城鎮化過程中農村社會服務供給均等化研究

王飏　宋浩

摘要：三亞由于種種原因城鎮化起步比較晚，作為一個旅游城市確實工業的支持城鎮化速度相對較慢，同時三亞作為一個少數民族聚集地區，農村人口分布較廣，使得城鎮化過程中農村社會服務供給出現許多不均衡情況，制約了三亞城鎮化的健康發展。這就需要對三亞城鎮化的現狀進行分析，找到當前農村社會服務供給的制度存在問題，了解農民對于農村社會服務供給的評價，提出切實可行能夠促進三亞農村社會服務供給均等化的意見和建議。

關鍵詞：三亞；城鎮化；農村社會服務；均等化

著力推進城鄉基本公共服務均等化，是一個涉及經濟社會全局發展的重大問題。基本公共服務通常指建立在廣泛社會共識基礎之上，一國國民不論其種族、收入和地位，都應公平、普遍享有的服務。政府要通過提供基本公共服務使公民基本權利得以保障，對于普通百姓而言是不可或缺的。三亞作為一個海南國際旅游島建設中的重要城市，它推進城鎮化建設程度會直接影響海南國際旅游島建設進程；同時三亞作為一個少數民族聚集地區，它的城鎮化也會對地區穩定和民族團結產生積極的影響。

一、三亞城鎮化的現狀

三亞自2011年開始城鎮化建設以來取得很多令人矚目的成績，2014年國務院批準撤六鄉鎮設四區，為三亞市的城鎮化提供更多政策上的支持，同樣三亞的城鎮化也存在許多的問題使我們關注，也是我們探討如何提高農村社會服務均等化的基礎。

（一）人口城鎮化進程快，城鎮化水平較低

根據《2014年三亞市國民經濟和社會發展統計公報》數據，全市年末戶籍人口58.56萬人，比上年末增加0.86萬人。按民族分，漢族33.44萬人；黎族23.32萬人；回族0.94萬人；苗族0.40萬人；其他民族0.45萬人。年末常住人口74.19萬人，全市城鎮人口比重提高到70.97%。根據國家統計局發布2014年經濟數據，2014年全國鎮化率為54.77%，從數據上看三亞遠高于全國平均水平。但是真實的城鎮化水平還是很低。所以說三亞整體農村人口依然是城鎮化的主要對象，要從提高農村社會服務角度，將農村作為城鎮化的主要陣地來提高三亞城鎮化水平和質量。

（二）城鎮化發展不均衡

三亞作為全國唯一一個熱帶旅游城市，有著得天獨厚的旅游資源。第三產業是三亞市的主要經濟支柱，伴隨著海南打造國際旅游島，海南省政府明確提出要注重突出建設做大做強熱帶特色高效農業、發展低碳制造業、發展壯大會展業、加快發展醫療健康產業、發展現代物流業、加快發展金融服務業、發展生物制藥業、促進房地產持續健康發展、提升旅游產業發展質量和水平以及培育發展高新技術、教育、文化、體育產業等12個產業。三亞作為海南國際旅游島重點建設城市城鎮化也是依托12個產業來進行發展。由于三亞的特殊性使得三亞的旅游業、房地產業等第三產業尤為重要，而三亞的其他行業發展程度一直處于較低水平，與整個城鎮化水平脫節，嚴重影響三亞城鎮化整體進程，也制約了農村人口向城鎮化轉移。

（三）核心區域小，人口城鎮化進程不均衡

三亞市由吉陽區、天涯區、海棠區、崖州區四個區組成。由于每個區的地理位置和區域資源的不同，使得每個區的城鎮化水平存在差別，以住宿業為例，吉陽區由于轄區內的亞龍灣和大東海旅游區住宿業非常發達，與其他區域形成巨大反差。另外由于天涯區和吉陽區為三亞市老城區，核心區域相對較大，也是三亞城鎮人口與外來人口主要集聚地區，初步具備一定的經濟和社會效應，能夠起到聚集人口加速城鎮化的作用，而海棠區和崖州區主要為三亞農村城鎮化改造人口居多，行政區核心居住區小缺乏聚集效應農村人口居多，是城鎮化的主要改造區域。

