地方治理現代化與地方民主議事制度

[摘要]地方治理現代化，需要地方人大的民主創新，地方人大作為地方民主議事中心，具有法定權威性和體制內民主等制度優勢。浙江省樂清市的“人民聽證”制度，作為地方民主議事制度有效運轉的創新實踐，充分發揮了人大的民主議事和民主監督功能，有力地提升了地方治理進程和品質。“人民聽證”制度蘊含著進一步完善地方民主議事制度的制度性啟示，即地方人大與地方黨委、地方政府關系的制度性協調、地方人大的民主議事和民主監督應進一步制度化、地方人大的民主議事制度應進一步擴大民眾的制度化參與。

[關鍵詞]國家治理現代化；地方治理現代化；民主議事制度；人大民主創新；“人民聽證”制度

[作者簡介]周少來，中國社會科學院政治學研究所研究員

國家治理現代化，需要地方治理現代化來承接和落實。地方治理現代化亟須國家與社會的協調與合作，地方人大作為地方國家權力機關，從法理依據和制度功能上，能夠供給地方民主議事中心的各項制度需求。本文從地方治理現代化的視角，探討地方人大作為地方民主議事制度的現實依據、民主功能和運轉機制，并對未來地方人大的民主潛能拓展作出制度性改革建議。

一、 地方治理現代化亟須地方民主議事制度

面對日益分化的社會結構和利益多樣化要求，在地方國家政權主導下的地方治理，其核心的任務是協調地方、國家與社會的關系，促成地方政府、市場與社會的制度化合作，以實現有序有效、多方參與的民主治理體系。①所以，地方治理現代化的關鍵，是地方治理的法治化和民主化程度。由于地方治理法治化水平，主要依賴國家法律和省級法規制定和實施的有效性，地方政府的自主性操作空間不大，因此，地方治理現代化的關鍵性制度建構，是地方治理的民主化建設，其核心是地方民主議事制度建設。

第一，地方民眾利益表達需要地方民主議事制度。現代化進程涉及深刻復雜的利益關系調整，地方政府是地方民眾利益調整的直接面對者。在涉及土地征用、房屋拆遷、環境保護等地方民眾切實利益的時候，民眾利益訴求在地方層次需要得到及時有效的表達。這就亟須一個制度化、常規性的公開表達渠道和機制，而現有的“市長熱線”等被動型表達機制，以及“一事一議”的臨時性協商機制，越來越無法適應變化迅速、錯綜復雜的民眾利益表達訴求。這就需要地方政府開拓和完善制度化的民主議事制度，使得民眾利益訴求有一個與利益相關方平等對話的常規化制度平臺。地方人大民主制度以其民主制度的法定地位和民主潛能，可以成為地方民主議事的正式制度。這也是把地方民眾矛盾和群體性事件化解在地方和基層的基礎性制度。

第二，地方民眾利益協調需要地方民主議事制度。地方發展出現民眾利益矛盾和糾紛，利益表達只是其解決的第一步。由于利益矛盾往往錯綜復雜，牽扯著民眾、政府與企業等多個利益相關方，并且需要精準的利益協調和利益計算，甚至需要反復多次的利益博弈和利益妥協。如果只是簡單化地行政性強制，則可能導致矛盾激化和群體性抗議。如果以行政主導的“一事一議”的臨時性協商，矛盾多發期的“海量”利益糾紛，則可能導致行政部門忙于應付和不堪重負。為了能夠讓利益相關方平等對話、反復協商，必須構建地方化面對面的民主議事制度。以現成的體制內民主議事機制，即地方人大機關為制度平臺，就可以構建日常化和制度化的民主議事制度。

第三，地方多方參與和協同共治需要地方民主議事制度。全面的改革開放，極大地激發了地方發展的活力，也深刻地改變了地方社會結構形態。地方治理，需要政府、企業、社會組織和民眾的多方參與和協同共治，如何參與？如何協同？則必須有一個制度化的參與協同平臺。②這就亟待完善地方性的民主議事制度，而地方人大機關，以其地方國家權力機關的法定地位，可以提供一個制度化的議事平臺。

第四，地方民主監督需要地方民主議事制度。地方治理績效如何，地方政府作為積極與否，地方民眾有最直接、最準確的發言權。所以，地方治理的現代化，需要地方民眾的參與和監督。地方民眾需要與地方政府、企業開發商、社會組織和其他民眾，面對面直接交談、直接質詢、公開辯論，這就需要建構公開的常規化的地方民主議事制度，給地方民主監督提供一個更為直接有效的制度化管道。

二、 地方人大作為地方民主議事制度的制度優勢

人民代表大會制度，是中國的根本政治制度，是人民當家作主的根本形式和主渠道。地方人民代表大會，是地方國家權力機關，是地方民主議事的中心制度，是地方民眾表達意志和行使民主權利的主渠道。

