依法治國、加快建設法治政府的改革部署，行政決策是我國法治政府建設的重要方面，是實現政府依法行政的關鍵環節。黨的十八屆四中全會提出要“建立重大行政決策終身責任追究制度以及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出的的決策久拖不決造成重大損失、影響惡劣的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任”；黨的十八屆五中全會進一步指出要“運用法治思維和法治方式推動發展，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平”；而國務院發布的《法治政府建設實施綱要2015-2020年》更是強調要“推進決策的科學化、民主化、法治化”。

行政決策，一般是指行政機關及領導干部為了有效進行社會管理與公共服務，而根據客觀情形確定一種最優方案并加以施行的過程。在社會分工日益細化、社會關系日趨復雜、社會管理越來越追求效率、社會民眾越來越追求公平正義的現代社會，作為政府實行行政管理的重要方式，行政決策正在并將越來越發揮著十分重要的作用。在現實生活中，行政決策往往涉及社會管理的各個方面，比如備受關注的城市房屋建設拆遷、成品油降價決定、霧霾的治理與預警等等。

然而不容忽視的是，近年來隨著民眾人權觀念和法治意識的不斷提高，人們圍繞一些社會熱點事件，對聚焦其中的行政決策失誤問題展開討論并引發了諸多爭議。例如，在天津8·12危險品爆炸事件之后，人們開始質疑有關部門對天津港的產業規劃布局、項目設立審批、安全生產監管等方面均存在一定的“決策失誤”，雖然事后相關部門及時進行調查、解釋和責任追究，但是并沒有完全消除民眾的心理疑慮，也未能給領導干部的行政決策提供明確清晰的法治指引。因應于此，在加快建設法治政府、深入推進依法行政與嚴肅行政決策追責的“雙向”重壓之下，對于領導干部這個關鍵少數而言，如何運用法治思維和法治方式，提高自身依法決策素養，預防行政決策失誤，在當下便顯得尤為重要迫切。筆者認為，按照依法治國的基本理念和依法行政的基本原則，當前可以著重從以下四個方面提高領導干部決策素養，提升自身預防決策失誤水平。

一、嚴格法定職權，做守權決策主體

法定職權，是領導干部依法進行決策的前提。判斷領導干部是否具有法定職權，應該嚴格依照法律法規規定及合法授權。例如，《食品安全法》第一百一十八條賦予了國家食品藥品監督管理部門對“食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調查處理信息”進行發布的權力；《大氣污染防治法》第九十六條規定，縣級以上人民政府有權針對重污染天氣而采取一系列的應急措施等。實踐中，不僅行政機關應該整理本部門的“權力清單”，而且領導干部自身也要恪守法定權限，時刻保持思想“紅線”，明確本部門具有的權力范圍，厘清哪些決策自己可以單獨作出，哪些必須經過集體討論決定。而恪守法定權限的依據就是我國的法律、法規和規章。當然，此處的“守”并不意味著領導干部的行政不作為，而是在法律規定范圍內積極作為但不亂為、有所為有所不為。如果遇到法律依據和決策權限的模糊爭議問題，應該協調本部門的法制機構、法律顧問和上級行政機關進行研究；如果涉及到行政訴訟的，應該由司法機構進行審查判斷。

如果行政機關及領導干部對自身的法定職權認識模糊、界限不清，就難以作到恪守職權，甚至可能因有權不行使致使決策久拖不決，或是因無權亂行使、超越職權決策而造成重大決策失誤。例如，原云南省委副書記仇和，曾是以“干練”、“改革”著稱的“明星官員”，在安徽宿遷主政期間，曾放言：“宿遷515萬人民居住的8555平方公里的土地上，只要可以變現的資源和礦產，都可以進入交易市場”，在實際行動中，他一方面，出售幼兒園、學校等單位土地，大規模推動當地的拆遷改造；另一方面，大肆收受禮金賄賂，損公肥私，濫用權力。他的教訓在于，沒有從思想上保持權力來源和界限的法律“紅線”，在行動上就更不能恪守本身的職權，從而造成了多項行政決策失誤，辜負了黨和國家多年的培養。這正如2013年2月23日習近平同志在中共中央政治局第四次集體學習時強調：“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規范發展行為、促進矛盾化解、保障社會和諧”，而不是打著改革的旗號任性用權。

二、遵守法定程序，走依法決策流程

隨著民主政治和信息技術的進步，現代行政決策已經不再是僅僅依靠領導干部個人“三拍”（即“遇到疑難拍腦袋，遇到上級拍胸脯，出了問題拍屁股”）就能實現的單一行為，而是逐漸形成了以“信息搜集與分析、決策咨詢、決策作出、事后反饋和監督”于一體的系統工程。同時，在重大行政決策中囊括必要的公眾參與、專家論證和風險評估等民主程序，已經成為理論和實踐的共識。此規定精神在2015年12月31日的《湖南省重大行政決策合法性審查暫行辦法》中也有體現。目前，我國雖然還沒有關于行政決策的實體性法律規范，但是具有散見的程序性規定，例如《行政許可法》第四章對行政許可的“申請受理—審查決定—期限—聽證—變更與延續—費用—檢察監督”等作了嚴格的程序規定；《行政處罰法》和《行政強制法》也規定了行政機關進行行政處罰與行政強制的程序。另外，在《湖南行政程序規定》、《山東行政程序規定》等地方政府規章中也有類似規定。由此可見，我國的行政決策立法體系并非以專門法律及專條專款進行規定，而是通過其他法律的程序性規定間接制約行政決策的作出。這對于領導干部依法決策法律知識和法治思維能力的系統集成也提出了較高的要求。

