聊城市鄉鎮行政管理體制改革調研報告

肖兆坤

鄉鎮行政管理體制改革是深化行政管理體制改革和農村綜合配套改革的一項重要任務。隨著全面深化改革的不斷深入，在新的歷史起點上進一步深化鄉鎮行政體制改革，對于做好新時期農村各項工作，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，加快城鄉一體化進程，全面建設小康社會具有重要意義。

一、聊城市鄉鎮（街道）機構情況

聊城市共有鄉鎮（街道）135個，其中32個街道、24個鄉、79個鎮，核定行政編制4641名，事業編制5057名。2010年鄉鎮機構改革中，全市113個鄉鎮（街道）納入改革范圍，其中一類鄉鎮1個、二類鄉鎮86個、三類鄉鎮26個。根據不同的鄉鎮規模，明確了各鄉鎮的機構設置，核定了人員編制和領導職數。鄉鎮黨政機關統一綜合設置4-5個辦公室，財政撥款事業站所統一設置5-6個。其中鄉鎮黨政工作機構一般設置：黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室（掛社會治安綜合治理辦公室牌子）、農業辦公室；事業站所一般設置：經管站、文化廣播站、計劃生育服務站、農林技術服務站、財政所。明確鄉鎮主要職責是做好農業農村農民工作，全力推進工業化、城鎮化和農業現代化，主要履行促進經濟發展，增加農民收入；強化公共服務，著力改善民生；加強社會管理，維護農村穩定；推進基層民主，促進農村和諧等四方面的職能。

二、鄉鎮機構運行情況

2010年鄉鎮機構改革后，聊城市密切關注鄉鎮機構運行情況，不斷化解運行矛盾，進一步鞏固了改革成果。

一是基層管理體制進一步理順。按照服務經濟發展、強化社會管理和公共服務的要求，科學界定鄉鎮職能，鄉鎮職能進行了統一歸并和調整：行政管理職能由鄉鎮政府承擔，公益服務職能由鄉鎮事業單位承擔，經營性服務職能走向市場，鄉鎮職能越位、錯位、缺位的問題得到有效解決。鄉鎮與派出機構的相互支持、協調配合的工作機制進一步完善。縣級部門派駐或設在鄉鎮的機構，要接受鄉鎮的統一指導和協調；對派駐機構的考核實行條塊結合、以鄉鎮為主的辦法，其主要負責人的任免須事先征得鄉鎮黨（工）委同意；對工作不力的派駐機構主要負責人，鄉鎮（街道）可向其上級主管部門提出調整建議。

鄉鎮（街道）考核評價體系及考評機制得到了進一步調整和完善，堅持突出重點原則。比如莘縣對各鄉鎮（街道）的考核指標按照“3+1”進行設置，“3”是指經濟建設、社會建設和黨的建設三項內容，“1”是指計劃生育、信訪穩定、社會管理、安全生產、農民負擔、環保工作、耕地保護和節能減排等8項一票否決項目。經濟建設、社會建設和黨的建設，每項各計1000分，年終按照700：150：150的權重計入總成績。清理了不屬于鄉鎮（街道）職能的考核事項，取消了中央和省、市沒有明確規定的“一票否決”事項。

二是重點領域管理體制進一步健全。在鄉鎮（街道）經濟發展辦公室加掛環境保護辦公室牌子，同時按區域派駐鄉鎮環境監察機構，健全縣鄉環保領域聯合監管執法機制。2016年按照魯政辦發〔2016〕6號文件要求，加強了鄉鎮安全生產、建設工程質量安全、環境保護和道路交通安全4個方面的監管職責。135個鄉鎮（街道）均明確了道路交通安全監管職責的承擔機構，均設立安全生產監督管理辦公室和鄉村規劃建設監督管理辦公室，分別配備編制數553名和678名，明確專兼職人員共計1088人。2016年7月份全市135個鄉鎮（街道）均將4個方面監管機構的分管領導明確到位。