（四）城鎮基礎建設薄弱，人口素質較低

由于海南省地處祖國邊陲，三亞2011年才開始城鎮化改造，城鎮化建設時間短，另外由于三亞市之前有六鄉鎮合并重設為四個區，城市建設從鄉鎮起步，城鎮化基礎薄弱，雖然三亞近年來城鎮化建設取得很多成績，但是基礎設施建設不足，教育、醫療、金融、交通等社會公共服務明顯滯后，尤其是在農村相關社會公共服務更加不均衡。同時整個海南省的人口素質整體相對較低。2014年，海南鄉村人口中具有高中及以上文化程度的比重為10.94%，而城鎮人口中這一比例為38.16%，城鄉教育的差距，一方面使得農村勞動生產率難以較大提高，另一方面制約了農村勞動力向城鎮轉移，城鎮化進程緩慢。由于近年大量高學歷的外來人口來到三亞，參與三亞城鎮化建設，三亞本地人口學歷構成有所變化。

二、城鎮化過程中社會服務供需模式分析

農村社會服務的供給既是基本公共服務的供給，是政府在城鎮化建設中的重要工作，提高農村社會服務供給的均等化是更大限度的突破城鄉二元化的限制，加快農村人口的城鎮化進程，促進城鎮化的健康全面的發展。

三亞城鎮化進程較晚，城鎮化基礎薄弱，市場化程度不高，加之城鎮鄉村分布廣，農民整體收入水平不高，農村經濟滯后，使得三亞城鎮化進程中農村社會服務模式依然趨于傳統的以政府為主導的自上而下的供給決策模式。主要包括以下幾方面內容。

1.三亞市政府從宏觀統籌城鄉間社會服務的平衡，促進城鄉社會服務供給均等化，推進城市居民與農村居民的待遇均等化，提高農村居民的收入水平，從政策上加大對農村社會服務的資金支持，促進農村社會服務體系建設。

2.吉陽區、天涯區、海棠區、崖州區四區相關部門調研本區農村社會服務的服務現狀，分析本區農村社會服務的服務優勢和劣勢，了解本區農民對農村社會服務的服務現狀的評價，調查農民最需要的農村社會服務的內容，發現農民對于社會服務的潛在需求和深層評價。各區相關政府部門制定本區農村社會服務供給相關方案，向三亞市政府匯報。

3.三亞市政府匯總四個區的農村社會服務相關方案，成立課題組調研農村社會服務供需狀況，根據相關材料，制定總體農村社會服務方案，統籌城鄉間社會服務的分配方案，針對不同城區社會服務的基礎做規劃，下撥配套資金推動農村社會服務供給，監督各區政府在農村社會服務推行，保障農村社會服務供給任務順利進行。

4.各區政府定期向三亞市政府反饋社會服務供給的績效信息，考核各級政府相關部門農村公共品供給效果。三亞市政府定期評價各區執行農村社會服務工作的情況，為下一步改善和提高農村社會服務供給均衡總結經驗。

三、農村社會服務供需均衡分析

政府提供農村社會服務的目的就是促進三亞城鎮化的進程，切實逐漸將農村居民城鎮化，提高農村居民的生活質量，滿足農村居民的社會服務需求，提高城鎮化質量。因此作者通過調研三亞政府供給與農村居民需求之間現狀，總結農村社會服務需求的強弱與政府供給之間存在以下四種關系。