近年來，我國對行政決策程序各階段的完善也采取了多方面的措施。在信息搜集與分析階段，進行了政府信息化辦公建設和“大數據”技術的推廣應用；在決策咨詢階段，不僅在各級政府中建立專家庫、發揮政協的參政議政功能，而且實行政府法律顧問制度，提高了政府的法治決策咨詢能力；在決策作出階段，不斷加強對領導干部的管理水平的培訓、教育，和引入專業化、年輕化的干部隊伍，充實了決策主體的基本素質；而事后的反饋和監督階段，則表現得更加明顯，十八大以來，各級審計和紀檢部門在監督的頻率、力度、范圍等方面都進行了加強，以完善事后監督。而一些無視法定程序者也付出了嚴重的代價。所以，對于領導干部個人而言，嚴格依照法定程序作出決策，不僅僅是法治“分權”與“規范”的理性需要，更是對領導干部自身的有效保護。

三、依循比例原則，權衡各種決策利弊

如果行政決策沒有使民眾、社會和國家受益，反而使他們受到損害，則往往會被認定為決策失誤。在決策實踐中需要防范和警惕的是：追求了當下利益，忽視了長遠規劃；獲得了物質利益，丟掉了精神信仰；滿足了個體欲望，損害了集體利益。對此，應當依循比例原則，在決策時充分考量各方利益、權衡各種利弊得失。作為行政法的“帝王原則”，比例原則是指行政機關實施行政行為應該兼顧保護相對人的利益和行政目標的實現，若目標的實現可能給相對人造成不利的影響時，應該將這種不利影響盡可能地控制在一定的限度之內，以保持二者的比例平衡。比例原則具體又包括“必要性原則”、“適當性原則”和“最小損害原則”三個子原則。在決策中應當圍繞比例原則的這三個方面分析論證決策的合理性。例如，某行政機關修建公路需要拆除一個居民小區，遭到當地居民強烈反對，此時行政機關就可以考慮以下幾個方面：其一、拆遷是否為修路之必要行為，即修路是否必要，不修是否可以，修的話小區是否真正阻礙了道路的修建；其二、拆遷之前，應該進行利益衡量，確認拆遷對于修路是適當的，且取得的利益可能大于損害的利益；其三，在方案多種選擇之中，拆遷是否對民眾權益的損害最小，或安置后的生活是否對于當地居民更為有利等。

然而，實踐中的民眾利益與行政目標往往都是多元的，故比例原則常常是多種利益復雜交織下的應用分析。這一理論在全國各地的“高鐵爭奪戰”中表現最為典型。比如，從2014年9月開始，鄧州與新野兩地對鄭萬高鐵在豫西南的設站方案展開競爭，兩個地方都從自身的經濟、社會發展出發，要求在本地區修建高鐵，甚至組織了“保路同鄉會”、“保路聯盟”等民間組織進行民意表達，此時行政決策者不應該被所謂“民意”和“輿論”綁架，而要靈活應用比例原則，從高鐵修建的科學規劃、經濟成本、沿線的社會與地質狀況等主客觀方面和戰略高度進行綜合權衡。

四、吸納行政慣例

行政慣例，是行政機關在長期的行政過程中的經驗“積淀”，也是當法律無明文規定時，行政機關對某一類事務反復適用的處理方式、手段和步驟。行政決策吸納行政慣例，有利于行政機關應對管理中出現的“老問題”、“潛規則”和“新情況”，也有助于領導干部作出行政行為的權威性與合理性。例如，單位要提拔某一位同志，通常會對其工作經歷、思想認識等方面進行考察，而突然提拔了一位剛剛畢業的大學生，就會讓人覺得似乎“有違行政慣例”。當然，既往實踐中也可能存在一些侵犯人權、違反成文法律法規和社會公序良俗的“惡例”，我們也并非要求決策者一定沿用所有的行政習慣或慣例，而是對于行政慣例中的經驗予以適用，對其中表現出的弊端進行規避，而如果決策者忽略上述因素，直接進行決策就很容易造成行政決策的失誤。

在我國，許多行政慣例也為法院裁判所確認，特別是最高人民法院發布的行政指導案例對于行政決策具有很大的參考價值。相反，如果決策者沒有能夠及時將法院發布的這些指導案例進行歸納總結并作為行政慣例處理，就可能增加行政成本，浪費行政資源。例如，隨著經濟的迅速發展，在珠江三角洲和許多經濟較發達的地區，出現了許多侵害農村外嫁女的土地承包經營權、經濟收益和土地征用補償金等權益的案件，僅僅廣州市2010年—2012年就處理了涉及外嫁女的行政案件1113件。但是，許多基層政府并沒有及時借鑒法院處理該類案件采用的法律依據、證據規則和判定標準，從而形成行政慣例，而采取孤立的個案處理方式，造成了此類案件的不斷增多。作為領導干部，及時吸納行政慣例，已經成為防范決策失誤的重要經驗。

總之，各級領導干部要善于運用法治思維和法治方式，嚴守權力邊界，遵循法定程序，多角度充分考慮各類因素，確保決策的合法性、合理性和科學性。

作者單位：重慶市九龍坡區民政局

責任編輯：胡 越