京津冀區域大氣污染協同治理模式構建

郭施宏　齊曄

[摘要]京津冀區域大氣污染治理的屬地治理模式遭遇瓶頸，跨域大氣污染的府際協同治理勢在必行。京津冀區域應圍繞大氣污染的協同治理形成伙伴型的橫向府際關系，并通過權力讓渡和移交，更好地發揮京津冀區域大氣污染協同治理組織的作用，使其能獨立高效地開展區內的大氣污染治理工作。在此基礎上，通過伙伴關系的構建、府際利益的協調、法律法規的保障和治理信息的共享以構建京津冀大氣污染協同治理模式。

[關鍵詞]大氣污染治理；府際關系；協同治理；京津冀

[作者簡介]郭施宏，清華大學公共管理學院博士研究生；齊曄，清華大學公共管理學院教授

本文系國家發展和改革委員會基金項目“中國低碳發展宏觀戰略研究項目”（項目編號：20135660439）的階段性成果。

改革開放以來，隨著我國城市化和工業化的不斷推進，城市人口在超速增長和過度集聚的同時也帶來了嚴重的資源環境問題，尤其是空氣污染問題。當前，我國大氣污染治理仍然主要采用以行政區劃為基礎，由中央政府和地方各級政府負責的屬地治理模式。屬地主義治理模式不僅不符合大氣流動的自然規律，也無法充分調動各方主體治理大氣污染的積極性。鑒于屬地治理的弊端，國家開始逐漸重視跨域大氣污染的府際聯防聯控。在此背景下，京津冀地區的大氣污染治理由傳統的屬地治理向協同治理轉變已是必然。這既是京津冀跨域大氣污染治理的新趨勢，也是新挑戰。本文基于府際關系理論視角，對京津冀區域大氣污染府際協同治理模式的頂層設計作了初步設想，認為京津冀區域大氣污染的協同治理首先需要重構協同治理組織，在此基礎上，通過伙伴關系的構建、府際利益的協調、法律法規的保障和治理信息的共享共同構建京津冀區域大氣污染協同治理模式。

一、 組織重構：跨域大氣污染的協同共治

府際關系（Intergovernmental Relations）興起于20世紀30年代的美國。美國學者Anderson總結性地指出，府際關系是指各類和各級政府機構的一系列活動，以及它們之間的相互作用。①京津冀地區雖然國土面積僅占全國的2%，但卻包含了錯綜復雜的府際關系。近年來，府際協同成為該區域發展的主旋律之一。從1976年國家計劃委員會開始京津唐國土規劃課題研究以來，京津冀地區的府際協同發展已有40余年的歷史。40多年來，京津冀地區的府際協同在地域、內容、形式和程度上均不斷發生改變，出現了“經濟圈”“首都圈”“一體化”等一系列概念，這些概念和規劃都離不開府際協同的主題，也反映了不同時期、不同階段京津冀地區的發展觀和協同觀。由于在經濟合作、空間整合、區域治理等方面存在明顯的體制性和結構性障礙，京津冀地區的合作發展幾度提及又幾度沉寂，府際協同發展經歷了一個“啟動—徘徊—沉寂—重提—蹣跚—倒逼而催生復興”的復雜演進過程②，整體推進進程緩慢。

目前，京津冀三地在推動區域經濟社會協同發展方面尚未形成完善的合作機制。而近幾年大范圍爆發的大氣污染，更表明三地應對環境污染問題的合作效果并不明顯。這首先源于三地府際合作意識的薄弱和環境治理理念的落后。我國的政府組織模式深受韋伯官僚制的影響，屬于典型的科層組織。地方政府間缺少有效的溝通與交流，各地都寄希望于通過自身的力量解決轄區內的環境問題。另外，官僚制下以GDP為主導的晉升考核機制，擴大了處于政治和經濟雙重競爭下的地方政府之間的競爭空間，不利于府際合作的開展。③

意識到跨域大氣污染協同治理的必要性，國家在京津冀區域大氣污染協同治理組織的建設上做出了積極的嘗試。2013年，國務院成立了京津冀協同發展領導小組以及京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組。該小組由北京、天津、河北、國家發展和改革委員會、環境保護部、中國氣象局等單位組成，辦公室設在北京市環保局，這對于促進京津冀大氣污染協同治理具有一定的促進作用。但從其組織結構和運行模式來看，該機構尚不完備且權威性不強。④一方面，作為協調各方工作的重要部門“大氣污染綜合治理協調處”卻隸屬于北京市環保局，這一機構既不獨立同時級別也低，大大降低了其應有的權威性；另一方面，該協作小組構造簡單，成員龐大，且缺乏有效的制度安排和聯動機制，不利于工作的開展。

