農業綜合開發產業經營項目財政資金投資改革的基本路徑

李志勇　張曉波　王愛國　胡琦

以強化農業基礎設施建設、推進農業現代化進程、提高農業綜合生產能力為主要目標的農業綜合開發，一直是財政支農的重要組成部分，農業綜合開發資金在農業基礎設施、生態環境建設，農業結構調整以及農業產業化經營等方面發揮了積極的作用。一直以來，農業綜合開發項目投資以財政補貼、貼息貸款為主，近年來在國家政策層面有了新的突破，各地在實踐中做了一些有益探索，投資方式呈現多元化特點。然而，在一些地方，由于農業綜合開發產業經營項目在資金投入、運行、監管等方面不夠完善，也暴露出一些問題，需要在完善體制機制方面進行新的探索。本文針對當前存在的突出問題，結合一些地方實踐，對農業綜合開發產業經營項目財政資金投資改革提出可能的對策思路。

一、改革的動因：傳統財政資金投資方式存在一些弊端

從我國實踐看，農業綜合開發產業經營項目財政資金投資的主要模式有政府直接投資直接管理模式和財政直接補助模式。在實際運作過程中，政府職能機構直接參與項目選擇，項目采取逐級申報審批的方式。

（一）政府直接投資直接管理方式

政府直接投資直接管理模式，即在農業綜合開發項目中，項目資金的籌集、項目的組織與建設、項目建成后其運作的管理主要由政府相關部門負責。這種模式主要適用于資金量大、建設周期長，并且項目運作經濟效益偏低的項目。

從實踐看，這一模式存在兩個方面的問題：一是由于政府相關部門間業務和職能的界定不清、各部門間缺乏有效的協作，上級“重審批、輕監管”、下級“重申報、輕使用”等現象比較普遍，資金審批與使用脫節，激勵約束機制不夠有力，導致項目管理的效率較低；二是由于政府財政能力有限，使得許多具有較好經濟社會效益的項目難以啟動，從而呈現出財政支農力度不足。

（二）財政直接補助方式

依靠政府財政資金對農業項目進行補助和貸款貼息是世界各國政府支持現代農業發展普遍采取的方式。其基本思路是，基于市場力量的挖掘和釋放，通過政府向金融部門和農戶提供必要的財政補助或補貼，來扶持農業綜合開發項目[1]?；诖?，為農戶、涉農工商企業、金融部門等微觀經濟組織轉移和分散部分風險，刺激金融部門和涉農企業等相關經濟組織的積極互動，最終達到保護農業弱質產業、發展現代農業的目的。

這種模式的優勢在于：一是通過政府為商業銀行提供必要的信用擔保或提供一定比例的利息率補貼，為金融部門參與農業綜合開發項目建設投資分散和轉移部分風險，增加其對涉農產業領域融資的動力；二是為農業的經營主體開展商業性融資降低門檻，可以在一定程度上解決農業綜合開發項目區域范圍內農業內部資本積累能力弱和財政對農業投資不足等問題。

從實踐看，這種模式也存在一些問題：一是由于財政資金投資、運營、監管主要運用行政手段，市場機制未能充分發揮作用，資金供需不夠匹配，財政政策的效應遞減，資金使用效率和效益不高；二是由于農業企業遭遇自然風險的機率高，抵御市場風險能力弱，貼息貸款風險依然較大；三是政府的不同部門以及不同層級的政府部門之間行為缺乏協調性以及政府部門與金融部門之間職權、責任、利益關系和權利義務關系不明晰。

二、改革的實踐：拓寬投資渠道的探索

基于農業綜合開發的客觀需要，為解決傳統投資模式存在的問題，近年來各地都在財政資金投資方式路徑方面作出新的實踐探索。

（一）政府資金引導模式

農業綜合開發往往是一項投資規模較大的項目，因而需要多元化的投資渠道，這也是國際上通行的一種政府支持農業發展的投資模式。在日本，農業綜合開發項目一般財政資金負擔50%～80%的項目投入金，剩余資金需通過其他渠道解決，美國的流域治理模式、以土地改良為核心的開發模式等[2]也屬此種模式。這種投資模式以財政資金作為重要的投資渠道，同時撬動社會資本，多渠道籌集資金共同完成農業綜合開發建設任務，從而實現農民增收、農業增效和農村發展。

