湖北城市義務教育均衡發展研究

祝志芬

（湖北師范大學 歷史文化學院，湖北 黃石 435002）

湖北城市義務教育均衡發展研究

祝志芬

（湖北師范大學 歷史文化學院，湖北 黃石 435002）

基于湖北三個城市中小學擇校問卷調查結果，發現湖北城市義務教育非均衡的問題較為顯性。實證分析制約湖北義務教育均衡發展的因素主要有經濟性因素、制度性因素、管理性因素和政策性因素等四個方面，并對湖北城市義務教育的均衡發展進行了思考。

城市；義務教育；均衡發展

一、湖北城市義務教育非均衡發展的基本情況

雖然我國義務教育多年來堅持的配置原則是 “免試、就近入學”，充分彰顯了我國義務教育公平、公正的原則，但各地城市義務教育擇校治理難以突破現象成為亟待解決的熱點問題之一。筆者以省會城市武漢、鄂西部城市宜昌、鄂東南工業城市黃石為問卷調查的樣本城市，對湖北省城市義務教育擇校情況進行了問卷調查，隨機發放的有效問卷回收率96%共5038份，其中擇校生1309個，所占比例為25.9%。調查結果表明湖北城市義務教育擇校現象比較嚴重，義務教育非均衡發展問題較為顯性，并且發現湖北城市義務教育擇校具有以下特征：第一，省會城市與地級市的擇校存在明顯差異，前者明顯高于后者，且小學擇校比中學的擇校比例更高；第二，擇校的客觀因素偏多，擇校發生率與學生家長年齡、職業、學歷等相關；第三，雖然擇校方式呈現了多樣化，但每個家庭對擇校成本的代價與感受各有所不同；第四，擇校行為發生率與家庭收入密切相關，收入越高的家庭更偏好擇校，且擇校成本也相對較高[1]。筆者從教育社會學角度分析湖北城市義務教育擇校現象發現：向上社會流動是刺激家庭或學生擇校行為的動機，擇校行為的形成主要由教育層化與個體發展需求所促成。擇校行為的方式是家庭文化資本、經濟資本和社會資本的集合體現[2]。

湖北城市義務教育擇校主要原因是地區之間、校際之間的中小學的辦學歷史、辦學條件、師資隊伍、教學設施、升學率、社會聲譽等方面存在差異，有些差異很大，導致家長為獲得優質想盡辦法為子女擇校，而以上這些差異是義務教育的非均衡發展所致。近年來，為促進義務教育的均衡發展，湖北省實行撤并部分中小學進行布局調整，較大程度上改善了義務教育的城鄉差異，但城市義務教育非均衡發展的現象并未見明顯好轉，成為當前城市義務教育發展亟待解決的重要問題之一[3]。

二、制約湖北城市義務教育均衡發展的主要因素分析

有關義務教育非均衡發展的原因分析，已有的研究主要包括三個方面：一是從宏觀層次進行分析論述，如生產力水平、城鄉二元體制、經濟社會發展、人口地域分布、文化思想觀念等[4]；二是中觀層次的因素，如教育財政投入、教育政策選擇、教育管理體制、教育資源分配、家庭及學校社會資本、重點學校制度等[5]；三是微觀層次的因素，如教師流動不暢、教育政策執行不力、應試教育阻力、教育資源閑置浪費、流動兒童入學壁壘、優質高等教育需求向優質義務教育需求的納什均衡信息博弈傳遞等[6]。以上分析基本上囊括了所有影響因素，但對影響義務教育均衡發展每方面因素的具體揭示并不多，筆者結合湖北的實際情況，對影響湖北城市義務教育均衡發展的主要因素按照其重要程度進行區分。

（一）經濟性因素：省域內城市經濟社會發展水平的差異

隨著國民經濟恢復性增長，國家生產力布局調整已向中部地區展開，2011年以來湖北城市經濟社會綜合發展速度呈增長趨勢,跨入中等發展水平行列，但在湖北省域內城市經濟社會綜合發展水平存在一定的差異。從以下圖表一中可得出，2011-2015年省會城市武漢的生產總值分別是宜昌的3.16、3.19、3.21、3.22、3.21 倍， 是黃石的 7.30、7.69、7.91、8.26、8.19倍，期間宜昌的經濟發展水平也遠高于黃石，分別為2.31、2.41、2.46、2.57、2.54倍。從空間分布格局來看，2011—2015年湖北省域內省會城市武漢的經濟社會綜合發展水平遠遠優于地級城市宜昌、黃石，湖北西部城市的經濟社會綜合發展水平優于鄂東城市。從時序變化情況來看，2011—2015年省會城市的經濟社會綜合發展水平與地級城市宜昌、黃石均呈快速發展的趨勢，其時序特征呈先擴大后縮小的明顯變化過程。湖北城市間經濟發展水平的差異，必然會導致省域內義務教育的教育需求和有效供給也存在較大的差異，從而致湖北省城市義務教育發展的極不平衡。在國家財政、地方財政有限的撥款教育經費條件下，現有教育資源供給是很難以滿足義務教育的起點公平、過程公平以及結果公平的需求[7]。由于現階段教育結果公平實現的難度最大，教育過程公平的實現方式大多以考試的形式體現，已基本被社會認同，因此，教育起點公平就成為了社會聚集的焦點。既然優質教育資源的需求與供給之間存在著天然的不平衡，不可能人人享受有同樣質量同樣水平的教育，而許多人為了獲取優質教育資源就會絞盡腦汁進行擇校，制造一種人為的、新的不平衡。