京津冀區域大氣污染協同治理組織創立是為了打破該地區在大氣污染治理中“一畝三分地”的行政思維定式，從區域整體利益出發，通過協同治理讓大氣污染的負外部效應內部化，進而形成府際治理的合力。從發達國家大氣污染治理經驗看，美國的阿巴拉契亞區域委員會、跨州空氣質量控制區、臭氧傳輸評估組等區域性的環境協同治理組織都在跨域污染治理中發揮了積極的作用。府際權力的讓渡與移交是跨域協同治理組織的重要特征，即區域內參與治理的各個地方政府或政府部門將部分權力讓渡于協同治理組織，并保證其不受行政干擾，使之具備獨立進行區域治理的權力和能力。⑤而京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組從組織架構和運行方式上看，距離真正意義上的由行政權力讓渡形成的具有獨立治理權力和能力的跨域協同治理組織還有一定的差距。因此，京津冀區域大氣污染協同治理組織需要重新設計。

伙伴型的府際治理模式為京津冀大氣污染協同治理提供了一種組織設計思路。伙伴型的府際治理模式可以擺脫原有紛繁復雜、權力重疊的行政關系網的束縛，針對某一具體公共問題實現有效的治理，給公共行政帶來一種新的思路。京津冀三地應圍繞大氣污染治理主題，形成伙伴型的橫向府際關系，并通過權力讓渡和移交，組建京津冀大氣污染協同治理組織，使治理組織獨立高效地開展區內的大氣污染治理工作，以實現大氣環境的協同共治和空氣質量的整體提高。

具體而言，京津冀區域大氣污染協同治理組織的運行模式包含了以下幾個方面的內容：第一，京津冀三地圍繞共同的大氣污染治理主題形成不受行政等級束縛的府際伙伴關系，各政府主體間平等協商，協同共治。第二，京津冀三地將大氣環境治理的權力以及相關權力讓渡于跨域治理組織，由其全權負責京津冀區域的大氣污染治理問題并接受其治理安排。第三，京津冀區域大氣污染協同治理組織獨立開展區內治理活動，負責京津冀區域內的大氣污染治理的會商與決策，各地方政府間和政府部門間的協調，以及大氣污染治理行動的執行等工作。京津冀三地在大氣污染治理中對跨域治理組織進行意見性咨詢和治理效果反饋。第四，京津冀區域大氣污染協同治理組織的組織架構主要包括監督機構、咨詢機構、協調機構和執行機構。咨詢機構由大氣監測部門、科研機構、環保組織等部門組成，負責為大氣污染治理中的決策、協調和執行提供信息支持；協調機構負責協調區域內的各政府部門、社會組織、企事業單位的治理工作；執行機構負責京津冀區域內的大氣污染治理聯合行動；監督機構對組織中的各個部門及治理中的各個環節進行監督。endprint

二、 伙伴構建：府際治理關系的重新定位

京津冀區域大氣污染協同治理模式的建構需要對京津冀三地的府際關系進行重新定位。由于京津冀區域協同治理實際上包含了包括中央政府在內的“三地四方”的復雜關系，中央政府的“錯位”，京津冀三地由于政治地位的不對等和經濟發展水平的差異所帶來的各自定位和相互關系的偏誤，以及既有的行政級差和固有的權力格局均阻礙了平等協商的伙伴型橫向府際關系的建立，影響了京津冀區域大氣污染治理的府際協同進程。

建構府際伙伴關系是京津冀區域大氣污染協同治理重要的政策工具創新，也是擺脫京津冀三地紛繁復雜的府際行政關系的有效手段。府際伙伴關系作為一種公共政策工具，與原有的京津冀等級制的行政關系相互獨立，二者呈現雙軌制的運行模式?；锇殛P系僅是圍繞大氣污染治理這一公共事務主題而展開，它并不會影響京津冀三地基于行政區劃的權力組織架構。在跨域的大氣污染治理背景下，京津冀三地的府際關系呈現為伙伴型，三地的府際工作方式表現為協商式。從功能上看，府際伙伴關系使京津冀三地政府跳出該地區復雜的權力關系網絡，促使三地在大氣污染治理上產生內源動力，謀求共同利益，以及實現治理政策制定、實行和反饋的整體聯動。從西方發達國家的發展經驗看，府際伙伴關系并不會削弱原有的行政權威，反而強化了原有的權威。其主要原因在于，府際伙伴關系大多建立在縱向政府間較少發生利益沖突的公共政策領域，而在這個領域里，中央政府可以給予地方政府一定的資源保障，地方政府間的合作利益要大于競爭利益。雖然伙伴關系運行的層面主要在各地區的地方政府之間，但其最終是為了增強中央政府對地方公共事務的影響。⑥