對于鄉鎮一級只有監管沒有行政執法權的情況，結合綜合行政執法體制改革，我市在制定全市綜合行政執法體制改革方案時，提出縣級派駐機構日常管理以鄉鎮（街道）為主，在鄉鎮（街道）設立綜合行政執法辦公室，與派駐機構實行聯合辦公。作為鄉鎮（街道）綜合執法平臺，統籌轄區內派駐機構和基層執法力量。綜合行政執法辦公室做好執法信息事前預警、發現上報以及執法聯絡配合等工作，組織協調轄區內派駐執法機構及鄉鎮（街道）自身工作力量開展聯合執法，以解決縣鄉監管、執法權責不一致問題。

三是保障民生和公共服務進一步加強。各鄉鎮設立便民服務中心，實行一個中心對外，一個窗口受理，一條龍服務，一站式辦結的“四個一”便民服務機制，最大限度方便群眾辦事，為群眾提供優質、高效的服務。同時，在各村成立便民服務點，建立縣、鄉、村三級便民服務體系。使鄉鎮既能在更廣的范圍服務群眾，實現親民、利民、便民、為民，又能提高鄉鎮政府運轉效率和服務水平，改善基層政府形象。

四是擴權強鎮工作進一步推進。煙店鎮作為全省第二批行政管理體制改革試點鎮，積極組織開展改革試點工作。煙店鎮與各有關部門分別簽訂了《授權委托書》和《授權承諾書》，將56項縣級管理權限正式下放到煙店鎮，同時臨清市政府將“煙店鎮人民政府擴權強鎮行政審批專用章”授予煙店鎮。2015年10月28日，臨清市政府印發了《關于公布臨清市經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮行政權力清單和責任清單的通知》（臨政字〔2015〕72號），按照上級關于行政權力清單和責任清單“統籌研究、一并推進”的工作要求，煙店鎮政府權力清單和責任清單實行“兩單融合”“一表兩單”，共梳理行政權力事項314項，責任事項314項，事中事后監管制度事項40項，公共服務事項17項。同時，根據煙店鎮發展需要，對權力事項進行動態調整，2016年9月份又下放城鄉建設領域1項行政權力。同時強化便民服務中心建設，確保將所有授權、委托的行政審批事項納入平臺運轉。

三、存在的問題

聊城市現行鄉鎮機構體制機制是2010年鄉鎮行政機構改革確定的，隨著經濟社會發展，鄉鎮的功能定位、人民群眾的需求、面臨的矛盾都發生了很大變化，運行中的問題矛盾逐漸凸現。

（一）鄉鎮的職能定位還不夠明確。鄉鎮政權是我國農村最基層的政權，是黨和政府農村工作的基礎。《中國共產黨農村基層組織工作條例》規定鄉鎮黨委有6項職責任務，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定鄉鎮人代會有13項職權、鄉鎮政府有7項職權，2010年省委、省政府《關于進一步深化鄉鎮機構改革的實施意見》中明確鄉鎮要認真履行4個方面的職能。但是在具體工作中，鄉鎮的職能定位還比較抽象模糊，許多鄉鎮干部對鄉鎮一級該干哪些事還不太清楚，向來是“上面千根線、下面一根針”，上面部署什么就干什么，造成上級事務難應付，基層群眾難兼顧，對于農村公共基礎設施建設、提供公共服務等方面上有些“力不從心”。究竟哪些工作是鄉鎮應該干的，哪些工作是鄉鎮配合協調的，哪些工作不屬于鄉鎮職責范圍的，還沒有更加清晰地界定。同時隨著城鎮化進程的加快，鄉鎮農業活動的比重下降，非農業活動的比重上升，這需要鄉鎮政府職能進一步轉變，定位亟須明確。

（二）鄉鎮與上級部門的權責劃分還不夠清晰。現行法律對鄉鎮和上級部門的權責界定還存在不少含糊不清的地方，許多原本屬于上級政府或部門職能范圍的工作，被轉移或轉嫁給鄉鎮承擔，一些工作應由鄉鎮起協調作用，現在卻往往需要承擔主要責任，“責任無限大，權力無限小，責權不統一”的問題還比較突出。一方面，上級部門僅把事權放在鄉鎮，但卻沒有給予相應的權力和經費保障。另一方面，對一些派出機構承擔的某些工作，鄉鎮應該發揮協調、配合作用，而不應作為第一責任人，但一旦出現問題，上級部門按照“屬地管理”原則，讓鄉鎮承擔主要責任。這種權責不統一的現狀，不利于鄉鎮更好的提供服務，也不利于鄉鎮經濟的發展。