表1：2011—2015湖北三城生產總值、教育支出基本情況

（二）制度性因素：地方財政教育經費投入的差異

2006年6月，新修訂的《中華人民共和國義務教育法》明確規定，義務教育經費投入實行“國務院和地方各級人民政府共同負擔，省、自治區、直轄市人民政府負責統籌落實的體制。農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據國務院的規定分項目、按比例分擔。”[8]當前我國義務教育投入體制模式是以中央、省級政府為主，地方財政投入為輔。就義務教育公用經費而言，在中央、省級政府分項目、按比例分擔的前提下，從圖表一中可得出，由于各個地方財政收入存在差距，對義務教育的投入也將必然存在差異。

2011—2015年省會城市武漢的教育支出水平較高，逐步達到國家規定的20%標準線，分別是宜昌的1.85、1.69、1.77、1.47、1.41 倍，是黃石的 2.34、3.14、3.91、3.29、3.77 倍，期間宜昌的經濟發展水平也遠高于黃石，分別為1.27、1.86、2.20、2.24、2.29倍，但離20%的標準還有一定的差距。從空間分布格局來看，2011—2015年湖北省域內省會城市武漢的教育支出水平遠遠優于地級城市宜昌、黃石，湖北西部城市的教育支出水平也遠優于鄂東城市。從時序變化情況來看，2011—2015年省會城市武漢的教育支出水平與地級城市宜昌、黃石均呈快速增長的趨勢，其時序特征呈先擴大后縮小的明顯變化過程。但結合上述的生產總值數據分析來看，武漢生產總值高出宜昌、黃石好幾倍，三城市的教育支出水平也存差異，但差異沒有前者突出。由以上數據可得知，各級地方政府的義務教育投資份額在一定程度上決定了當地義務教育發展的水平，如果財政收入差距越大，教育支出水平差異也越大。如果省域內各城市財政轉移支付的均衡沒有得到應有的發揮調控能力，那么實際上，隨著時間的前移省域內區域間的義務教育非均衡發展的差距將會繼續拉大。

（三）管理性因素：中小學校布局結構不合理

由于我國實施多年的人口計劃政策，近幾年來我國義務教育階段普遍存在中小學在校生逐漸減少的現象，許多地區出現小學校點過多、中小學在校生少等現象。從圖表二中可看出，2011—2015年，武漢、宜昌、黃石義務教育階段在校生和校數變化特征為：中小學學校數量總體呈現先趨減后平穩的變化趨勢，但中小學在校生的變化趨勢不同。其中武漢小學在校生呈現逐年增加，宜昌和黃石小學在校生呈現先銳減后慢增的變化趨勢。武漢、宜昌兩市初中在校生都呈逐步減少的趨勢，黃石初中在校生在2012年出現銳減外，其他年份生源波動不大，基本與人口變化趨勢保持一致。

由于在加快工業化建設步伐、城鎮化的社會背景下，湖北也出現農村人口大量涌入城市務工，尤其是省會城市武漢，隨著涌入人口的增多，隨遷子女也會增加，武漢小學生人數劇增，特別是工業、商業密集區小學生人數增加幅度較大。隨著隨遷子女年齡的增長且受到升學政策影響，許多隨遷子女在中學期間選擇回家鄉讀書，故武漢中學在校生出現逐年減少的趨勢。以上數據表明，湖北省城市義務教育階段存在部分小學需要合理撤點并校，初中辦學規模急需擴大，布點不足，辦學條件有待補充改善等問題，總之，當前湖北城市義務教育存在教育布局結構、生源結構的非均衡狀況。