（一）農村居民需求強烈，政府供給充足

主要有基礎設施；義務教育；農村醫療保險；公共交通；農村養老保險等。都是農村居民最基本生活相關的社會服務，也是政府最優先供給的服務。但是通過課題組調研走訪發現，農村居民對于這類服務的需求強烈，但是要求質量不高，三亞整體的醫療和教育水平都是相對較低的，尤其是農村地區更是只能滿足最低的需求，與三亞核心城區上有很大差距，反映出三亞農村社會服務供給上還存在標準較低的問題。農村基礎設施還停留在保證生存基礎上，義務教育的教學質量更是與三亞城區的教學質量不可同日而語，無法滿足農村居民高質量的教育需求。另外農村基本養老保險和新農合醫療保險，只是保證了最基本的需求。因此政府需要在提供農村社會服務上更加注重量和質的均衡，整體上提高三亞城鎮化過程中城鄉均衡，促進農村社會服務供需均衡基礎上，提高農村社會服務的質量。

（二）農村居民需求較弱，政府供給充足

主要有文化娛樂；農村基層自治；能源設施等。隨著國家推進法制化進程，當今三亞各個村委會也都積極推行農村基層自治制度，但是由于本地農村居民普遍文化程度較低以及傳統民族文化影響，對于農村基層自治并沒有多高的熱情。另外，隨著互聯網的普及和發展，傳統的文化娛樂形式已經不能完全切合農村居民的需要，尤其是青年更加喜歡通過網絡來實現自己的文化娛樂需求，而很多中老年居民跟并不喜歡政府提供的文化娛樂設備以及圖書館等場所，使得現有的文化體育設施不符合農村居民的現實需求，設施設備使用率低，造成一定的浪費。

（三）農村居民需求強烈，政府提供不足

主要有金融服務；農業培訓；農業補貼。不能及時發現農村居民的需求的變化，政府的供給社會服務是否達到了效果也沒有及時共同，造成很多農村社會服務并不符合當前農村居民的需求，造成公共資源的利用率低下，形成公共資源的浪費，而在農村居民迫切需求的服務卻沒有足夠資源去滿足，嚴重影響農村居民對農村社會服務的滿意度，形成農村社會服務供需失衡。例如，三亞由于具有地理條件優勢，一年可以多次種植農作物，隨著城鎮化進程，農村居民的種植熱情和種植品種日益豐富，然而由于海南省處于熱帶臺風途徑的氛圍內，因此每年都會有臺風在海南省登陸，臺風即使不在三亞登陸也會對三亞的農業生產干擾，因此三亞農村居民對于農業補貼、農業保險以及農業技術需求更加強烈，但是由于政府決策的機制和政府資金的局限，使得三亞市的農村社會服務有很多滯后性，造成供需不均衡。同時農村金融系統建設更是落后，使得農村居民對于金融服務的要求無法完全滿足，雖然成立三亞市農商銀行一定程度上滿足三亞市農村居民對于金融服務的需求，但是處于探索階段與農民的現實需求還有一定差距。

（四）農民需求較弱，政府提供不足

主要有農業信息；生態建設；職業教育等。由于三亞農業結構相對單一，以水果蔬菜種植為主，地處熱帶具有天然優勢，因此對于農業信息的需求相對較弱。同時當前農村居民更加關注物質與現實需求，對于精神和常用層次的需求還沒有那么強烈，因此對于職業教育和生態建設等方面的需求還處于一個初級階段與政府的現階段供給水平相適應，也可以說處于一個相對均衡的狀態。三亞政府也在更多國家政策以及國際旅游島建設需求著手提高這類社會服務供給，引導農村居民對于此類需求的關注，力求全面提高三亞城鎮化水平。

四、促進農村社會服務供給均等化的對策

（一）引入市場機制，補充政府供給模式不足

在我國目前雖然已經進入市場經濟模式的，但是依然存在計劃經濟的思想，我國的農村社會服務一直還都處于政府供給的狀態。三亞市作為一個剛剛開展城鎮化不久的城市，市場化程度還較低，農村社會服務主要由政府供應，這既是挑戰也是機遇，雖然當前很長一段時間內農村社會服務仍將由政府作為主導，但是卻有很廣闊的市場前景。三亞市作為國際旅游島重點建設的城市有很多外來的投資者希望加入到三亞市社會服務建設中來，如農村基礎設施、高質量的民辦教育、社會化保險業務等等，都可以引入市場機制，增加農村社會服務的供給主體和供給模式，補充政府供給模式的不足，完善農村社會服務攻擊模式，引入市場資金，解決政府資金不足的問題，在資金充足的保障下來提高農村社會服務種類和質量。政府可以作為一個主導者和評判者，發揮農村社會服務的監督者和管理者來從整體上規劃和設計農村社會服務，保證農村社會服務供給均衡。