（三）鄉鎮責權利不統一。鄉鎮在運行過程中存在有限的權力、無限的責任。現實運作過程中鄉鎮履行職能的許多行政權力不斷地被上收，鄉鎮范圍內稅務、國土、工商、財政、公安等行政權力部門全部收歸上級職能部門，鄉鎮的權力愈來愈小，調控能力越來越弱，而相應的責任卻越來越大。“上面千條線，下面一根針”，鄉鎮承擔過多的來自上面的高指標、硬任務，政治、經濟、文化、社會無所不包，招商引資、計劃生育、安全生產、社會治安無所不干，鄉鎮成了標準的“全能政府”。特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務一茬接一茬，且都要與考核、獎懲掛鉤，令鄉鎮難以招架。一是對鄉鎮考核“一票否決”事項過多。據反映，對鄉鎮（街道）的一票否決事項，包括成文不成文的，多達十幾項。往往上級政府對鄉鎮管理，采用“一票否決”事項與鄉鎮領導班子榮譽、提拔、考核等掛鉤，使鄉鎮（街道）疲于應付，鄉鎮一級政府的自主性、創新性受到束縛。二是過多強調“屬地管理”。有些工作的推動，往往都明確強調“屬地責任、主管責任、主體責任”，應該說，這在推動工作中形成了多管齊下的強大合力，但有的“屬地管理責任”也不盡合理。有的方面，鄉鎮（街道）沒職能、沒機構、沒人員，有的領域出現問題也不一定是鄉鎮（街道）自身造成的，本來是縣級職能部門的職責范疇，卻讓鄉鎮（街道）承擔屬地責任。不少鄉鎮（街道）反映，過分強調“屬地管理”，實質上造成了權力與責任相分離、不統一，是權力部門通過“屬地管理”而下推責任。

四、意見建議

（一）明確職責定位，強化公共服務。一是明確職能定位。與市場經濟相適應的現代政府職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，基層政府職能應該以向社會、市場提供優質服務，搞好社會管理，創造良好經濟發展環境和生活環境為主。二是樹立現代政府理念。改變以往鄉鎮政府只注重發展經濟追求經濟增長、忽視社會管理與公共服務的狀況，適當調整鄉鎮在經濟管理方面的職能，將工作重心從直接抓招商引資、生產經營、催種催收等具體事務轉到為農戶和各類經濟主體進行示范引導、提供服務和營造發展環境上來，并強化公共服務職能，強化基礎設施建設的職能，強化引導生產發展的職能，強化管理公共事業的職能，強化維護社會穩定的職能。減少各種達標評比、指標考核，減少“一票否決”事項，正確引導鄉鎮把更多精力放到管理社會、服務“三農”、保障民生上來。

（二）建立基層政府權力清單，科學擴大鄉鎮政府管理權限。圍繞建立法治政府和服務型政府，以轉變政府職能、提升治理能力為核心，堅持職權法定、簡政放權、權責一致、公開透明、便民高效的原則，全面梳理鄉鎮政府行政職權，盡快建立鄉鎮政府行政權責清單制度。將鄉鎮政府的權力范圍、權力運行方式、利益分配結構、承擔的責任和履行的義務等予以明確。按照權責一致、財權和事權一致的原則，根據不同類型鄉鎮經濟社會發展需要，采取委托等方式，通過合規合法的途徑下放與鄉鎮職責任務相適應的權限，充實完善鄉鎮管理職責，真正做到權力責任相符，事權和財權匹配。

（三）創新鄉鎮事業單位服務體制，建立“以錢養事”新機制。按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的改革思路，逐步建立起適應農業產業化和服務農民致富的新型事業機構運行體系，對原事業站所的服務項目制定“鄉鎮政府承擔、公開招標、合同管理、以錢養事”的改革方案，通過購買服務和購買勞務的辦法，把部分經濟和社會職能剝離出去，引導鄉鎮事業站所轉換機制，走企業化、市場化、社會化的路子，從而實現各種資源的有效整合和優化配置，著力提高鄉鎮政府行政效率。□作者單位：聊城市編辦 E：LDQ

關鍵詞：鄉鎮機構改革 行政管理體制改革 職能轉變