表2：2011—2015湖北三城中小學校園點、在校生基本情況

（四）政策性因素：教育資源配置的差異

20世紀80年代，在我國人口多、底子薄，全國各地經濟發展不平衡，義務教育經費、師資隊伍、教學設備很有限的社會條件下，在要辦好所有中小學是不可能的，黨中央根據當時國情決定先集中力量辦好一批條件較好的中小學為重點學校、示范學校。隨著義務教育普及化迅速發展，建設重點學校、示范學校的教育政策違背義務教育均衡發展的弊病逐步凸顯出來，盡管不久被取消，但因實施這一教育政策人為地造成了校際間的差距，在短期內甚至很長時間內難以縮小、彌補。因此，造成義務教育非均衡發展的最主要的、最直接的因素是政府頒布實施的教育政策，在一定程度上從制度層面導致了義務教育階段教育資源配置的失衡。2001年《關于制定中小學教職工編制標準的意見》規定了教師配備標準，核定了中小學教師編制，城市小學階段師生比為1∶19.0，城市初中階段師生比為1∶13.5。據統計，2014年宜昌市普通小學在校學生達15.82萬人，普通中學人數有13.91萬人，專任教師分別有1.11萬人、1.33萬人，小學和中學師生比分別為1∶14.3和1∶10.5。2014年，黃石市小學在校生186369人，專任教師11527人，中學在校生63833人，專任教師5331人，小學和中學師生比分別為1∶16.2和1∶12.0。顯然，湖北宜昌、黃石的義務教育階段教師配置均已達到并略超國家標準，但兩市的教師配備標準仍然存在較大差距。

三、湖北城市義務教育均衡發展的思考

湖北城市義務教育非均衡發展的問題解決必須確保四個堅持：一是堅持以科學發展觀為指導；二是堅持以義務教育公平為取向；三是堅持以促進義務教育均衡發展為核心；四是堅持以推進素質教育為主題。實際上就是要從源頭進行消除或轉化義務教育的非均衡發展，必須要落腳于均衡配置經費、師資和校舍等資源，這是義務教育均衡發展的前提基礎。在義務教育財政投入體制以市級統籌為主的條件下，參照湖北義務教育均衡發展的評估指標，實行同步規劃、同步使用、同步建設原則，各市區內中小學校按生均配置教師資源，城市義務教育階段學校不僅都能按照城市小學的師生比1∶19的崗位設置標準，基本實現配齊、配足各學科合格教師外，而且要以需求、實踐和問題為導向，為各類教師專業搭建成長平臺，提升他們為義務教育服務的專業能力。同時，要按生均配置校舍和教學設施。如生均校舍建筑面積、生均用地面積、綠化用地面積、生均體育運動場館面積、生均教學及輔助用房面積、生均圖書冊數、生均教學儀器設備值、以及每百名學生擁有計算機臺數等。對已達標的學校保持發展現狀，不削減，有條件的情況下可適當追加。對未達標的學校要加大財政轉移支付力度，對特別困境的學校給予政策的傾斜。

還要落腳于深入推進義務教育階段學校的轉型發展和內涵建設，這是義務教育均衡發展的關鍵和核心。義務教育學校轉型發展和內涵建設要按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，從片面強調學生學業成績轉向科學的、全面素質教育、從標準化培養轉向個性化培養、從外延發展轉向內涵建設與外延發展并重[9]。確立“一切為了學生，為了一切學生，為了學生的一切”的教育服務理念和“為了每一個孩子的健康快樂成長”的教育成長理念，各中小學學校應當把“為了每一個學生的終身發展”作為一切工作的出發點、落腳點，充分關注、研究學生，為了每一個孩子的健康成長和快樂學習，堅持義務教育關愛，走內涵式的個性化義務教育發展道路。

總之，在具有湖北特色的義務教育均衡發展督導評估制度指導下，辦好每一所中小學校，關心每一個學生的健康成長。只有公眾滿意度較高的義務教育，讓家庭自律地放棄擇校行為，才能從源頭上徹底治理義務教育擇校問題，只有以基礎設施標準化、教育質量一體化、師資配備均衡化為義務教育發展目標，走均衡發展的道路，才能真正實現義務教育的起點公平。

[1]祝志芬.湖北城市義務教育擇校的調查研究[J].教育研究與實驗，2015，（4）：73.

[2][3]祝志芬.湖北城市義務教育擇校現象的社會學分析[J].湖北師范大學學報，2016，（3）：70.

[4]劉寶生.推進省域義務教育均衡發展的思考與建議[J].教育科學，2008，（2）：7.

[5]張東嬌.義務教育均衡發展的社會資本障礙及其政府治理[J].北京師范大學學報（社會科學版），2008，（2）：24-32.

[6]杜東東.義務教育均衡發展問題研究田[J].江西教育科研，2007，（9）：16-19.

[7]陳京軍，李三福.我國區域義務教育均衡發展研究的問題分析[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2012，（4）：109.

[8]祝志芬.中國義務教育保障制度的發展及其完善研究[D].華中科技大學，2011.

[9]焦小峰，倪閩景.論如何推進上海義務教育高位均衡發展[J].教育發展研究，2012，（12）：25.

湖北教育廳項目“湖北城市義務教育擇校研究”（14G327）

祝志芬（1976- ）女，湖北武漢人，湖北師范大學副教授，博士，主要從事社會保障研究。