廣饒縣大王鎮行政管理體制改革的實踐與思考延向前

楊勇

自2010年4月大王鎮被確定為全國經濟發達鎮行政管理體制改革試點鎮以來，廣饒縣緊緊圍繞破解大王鎮經濟社會發展中體制機制障礙問題，解放思想，大膽實踐，積極探索大王鎮行政管理體制改革的新途徑、新思路，促進了大王鎮經濟社會持續健康發展。

一、大王鎮行政管理體制改革試點工作實踐

（一）擴大管理權限，強化政府功能。適應大王鎮經濟社會發展和城鎮建設管理要求，2012年，按照“權責一致、依法下放、能放即放”的原則，通過委托、授權等方式，將產業發展、規劃建設、環境保護、安全生產、市場監管、社會治安、民生事業以及項目審批等方面縣級管理權限下放到了大王鎮。2015年，以推行行政權力清單工作為契機，按照“能下放、能接好、能提速”的原則，根據大王鎮加快發展需要、實際承接能力和各項下放權力作用發揮情況，對下放大王鎮的縣級行政管理事項進行了規范調整，編制了大王鎮行政權力清單和責任清單，明確了各行政權力事項的實施依據、實施主體、責任事項、追責情形等內容，并通過縣、鎮政府網站和縣編辦網站向社會公布。調整后，委托、授權大王鎮行使的行政權力事項共664項。通過集中培訓、跟班學習等方式，組織開展了下放權力運行承接培訓，確保了下放權力接得住、用得好。大王鎮投資350多萬元建設了便民服務大廳，涉及經濟發展、規劃建設、城鎮管理、民生保障、計劃生育、財政惠民等32個領域127項行政審批服務事項進入便民服務中心集中辦理，實現了“一站式服務”。同時，大王鎮在農村社區建設了便民服務中心，在各行政村建設了便民服務站，推動惠農政策、醫療保險等10個方面的服務向農村社區延伸，構建起了以鎮便民服務大廳為中心、社區便民服務中心為節點、村便民服務站為支撐的三級服務網絡，實現了聯系服務群眾“零距離”。

（二）優化體制機制，提升履職效能。一是調整優化機構設置。按照“鎮區一體”模式綜合設置了大王鎮、大王經濟開發區黨政工作機構和事業單位。目前，大王鎮設置了黨政辦公室、黨群工作辦公室、經濟發展局、財政局、建設規劃局、環境保護和安全生產監督管理局、社會管理綜合治理辦公室等7個黨政工作機構和農業綜合服務中心、便民服務中心、綜合執法辦公室、大王經濟開發區物流園管理辦公室等4個事業單位（不含教育、衛生單位），核定行政編制65人、事業編制60人。二是規范派駐機構管理。縣直部門所有派駐在大王鎮的機構實行條塊結合、以鎮為主的考核管理機制，其主要負責人的任免須事先征得鎮黨委同意。大王鎮紀委對派駐機構的工作情況進行不定期督查，及時向縣主管部門通報情況。自2012年以來，縣直相關部門根據大王鎮黨委建議對21名派駐機構負責人進行了調整。各縣直部門派駐機構自覺接受大王鎮黨委、政府的領導和調度，積極參與了打非治違、拆違治亂、打霸治痞、項目推進等重點工作。三是推進綜合行政執法。將大王鎮城鎮管理、規劃建設、土地管理、道路交通等4個領域276項的行政執法工作予以整合，按照“鎮調劑、縣派駐”的原則，組建了鎮綜合執法隊伍，設立了綜合執法辦公室。2015年以來，鎮綜合執法辦公室會同縣直部門開展聯合執法檢查500多次，查處違法違規行為200多起。四是推進政府購買服務。對城鎮綠化管理、衛生保潔、法律服務等適宜通過政府購買服務提供的公共服務和事務性、輔助性工作，均引入了競爭機制，通過合同、委托等方式進行項目購買，實現了由花錢養人向花錢辦事的轉變。

（三）建立激勵機制，增強財力保障。一是建立財政收入超收激勵機制。2010年—2012年，大王鎮上繳省級的營業稅、企業所得稅、個人所得稅增幅超過15%以上的部分，省級給予了全額返還；自2012年起，連續3年，在大王鎮轄區內形成的營業稅市級以下留成部分全額給予了返還，個人所得稅、企業所得稅市級以下留成部分按50%的比例給予了返還；自2012年起，以2011年大王鎮財政上繳額度為基數，在大王鎮境內實現的縣及縣以下稅收超收部分由大王鎮財政全額留成。在大王鎮轄區內收取的土地出讓金凈收益、城市基礎設施配套費、防空易地建設費縣及縣以下部分全額返還鎮級財政。2010年以來，大王鎮因財政體制調整增加財政收入9億元。二是安排專項扶持資金。為促進大王鎮基礎設施和公共服務設施項目建設，省、市、縣財政加大了專項配套資金扶持力度，共撥付大王鎮改革試點專項扶持資金1.148億元。三是優化金融服務環境。大力支持國有、地方商業銀行在大王鎮設立分支機構，大王鎮域內銀行分支機構已達到8家。鼓勵社會資本在大王鎮成立新型地方金融機構，為城鎮建設發展提供金融服務。大王鎮域內已成立興業民間資本管理公司、華泰小額貸款公司等8家新型地方金融機構，2012年以來，累計支持實體經濟106.13億元。積極引導大王鎮企業通過發行債券進行融資，改革以來實現融資79.6億元。