（二）建立溝通機制，加強政府之間的合作與協調

由于傳統政府都是采用自上而下的供給模式，使得下面需求信息不能及時地傳到政府制定者的手中，而政策執行過程中遇到的問題和供給效果的評價反饋總是會出現延時效應，不能及時反饋給供給模式的制定者，使得很多供給決策只有在一個周期結束之后才能發現問題。因此為了提高農村居民對于農村社會服務的滿意程度，應當建立各級政府間的溝通機制，加強各部門間的溝通和協調，能及時發現農村居民的需求的變化，跟蹤政府的供給社會服務效果，了解當前農村居民的需求，及時進行政策上的調整，提高公共資源的利用率，避免公共資源的浪費，切實滿足農村居民迫切需求和服務，提高農村居民對農村社會服務的滿意度，改善農村社會服務供需失衡的現狀。

（三）加強人員培訓，提高社會服務人員素質

要提高公共服務供給能力，解決基本公共服務均等化存在的問題，必須加強對管理者的教育與培訓，以提升其綜合素質，提高其為人民服務的能力，強化其為人民服務的理念，增強其為人民服務的決心。三亞居民整體教育程度較低，許多政府及社會服務人員整體素質不高，也造成農村社會服務供給過程出現很多不和諧的現象。要提農村社會服務均等化，促進三亞市農村社會服務質量的提高，加強社會服務人員基本素質配需就顯得更加迫切，要從加強服務人員的服務意識樹立為人民服務的理念，提升服務人員的綜合素質，多進行國內外優秀服務模式的學習，打造一批三亞市優秀服務人員典型，在全市范圍內推廣經驗。一手抓農村社會服務供給質量，一手抓農村社會服務人員素質，全面提升三亞市農村社會服務供給均衡，保證三亞城鎮化建設順利開展。

（四）制定服務標準，逐步提高農村社會服務質量

我們已經分析過義務教育；農村醫療保險；公共交通；農村養老保險等社會服務雖然政府供給已經相對充足，農村居民也相對滿意。但是隨著三亞城鎮化程度的不斷深入，廣大群眾對于社會服務的質量要求也越來越高。我國還沒有針對實現基本公共服務均等化目標來建立一套針對基本公共服務的供給標準，以及與這些標準相對應的客觀因素評估法。因此建議三亞市應當結合自身的特殊性，根據海南省國際旅游島建設要求，制定符合三亞市現階段城市發展需求以及適應三亞市長期建設的社會服務標準，制定適合全市社會服務的最低標準，同時結合國內外經驗制定社會服務的中期目標標準，以及三亞全面建成城鎮化時農村社會服務的長遠社會服務目標，并以此為基礎來逐漸提高三亞市農村社會服務的“量”和“質”，針對各區經濟基礎和城鎮化程度按照不同社會服務標準來考核，全面提高農村社會服務供給均等化程度。

總之，推進農村社會服務供給均等化對于三亞城鎮化建設起到重要的作用，如何加快促進農村社會服務均等化具有重要的理論意義和實踐價值，尤其是三亞少數民族群眾多數居住在農村地區城鎮化程度較低，城鄉居民收入差距較大，只有加大氣力集中解決農村社會服務的均等化，才能進一步促進社會均衡發展，縮小城鄉差距，提升農村居民農村社會服務滿意度對于三亞社會穩定也有著積極的作用，也直接影響三亞城鎮化進程。三亞城鎮化的各種經驗和教訓對于五指山市、儋州市、瓊海市等推進城鎮化建設都有借鑒作用，對于海南國際旅游島建設起到積極促進作用。