在實踐中，逐步形成以下幾種模式：“公司+農戶”、“公司+基地+農戶”、“公司+專業合作組織+農戶”和“公司+專業合作組織+基地+農戶”[3]。這些模式，依托于農業產業化，不僅促進了農業產業結構調整和優化，同時有效吸引了銀行資金并帶動社會資本流向農業部門，有效解決了社會資本和銀行資本進入農業動力不足的問題。此外，通過產業化發展路子，為農民提供了一個分享工業化進程經濟果實的途徑，顯著增加了農民的收入。

但是，從這種投資模式實際實施的效果看，也存在著一些問題，主要是作為農業綜合開發項目主體的農民主體地位的缺失，從項目的前期準備、申報審批、項目實施、竣工驗收到運行管護各環節，農民未能廣泛、深入地參與到項目中，導致項目的實施效果并不樂觀。具體表現為：一是重點扶持的企業資產確有增加，但是對項目合作基地建設的發展帶動不夠；二是有的農業產業化項目出現了虧損倒閉，致使其不能履行與農民簽到的合約，不僅不能帶動農民收入增加，反而成為政府的負擔；三是有的農民毀約，使得通過農業產業化項目而建的廠房出現閑置，導致無效投資。

（二）股權化投資模式

近年來，隨著公共財政框架的建立和完善，在農業綜合開發實踐中探索并引入了股權化基金投資模式，即國家財政資金以參股形式投入農業綜合開發項目的扶持方式[4]。它是社會主義市場經濟條件下政府對農業支持方式的重大變革和有益嘗試。

這種投資模式的優點在于綜合運用政府和市場兩種機制，提升資金的使用效率。具體表現為：一是基于“政府出資、市場運作、非盈利性、參股不控股、適時保本退出”的原則，避免了多頭申報、騙取財政資金、未按照項目申報時承諾使用資金等傳統上采用的單一無償使用財政資金的弊端。二是創新了財政資金管理模式，變無償補助為股權投資，使得資金由一次性使用變為循環使用。這一循環使用模式不僅提高了財政資金的使用效益，而且也為新項目開發注入了資金和活力。三是這種模式不僅可以固化本地資金，還可以有效挖掘市場的力量，牽引和激活民間社會資本，最終使得項目獲得的資金扶持更大、更集中，滿足了新常態下農業綜合開發的資金需求。四是股權投資模式秉承非盈利性、參股不控股的新投資方式，積極參與項目建設，但卻不做第一大股東，不參與日常經營活動，并根據項目運作狀況及時退出。

同時，這一新的投資模式在實際操作過程中，也會面臨兩難選擇：國有資本出資方不參與日常管理，往往會造成出資人利益得不到有效保護，不能保證國有資本保值并適時退出，甚至造成國有資本流失；國有資本出資方參與日常管理，有可能造成政企不分、產權不清，扭曲私有私營靈敏機制，難以實現投資目的。

（三）PPP模式

PPP模式本質上是政府與社會資本合作，為提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經營權等為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，提供公共產品或服務的質量和供給效率，最終實現使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，建立政府與企業“利益分享、風險共擔、全程合作”的模式，形成“政府監管、企業運營、社會評價”的良性互動格局。

PPP模式在發達國家城市基礎設施及公共服務領域廣泛應用，取得顯著進展和成效?；趯庥幸娼涷灥男Х潞臀覈擎偦焖偻七M對資金的巨大需求，我國在城市基礎設施及公共服務領域積極引入并推廣PPP模式。農村土地確權后，農業產業建設與PPP模式的特點不謀而合，且市場規模巨大。基于此，一些地方在農業綜合開發項目上積極引入并推廣PPP模式。

該投資模式塑造了立足于項目合作各方各自的資源、能力、競爭優勢基礎上的制度性框架，通過合理的風險分配等機制作用，基于商業原則吸引社會資本，產生多方協同多贏的局面。一是能夠整合多種資金來源，減輕財政負擔，有利于轉移和降低風險。在標準PPP模式下的農業綜合開發，政府對項目債務不再承擔無限擔保，減輕了政府的債務風險。而由于采用PPP模式的項目建設周期較長，投資者基于利潤最大化以及降低項目建設經營過程中的風險，必然會采用更有效率的管理方法，進而提高了項目的運作效率。二是采用PPP模式下的農業綜合開發項目往往具有有限追索權。即采用該投資模式的項目若出現任何問題，項目投資人除該項目資產、現金流量以及所承擔義務之外的任何資產，任何法人均不能追索。正是基于此，該投資模式解除了投資者的后顧之憂，從而較好地發揮了投資人的積極性和創新活力。