通過5年多的改革實踐，大王鎮基本建立了符合經濟社會發展實際、滿足城鎮化發展需求的新型行政管理體制，進一步增強了大王鎮的發展內生動力和輻射帶動能力。大王鎮生產總值由2011年的165億元增加到2016年的225億元；財政收入由2011年的4.352億元增加到2016年的10.336億元，年均增長18.89%；城鎮化率由2011年的61.86%增加到2016年的69.3%；建成區面積由2011年的11.15平方公里增加到2016年的19.5平方公里。在2016年全國綜合實力百強鎮排名中，大王鎮位列全國第68位，蟬聯山東省第1名。2017年1月，大王鎮被山東省政府確定為新生小城市試點鎮。

二、經濟發達鎮政府履職中的問題和建議

經濟發達鎮政府在職能上與一般鄉鎮政府區別較大，由于經濟發達鎮經濟總量較大、人口密度和數量較大等特點，經濟發達鎮政府不僅承擔著“促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、著力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進社會和諧”的職能，還承擔著更重的推進工業化、城鎮化和農業現代化方面任務，經營、管理城鎮也成為經濟發達鎮政府職能的顯著特點，在促進工業與商貿經濟發展、增加居民收入與強化公共服務、搞好城鎮規劃與建設管理等方面職能比一般鄉鎮政府更為突出。

（一）職權與責任不匹配。按照現行法律規定，鄉鎮政府沒有城鄉規劃建設、環境保護、安全生產、食品安全等方面執法權，但在實際工作上，鄉鎮政府在城鄉規劃建設、環境保護、安全生產、食品安全等方面責任一點不少。以大王鎮為例，其常住人口和外來人口共18余萬人，規模以上企業132家，鎮區道路達330公里，建成區面積19.2平方公里，鎮政府城鎮規劃建設、環境保護、安全生產、食品安全等方面的任務十分繁重。雖然改革試點時下放了部分管理權限，但由于是縣主管部門委托執法，鎮政府執法時仍需依靠縣主管部門，影響了行政效能。為此建議：一是按照“能下放、能接好、能提效”的原則繼續做好行政管理權限下放工作，切實提高經濟發達鎮社會管理和公共服務能力；二是提高行政管理權限下放授權層級，以省政府名義明確經濟發達鎮為下放權力實施主體，從而增強下放權力行使的權威性。

（二）人員編制與工作任務不適應。“上邊千條線，下邊一根針”，鄉鎮工作頭緒多、任務重，現行鄉鎮黨政工作機構及事業單位人員編制標準已與鄉鎮工作實際極不適應。在改革試點中，雖然將大王鎮的行政編制、事業編制分別增加到了65名和60名，但具體到其所承擔的黨的建設、經濟發展、公共服務、社會管理、城鎮建設等工作任務上依然是捉襟見肘，在城鎮管理、環境保護、安全生產、食品安全執法等不宜通過政府購買服務解決的領域內人員緊張的問題更為突出。為此建議：一是在不突破省、市編制管理紅線的前提下，按照“先收后放、余缺調劑、重心下移”的原則，從省市部門、單位調劑一定數量的行政編制，重點用于充實加強經濟發達鎮人員力量；二是統籌鄉鎮區域內社會管理機構設置，將能夠下放鄉鎮管理的政府部門派駐機構下放鄉鎮實行屬地管理，進一步優化鄉鎮政府組織管理體制，緩解鄉鎮人員編制緊張的矛盾，為鄉鎮綜合執法工作推進創造條件。

（三）可支配財力與發展需要有差距。鄉鎮再小也不同于一個機關或企事單位，特別是對于經濟發達鎮來說，經濟總量越大，需要的財力支撐越大。大王鎮作為工業主導型鄉鎮，經濟結構以第二產業為主，對中央和省財政貢獻較大，稅收地方留成較少，隨著城鎮化進程的不斷加快、人口的不斷聚集，民生保障、公共服務等財政支出不斷增長，加之當前經濟下行壓力加大、下放事權也需要相應財力保障等，雖然改革試點以來鎮級財力不斷壯大，但財政緊張問題依然突出并仍然束縛著其發展步伐。為此建議：一是省、市、縣政府進一步加大財政轉移支付力度，以更好地壯大鄉鎮財力；二是加大財稅體制改革力度，完善與經濟發達鎮相關的財政分成辦法，進一步提高經濟發達鎮可支配財力，以保證其又好又快發展。

（四）鄉鎮事業人事管理制度缺乏活力。鄉鎮政府是最基層的一級政府，直接面對生產一線、生活一線，其工作特點與縣級以上政府有很大的區別，鄉鎮工作往往同時兼具管理性和服務性。隨著市場經濟發展和政府職能轉變，尤其是在經濟發達鎮，傳統意義上農技推廣、水利等技術服務職能已嚴重弱化，絕大部分事業人員所從事的工作管理性特點更為突出。鄉鎮事業人員一方面因從事專業技術工作少在技術職務晉升上沒有優勢，另一方面因機構規格低崗位工資晉升空間小，部分事業人員與公務員同樣從事管理工作卻得不到與公務員同樣的經濟待遇，同時由于事業人員向公務員隊伍流動渠道窄等原因，致使鄉鎮事業人員的工作積極性受到很大挫傷。為此建議：一是盡快建立事業單位管理崗位職員等級晉升制度，參照公務員職級并行實行事業單位管理人員“崗級并行”，擴大事業單位管理人員崗位工資晉升空間；二是進一步完善鄉鎮干部管理制度，按照《關于加強鄉鎮干部隊伍建設的意見》（中辦發〔2014〕14號）要求，擴大鄉鎮領導干部選拔視野，注重從鄉鎮事業單位人員中選拔鄉鎮領導干部，切實調動鄉鎮事業人員干事創業的積極性。□作者單位：廣饒縣編辦 E：YWJ

關鍵詞：經濟發達鎮 行政管理體制改革 大王鎮