第一，法定的民主權威性。在地方層級人民行使國家權力，是通過地方人民代表大會制度的方式。根據現行的《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《各級人民代表大會常務委員會監督法》等，地方人大是行使地方國家權力的法定機關，地方政府、地方法院和地方檢察院，由地方人大選舉產生并對其負責。③所以，地方人大作為地方民主議事中心，從法理依據來說，其所作出的民主決策和民主監督，不僅對地方的“一府兩院”（地方政府、人民法院和人民檢察院）具有憲法性法定權威，對地方民眾來說，也具有法治化的民主權威，其民主議事結果更易為民眾廣泛接受和認同。

第二，體制內的民主資源。中國的治理現代化，亟須治理的法治化和民主化，但如何推進中國的民主化建設，不同的學者設計了不同的推進目標和實施路徑，如選舉民主與協商民主、精英民主與大眾民主、法治民主與民主法治等的對立與爭辯。④但由于民主建設話題的敏感和復雜，學者提出的思路往往是回避“核心問題”而取向“邊緣問題”、回避“根本政治制度”改革而取向“外圍制度”創新、回避“體制內”民主資源而取向“社會性”民主資源。這便是所謂的漸進性“增量民主”推進路徑由此提出的原因。⑤地方人大制度，作為體制內現成的民主資源，反而會受到有意或無意的忽視。開掘和拓展地方人大制度的現有“民主資源”，使其憲法和法律賦予的“民主潛能”得以充分挖掘并落地實現，不僅有其憲法依據和憲法權威，也是社會主義政治制度自我完善的根本途徑。endprint

第三，“就近就地”的民主化。民主化是國家治理現代化的基本組成，但在中國這樣一個后發國家，不可能整體上“一下子”完成突變式民主化進程，而需要在各地各級多樣化地探索民主發展的路徑和機制。增強地方人大作為地方民主議事中心的制度功能，開放民主參與的渠道、提升民主協商的治理，把在地方發展中出現的問題和矛盾，在地方民主的議事協商中加以“就地”解決。這是開發體制內民主資源，制度化吸納民主參與要求，“就近就地”民主化的現成制度機制。

第四，成本低、風險小的民主形式。急劇變革的社會關系和錯綜復雜的利益協調，在每一個地方治理中都在“倒逼”著地方民主創新。豐富民主形式，促進民主治理，發揮地方人大的民主功能，使其成為地方民主議事和民主治理的中心。由于這是一種“就近就地”的民主治理機制，時間上“及時”、空間上“可見”，且能夠“面對面”地解決問題。因此，就民眾參與來說，參與程度深且成本低；就國家民主化進程來說，風險只在一地一域， 程序可控性強，民主化的整體風險小。

三、 地方人大作為地方民主議事制度運轉實例分析

地方人大，是依據憲法設定的國家機構，具有根本性的民主功能，作為地方民主議事的中心，如何讓民主制度運轉起來，充分發揮其民主治理潛能，在全國各地的地方人大實踐中，都有各種各樣的民主創新。本文以浙江省溫州市下屬的樂清市（縣級市）人大創新“人民聽證”運轉機制為例，來揭示地方民主議事制度是如何運轉的。

“人民聽證”，是在樂清市委的領導下，由樂清市人大常委會具體組織和協調，就每年人大代表提案或民眾反映強烈的公共治理中的問題，邀請政府副市長、政府有關職能局長、人大常委、人大代表、社會組織、市民代表等一起參與公開協商和質詢。其中“人民聽證”的議題來源，從人大代表的提案或民眾強烈要求的問題中提出，并由每年“兩會”時的人民代表大會以“大會決議”的形式確定。其后由人大常委及代表組成“督辦調研小組”就有關問題深入考察并準備調研報告；政府有關部門準備“工作報告”。在 “人民聽證”當天的會議上，在分別宣讀完人大的“調查報告”和政府部門的“工作報告”后，人大代表、社會組織和市民代表，可以就有關問題向副市長、各局局長分別提問，并反復質詢、公開辯論。整個“人民聽證”全過程通過網絡和媒體全程轉播。聽證會后，整理各方意見，由人大常委會就有關問題作出決議，以人大常委會決議的形式，上報市委并轉發有關職能部門，監督政府部門就此問題的整改過程，并要求在一定期限內對人大常委會作出書面答復。

從2007年開始運作，到2016年6月，樂清市人大共舉辦了近30場“人民聽證”會，涉及地方公共治理中幾乎所有重大難題和問題，如鄉鎮撤并、樂海圍墾、河道污染、交通擁堵、食品安全、垃圾處理、學前教育、景區整治、國道規劃等，充分發揮了人大的民主議事和民主監督功能，有力地提升了地方治理進程和質量。⑥

第一，地方人大民主議事是落實“三統一”原則的制度舉措。中國的政治發展和民主建設，必須堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統一。但“三統一”的根本原則如何落地實現，必須有一個制度化的落實機制。樂清市的“人民聽證”制度，是在市委的具體領導下，由人大代表在大會上作出制度性議題選定和“聽證”程序規定，由人大代表、政府部門和社會各界共同參與、平等對話、協商議事，推動地方民主治理的高效制度形式，是把“三統一”原則落實于地方治理中的創新探索。

