縣級道路綠化工程建設養護模式探討

黃海燕

摘 要 近年來，私營經濟蓬勃發展，為私營企業參與交通基礎設施的建設奠定了物質基礎。在實體經濟不景氣的大環境下，社會資本對有政府背書的交通基礎設施投資有著強烈的愿望。本文將從縣級道路綠化工程建設養護這一領域尋找突破口，探討社會資本參與交通基礎設施建設的可行性，嘗試構建政府主導下社會資本積極參與的道路綠化工程建設養護模式。

關鍵詞 道路綠化建設 養護模式 投融資創新

一、縣級道路綠化工程建設與養護現狀

（一）縣級交通基礎設施建設投資現狀

近年來，縣級交通基礎設施建設投資呈現井噴式增長勢頭，規模逐年擴大.不斷擴大的投資規模一方面為了匹配縣域經濟的發展， 另一方面為了滿足人民群眾日漸增長的出行需要。以南通市某縣數據為例： 2013-2015年交通基礎設施投資額分別為5.74億元、12.18億元、15.68億元，但同期上級補助資金分別為2.05億元、5.89億元、4.49億元。由此可見，該縣近年來基礎設施投資規模增長較快，但上級補助資金占比較小，加上連創新高的地方債務余額所需支付的利息，交通基礎設施建設存在著巨大的資金缺口，僅依靠縣級財政是不現實的，長期依賴于地方政府通過舉債也難以為繼，需引導社會資金進入交通基礎設施投資領域，創新發展模式，實現資源的有效配置。

（二）公路綠化工程建設及養護現狀

綠化工程建設及養護作為公路基礎設施的一部分，其發展同樣受制于資金的短缺。另一方面，因公路綠化線長面窄，土壤、地形、氣候復雜，作為主管部門受制人員編制，人力資源嚴重不足，專業人才嚴重匱乏。現行的模式為：綠化工程建設由業主（主管部門）負責招標，中標企業負責建設期的養護，建設期結束后，根據設計標準移交，再由業主進行綠化日常養護的招標，采取政府購買勞務的方式委托園林企業進行養護。其優點是政府購買勞務可彌補專業人才的短缺和人力資源不足；其缺點是公路綠化產權屬政府，受托養護企業責權利不一致，在日常養護中不可避免出現短視行為：比如用化肥替代有機肥；樹形美觀規格大的被樹形不好小規格的樹木替換；在養護期內只管數量而不管質量。

二、公路綠化工程的特點

公路綠化工程既不同于一般的交通基礎設施工程，也不同于園林綠化工程，二者有區別又有一定的聯系。

（一）綠化工程與其他交通基礎設施的聯系與區別

公路基礎設施工程項目包含路基、路面工程，安保工程，綠化工程、其他輔助工程，作為社會固定資產的重要組成部分，和一般固定資產一樣，建成投入使用后其價值隨著使用和自然損耗而發生折舊便不斷減少。但綠化工程則不然，其價值不但不會發生折舊，反而由于自然生長，其經濟價值不斷增加。并隨苗木市場的價格波動而波動，但作為政府資產的公路綠化通常以原始價值入賬且不參與市場交易，如何盤活這塊資產，保證政府資產的保值增值，也是應該思考和嘗試的。

（二）公路綠化工程與園林工程的聯系與區別

園林綠化在功能上強調美化效果， 整體的藝術性、美觀性，滿足人們的觀賞性需求，其次是生態效果。而公路綠化則相反， 首先強調作為基礎設施的功能性作用， 注重的是生態效果和對公路的保護，其次才是美化效果。這就要求公路綠化在設計方案時首先考慮生態功能，強調降塵阻音，遮陰防沙， 考慮地形地貌以及氣候因素，因地制宜對公路進行綠化，不要過多地考慮樹形和花形。但兩者有一個共同點，即兩者都是向特定人群提供綠色產品。

三、縣級道路綠化工程建設養護模式創新路徑

（一）現行道路綠化工程建設和管養模式下的資金成本

道路綠化工程的資金成本包括：綠化工程建設資金，養護費用，資金的融資成本。仍以該縣的數據為例：

說明：第一，融資利率為該年度年初時央行1年期貸款利率上浮20%。第二，投融資成本=（上年度累計總成本+該年度綠化建設投資額+綠化養護投資額）*融資利率。

由于縣級交通基礎設施建設資金多為融資取得，所以融資成本的壓力尤為突出.從上表也可看出：隨著時間的推移，總成本中融資成本的占比越來越大。

（二）解放思想，勇于創新，嘗試“特許經營、投資補助、政府購買服務”新模式

根據上述，公路綠化工程其實質是政府向公路使用者提供綠色產品.政府不妨放棄公路綠化所有權，向園林企業購買綠色產品。嘗試“特許經營、投資補助、政府購買服務”新模式，大力推進道路綠化運營體制和投資體制的改革，打破政府單一融資投入模式，實現政府主導下的社會資本積極參與。具體思路為：政府將公路綠化帶土地的經營權與所有權分離，把土地經營權無償提供給園林企業使用，引導其將園林（苗圃）搬到公路綠化帶，并向公眾提供符合公路綠化要求的社會產品。由政府每年組織相關部門驗收，并根據驗收情況支付一定的財政補貼。在合同存續期內，園林企業可按照合同規定將部分苗木自由移栽經營，在合同結束時按合同約定的品種，數量，規格移交政府。這種BOOT（建設-經營-擁有-回購）模式不僅可以利用市場手段填補資金缺口，大大節省政府投資道路綠化工程建設和養護所需的人力、物力和財力，而且可以有效利用園林企業的技術優勢，保證公路綠化整體景觀效果，進一步釋放政府公共服務的產能潛力。對于園林企業而言，不僅解決了苗木用地問題，大大減少企業成本，而且還可以通過提供優質服務獲得一定的財政補貼。

四、結語

筆者只是提供了一個基本的想法，社會資本如何參與還需要進一步論證和探討，具體的投資建設規模，資金回報率，回購年限等還要政府相關部門共同測算。在實際操作過程中存在的問題更應認真對待、充分重視，在實踐中不斷總結經驗教訓，尋找解決對策及辦法.希望能從道路綠化工程和養護項目上尋找突破口，讓社會資本參與到更多的政府投資項目中，既讓政府性基礎設施工程建設“不差錢”，又讓民間資本“有錢賺”，進而促進道路基礎設施建設的更好發展。

（作者單位為如東縣交通運輸局）