就目前京津冀區域的大氣污染形勢而言，京津冀地區應具有示范精神，勇于嘗試構建府際伙伴關系。三地政府在大氣污染治理問題上應形成強烈共識，更新理念，誠信協作，消除長期以來經濟政治上形成的固有隔閡，通過讓渡給共同信服的治理機構獨立的治理權力、圓桌協商會議、基于誠信與承諾的府際公約、伙伴型聯合治理行動等方式發揮伙伴關系機制的獨特作用。另外，中央政府的適度引導在當前的府際伙伴關系形成中具有推動作用。中央政府應為京津冀府際伙伴關系的達成創造良好的兼容環境，在政策引導、財政協調、法治保障等方面為京津冀伙伴關系的建立提供可能。

三、 利益協調：利益輸入和輸出的府際平衡

京津冀三地的地方利益沖突是阻礙跨域大氣污染協同治理的重要因素，這種地方利益的沖突由于缺乏三地橫向的、常態化制度化的生態補償機制以及地方保護主義的盛行而變得難以調和。協調好京津冀三地的利益關系是實現大氣污染協同治理的關鍵?？偟膩碚f，京津冀大氣污染協同治理的利益協調涉及四個方面的內容，分別是成本分擔、生態補償、利益分配、公共效益。

在府際利益協同的利益輸入上，京津冀三地需明確大氣污染治理成本的構成與特點，打破“小而全”的政府治理觀念，根據地區實際情況，在平等協商的基礎上減少府際協同的環保成本、行政成本和交易成本，實現治理成本的公平分擔，避免相關基礎設施的重復建設與資源浪費。同時，建立健全適用于大氣污染治理的生態補償機制，通過綜合稅費制度、財政橫向轉移、專項基金、資源支持、政策優惠等多種方式，不僅在資金上對相對薄弱的地區或環節進行補償，而且要在人才、技術、政策等方面填補京津冀大氣污染治理中的薄弱部分，以擴大生態補償的覆蓋面，加強生態補償的效用。

在府際利益協同的利益輸出上，處理好大氣污染治理成果的利益分配和明晰良好大氣環境帶來的公共效益是關鍵所在。利益分配關系到各個地方政府參與主體的積極性和持續性，模糊不清的治理成果會引發利益分配中的府際矛盾并阻礙協同治理進程的推進。因此，大氣污染治理成果必須具有明確性、可量性和實際性。建立科學的大氣環境評價體系能促使大氣污染治理的成果可評價、可監督和可視化，同時可以將可量化的治理成果落實到考核機制、激勵機制、監督機制等方面，使大氣污染治理成果體現實用性。與此同時，提升京津冀地方政府對大氣污染治理公共效益的認識將有助于提高其治理決策的理性程度。

四、法律保障：防治立法和執法的聯合協調

目前，我國尚未有成熟的法律法規保障跨域大氣污染的聯防聯控，在屬地治理為主的大背景下，大氣污染治理存在著碎片化問題嚴重、治理效率低下、交叉污染與重復治理明顯、地方政府大氣污染治理積極性受挫等諸多問題。

因此，在國家層面修訂《大氣污染防治法》，改變屬地治理的現狀，京津冀大氣污染的協同治理才能獲得合法性的保障。在此之前，京津冀三地需要通過立法協調和聯合執法來保障京津冀大氣污染協同治理模式的推進。在立法協調方面，在國家出臺和完善相應的法律法規之前，京津冀地區應根據本地區實際情況，在《憲法》和《環境保護法》的基本框架下，檢視和更新本地區已有的相關法律法規，并建立和健全區域性的環境治理的法律體系。法制體系的建立不僅是對京津冀大氣污染協同治理組織權威性的保障，也是對大氣污染防治政策有效實施的保障。

在大氣污染防治立法上需要注意兩方面的問題：一是綜合考慮區域整體的生態環境與經濟環境，形成與之相配套的環境影響評價、環境審計、污染物排放控制等方面的法律，避免“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的片面立法；二是強調跨域大氣污染治理中的府際協同，京津冀地區需以立法的方式破除環境治理的行政隔閡，并指導府際協同治理行為同時協調府際協同中的糾紛與困難。