但是也應看到，這種融資模式同樣有它的弊端。其一，不是所有農業綜合開發項目都適應采用PPP模式。PPP模式主要適用于具有公共服務屬性、政府無法獨立承擔、期限較長又具有微利的項目。其二，由于該模式是一個涉及項目的投資、建設、運營和轉移等環節，是一個復雜的系統過程，在此過程中如何平衡政府部門、投資者、農民之間的利益，也是一個不易解決的問題。第三，項目合作各方信用和守法意識，也是影響項目運作效率的關鍵問題。這些問題，往往會對項目的建設和運營帶來不利影響，甚至直接導致項目失敗和終止。

三、對策建議：完善投資體制機制

針對農業綜合開發產業經營項目財政資金投資改革實踐中存在的問題，提出以下對策建議：

（一）分類選擇投資策略，多種投資模式并舉

政府資金引導模式，需強化農民主體地位，引導農民有序參與。該模式主要適用于與農民專業合作社或農民生產經營利益聯結緊密的產業化項目，以及以“土地流轉”適度規模經營的項目。實際操作中，在龍頭企業控股的前提下，將財政補助資金投入的部分量化給項目區農民及集體經濟組織。通過組建股份合作社或農民持股會參與項目建設持股，并鼓勵農民以現金或土地經營權、林權和宅基地“三權”等形式折資入股，實現同股、同權、同利，增加農民財產性收入，建立龍頭企業與股份合作社或農民利益共享、風險共擔、互惠互利的長效利益聯結機制。

股權化投資模式，需要落實國有出資人權益。該模式主要適用于資源豐富獨特，產品或技術優勢明顯，投資規模較大，市場前景好，成長性高、帶動能力強、投入產出率高、愿意國有資本參股的特色效益農業項目，以及龍頭企業投入對產業技術改造、產品升級和廢棄污染物綜合利用、質量檢驗、衛生防疫及動植物檢疫等基礎設施的建設等。財政資金以國有股“投資參股”經營，只參股、不控股，投資收益每年按照實際收益率計算和收繳。所形成的股權通過清算、回購、股權轉讓等方式適時退出。

傳統的種養業等前端產業仍以補助為主，PPP模式需謹慎探索。

（二）組建或委托投資管理運營機構，明確投資主體責任

財政投資諸多問題的一個關鍵因素，在于財政資金缺乏有效的產權代理，存在運營主體和監督主體的缺位問題。為此，建議組建或委托投資管理運營機構，代行出資人職責，由投資專家和專業人士，以其專業能力和經驗對項目進行專業化管理和市場運作，實施財政投資管理運營以及國有股“投資參股”經營的國有股權管理，減少運營風險。同時，各級財政或農綜資金管理部門作為投放資金的主管部門，負責項目選項立項，監管投資管理。通過探索，逐步形成“財政部門——投資管理機構——出資企業”三級架構。

（三）加強制度機制建設，確保財政資金安全有效運營

建立科學的決策機制。建議設立農業綜合開發產業經營項目財政資金投資決策和風險控制咨詢委員會，委員會由相關部門領導、相關領域專家組成，可適當吸收農業項目投資者，負責投資項目選項立項決策審議，參與項目中期評估。

建立科學的監管機制。加強對投資管理運營機構的監督，確保財政資金不得投資于上市企業、股票、期貨、企業債券、信托產品、理財產品、保險計劃及其他金融衍生品及從事擔保、抵押、委托貸款、房地產（包括購買自用房地產）等業務；不得吸收或變相吸收存款，或向任何第三人提供貸款和資金拆借。

建立科學的責任機制。投資管理運營機構實行項目專員制度，做到每個項目專人監管。項目監管員的職責是監督項目是否按規劃實施、資金是否?？顚Ｓ?、是否按照企業章程運作、利益的分配是否按當初的承諾兌現，資金的使用是否用在公共、公益以及項目當初的規劃論證上，切實做到項目建設有人管，資金風險有人擔。

本文系重慶市農綜辦委托課題“農業綜合開發產業化經營項目財政資金投資改革路徑研究”成果。

參考文獻：

[1]袁祥州，程國強，黃琦.美國農業保險財政補貼機制及對我國的借鑒[J].保險研究，2016（1）.

[2]匡遠配，胡秀琴.國外農業綜合開發的典型模式與啟示[J].世界農業，2010（3）.

[3]項仕安主編.安徽農業綜合開發產業化發展之路[M].合肥：安徽人民出版社2008.

[4]思霏.財政資金股權化探路[J].新理財（政府理財）.2014（4）.

作者單位：中共重慶市委黨校

責任編輯：宋英俊