第二，地方人大民主議事為人大代表發揮作用提供制度機制。如何更充分地發揮代表的“民主潛能”，使其代表的“民意”能夠得到政府更好的回應，人大代表與市民選民共同參與的“人民聽證”，為人民代表提供了經常性“代表人民”的制度機制。不但促進了代表作用得更好發揮，也能使“選民”看得見“代表”的作為，從而能夠更好地監督代表履職。

第三，地方人大民主議事提供多方參與、協同共治的制度平臺。治理多元化的地方社會，特別是在民營經濟雄厚、社會組織多樣的發達地區，黨政主導下，如何吸納社會各方的積極參與，需要制度化平臺提供協商共治的機制。充分發揮民主潛能的地方人大，以人大常委會為組織協調中心，讓各類社會組織有發聲渠道，讓各級基層的市民有參與的機會。“民眾有訴求、政府有回應”，在樂清“人民聽證”的現場，常常能夠看到當地的綠色環保組織代表，對政府的職能部門負責人提出中肯的“意見建議”。 “人民聽證”提供了成本低、風險小的多方參與和協同共治的體制內平臺。

第四，地方人大民主議事提供有效監督“一府兩院”的制度形式。地方人大監督地方“一府兩院”，雖然有憲法和監督法的明文規定，但如何落實，卻涉及復雜的各方“關系”和“人情”問題。“人大監督在實際操作中，往往重程序輕效果，選的題目太大或概念化，影響了審議質量甚至審議不起來，其后果是變成了‘橡皮圖章。”⑦ “人民聽證”的公開化、透明化監督形式，一年中有3次甚至4次“公開直播”，使政府副市長、各局局長深感壓力。正是“人民聽證”，使地方人大議事制度“硬起來”并形成“剛性”制度，才使人大對“一府兩院”的監督落到實處，使地方人大的民主監督功能得到有效發揮。

四、 地方人大的民主議事功能還需進一步加強

地方人大作為地方治理的民主議事中心，其憲法賦予的“民主潛能”遠遠沒有得到充分發揮。為了更好地推進地方治理現代化，依法有序地擴展地方民主，地方人大的民主議事功能還需要進一步的體制改革和深化創新。這涉及以下體制性關系的制度改革。

第一，地方人大與地方黨委、地方政府關系的制度性協調。地方人大應進一步堅持黨的領導，把地方議事的議題選定、議事過程、監督職能等明確置于地方黨委的領導之下，建立與黨委決策之間制度化、經常性的溝通協調機制。同時，地方黨委應該自覺推進黨內民主，發揮黨內民主對人大民主的示范帶動作用。地方人大還應進一步加強與地方政府及其各個職能部門的議題銜接和及時溝通，建立制度化、常規性的議案實施和反饋機制，強有力地支持和監督職能部門有效推進地方治理。endprint

第二，地方人大的民主議事和民主監督應進一步制度化。地方人大，是實現地方人民民主參與的主渠道，也是實現地方民主治理的主渠道。全國各地的人大民主創新，包括樂清市的“人民聽證”，在地方的民主建設和地方治理中發揮了良好的民主功能。但還需使地方人大的民主議事制度進一步法治化和制度化，使“人民聽證”制度與相關制度有效銜接和配套，這樣才能保證良好的民主創新制度“不因領導人的改變而改變”。使地方人大的民主議事制度持續地發揮作用并長久地堅持下去，同時也有利于民主創新的經驗總結和全國推廣。

第三，地方人大的民主議事制度應進一步擴大民眾的制度化參與。“國家的一切治理活動，都要尊重人民的主體地位”⑧。人民不但是治理實踐的主體，也是民主實踐的主體。地方人大的民主議事制度，作為地方民主和民眾參與的主渠道，還應進一步拓展參與的范圍、強化參與的深度、提升參與的實效。在保障民眾及社會組織的參與權利，在什么人參與、參與的程序、如何協商討論、參與實效反饋等方面，進一步建立和完善法治化的規章制度。

注釋：

①何顯明.治理民主——中國民主成長的可能方式[M].北京：中國社會科學出版社，2014：15.

②周少來.復合協同治理——城市公共治理的杭州經驗[A].趙秀玲主編.中國基層治理發展報告（2015）[M].廣州：廣東人民出版社，2015：236-244.

③參見現行《憲法》和《監督法》有關條款，《中華人民共和國憲法》，中國法制出版社，2007年第1版.

④何增科等.中國政治體制改革研究[M].北京：中央編譯出版社，2004：23-50.

⑤閆健編.民主是個好東西——俞可平訪談錄[M].北京：社會科學文獻出版社，2008：49.

⑥以上情況介紹來自樂清市人大常委會辦公室編的《人民聽證（2007—2015）》；中國社會科學院政治學所調研組編的《民主創新與地方治理——樂清調研組資料匯編》（2016年5月29日—2016年6月3日）.

⑦參見樂清市人大常委會辦公室編的《人民聽證（2007—2015）》.

⑧中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本（2016年版）[M].北京：學習出版社、人民出版社，2016：172.

責任編輯：陳艷華

（本文發表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第4期）endprint