在聯合執法方面，京津冀三地通過大氣污染協同治理組織，針對危害大氣環境的行為進行聯合執法，如對機動車環保違法行為、燃煤及油品質量控制、夏秋季的秸稈焚燒等進行聯合執法。同時在聯合執法中貫徹“三統一，一創新”原則，即統一執法主體、統一執法標準、統一執法程序以及創新執法方式。統一執法主體是指由京津冀區域大氣污染協同治理組織統一派出或任命執法團隊及執法人員；統一執法標準是指對于同一環境違法行為，在京津冀三地采取一致的處罰標準，避免違法行為的空間轉移和集聚；統一執法程序是指在大氣污染防治的行政檢查和處罰中統一行動指南和權力運行步驟；創新執法方式是指提倡京津冀地區在環境執法中，綜合經濟、社會、文化手段，采取行政契約、行政指導、行政獎勵等柔性手段和彈性手段，避免簡單執法等行為。endprint

五、信息共享：合作成本和風險的有效控制

信息的交流是一切活動開展的基礎，信息交流的渠道必須為各參與主體所熟知，并盡可能成為慣例使之固定化，同時，信息傳遞的線路應保證直接、便捷和不中斷。當前，府際信息不完全、不對稱成為京津冀區域大氣污染協同治理順利開展的障礙。不完全信息下的環境協同治理不僅增加了合作成本，也增加了合作風險。從當前京津冀的大氣污染治理實踐來看，三地政府在治理信息的獲取、處理、發布上均不協調，特別是河北，往往滯后于北京和天津。⑦與此同時，在政績考核機制的壓力下，地方政府在大氣污染治理過程中會傾向于隱瞞一些對其他地區有利、或對本地區不利的信息，以保護本地區的最大利益。信息溝通機制的不完善不僅影響了地方政府之間的合作和發展，也慢慢使政府間關系出現裂痕，為府際進一步合作埋下了隱患。信息共享機制的建立與健全是京津冀大氣污染協同治理的前提，也是府際合作成本和風險有效控制的保證。為此，京津冀三地的信息共享應包括以下幾方面內容：

第一，實現大氣污染數據的統一口徑、統一處理、統一發布。首先，京津冀三地應統一規定評價和發布大氣污染物的類型與方式，對大氣污染數據進行統一數據口徑和單位，促使大氣污染數據在縱向上和橫向上均具有可比性；其次，三地需綜合處理和分析污染與治理信息，類似于美國大氣環境治理的“泡泡政策”，將京津冀地區視為一個“大泡泡”來分析其內部的大氣環境，三地政府均要對“大泡泡”內的生態環境負責；再次，在大氣環境狀況的發布上，京津冀三地應在固定渠道上發布大氣污染與防治的整體狀況與地區狀況，實現信息發布的固定化和常態化。

第二，構建大氣污染治理信息的支撐與服務平臺。加強京津冀大氣污染治理的電子政務建設，建立以云技術為核心的網絡化信息管理平臺，包括跨區域的地理信息系統、污染監測系統、信息服務系統、污染舉報系統等，進而在京津冀區域內部實行大氣污染信息的網格化管理，將信息平臺覆蓋至區內的每個街道社區。目前，北京市的六個區和近郊區已全面建成網格化管理系統⑧，下一步應將這個系統運用于整個京津冀地區，并將大氣污染防治作為網格化管理系統內的重要內容。

第三，建立大氣污染信息的聯合預警通報機制。當前，北京和其他城市的預警級別存在差異，而京津冀區域內各個城市間的標準也不統一。因此，京津冀地區首先需逐步實現預警分級標準的統一，在此基礎上通過電視、微博、手機APP、微信等傳統和新媒體平臺聯合通報區域的大氣污染信息，使政府與公眾能夠共同提前采取措施，以應對區域性、大范圍的重污染天氣。

注釋：

① Anderson W. Intergovernmental Relations in Review[M]. Minneapolis： University of Minnesota Press， 1960：3.

②程恩富、王新建.京津冀協同發展：演進、現狀與對策[J].管理學刊，2015（1）.

③周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因[J].經濟研究，2004（6）.

④高建、白天成.京津冀環境治理政府協同合作研究[J].中共天津市委黨校學報，2015（2）.

⑤楊龍、彭彥強.理解中國地方政府合作——行政管轄權讓渡的視角[J].政治學研究，2009（4）.

⑥張志紅.地方政府社會管理創新中的伙伴關系研究[J].南開學報（哲學社會科學版），2013（4）.

⑦趙新峰、袁宗威.京津冀區域政府間大氣污染治理政策協調問題研究[J].中國行政管理，2014（11）.

⑧楊宏山.城市治理績效評估的模式比較——以北京市朝陽區和美國巴爾第摩市為例[J].國家治理，2015（15）.

責任編輯：周青

（本文發表于《中國特色社會主義研究》雜志2016年第3期）endprint