萊州市政府工作部門和事業單位機構編制跟蹤評估調研報告

徐寶春

開展機構編制跟蹤評估，是加強機構編制管理的重要環節。近幾年來，萊州市通過開展機構編制評估，系統地剖析被評估部門內部與外部情況，對機構編制配置及執行情況進行全面評價和作出科學結論，為機構編制事項調整、深化行政管理體制改革和事業單位改革提供了重要決策依據，對促進政府職能轉變、合理配置機構編制資源具有重要現實意義。

一、背景和依據

在我國，機構編制執行情況評估作為一種評估手段首次以法規條款形式出現于2007年5月國務院第486號令《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第二十四條“縣級以上各級人民政府機構編制管理機關應當定期評估機構和編制的執行情況，并將評估結果作為調整機構編制的參考依據”。2008年2月，黨的十七屆二中全會審議通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》也明確提出要“建立科學合理的政府績效評估體系和評估機制”。2008年上半年中央編辦選擇江蘇、重慶、廈門和青島4個省、市先行開展試點工作。在這一形勢下，煙臺市針對新設立事業單位的機構編制政策執行和機構職能履行情況開展評估方面的研究，出臺了《煙臺市機構編制評估工作總體意見》和《煙臺市新設機構跟蹤評估實施意見》，在推動機構編制評估工作方面進行探索。近幾年來，萊州市編辦根據煙臺市編辦總體部署，認真總結前期機構編制評估的經驗，大膽探索政府工作部門和新設事業單位機構編制跟蹤評估，不斷創新機構編制評估方式方法，完善評估體系，有效地推進了機構編制規范化、法制化和精細化管理，促進了政府部門提速增效和事業機構提升公共服務效能。

二、主要做法和成效

（一）針對不同類型機構，評估重點上各有側重。落實省編辦“五年內要將所有政府工作部門評估一遍”的安排部署，豐富評估手段，優化評估流程，積極推進政府部門履職評估。先后完成了審計局、商務局等26個部門機構編制管理和履職情況評估工作。對政府工作部門的跟蹤評估主要側重于各部門職能配置、機構編制執行情況及履行職責情況及成效，評估結果作為部門“三定”修訂和機構編制調整的重要依據。今年剛啟動的對近兩年新設立事業單位的跟蹤評估則主要側重于機構啟動情況、職責履行情況及公益服務情況，對不能正常啟動開展工作的，撤銷單位建制；對不能履行全部職能的，相應核減編制。

（二）著眼于評估效果，在手段和體系上不斷豐富完善。評估分單位自查、實地督查兩階段。實地評估督查主要采取聽取單位主要負責人的匯報、實地查看相關資料和召開座談會的方式進行。在上級要求的基礎上，進一步創新完善評估內容，重點加大了量化評估，細化了外部評估，一方面，將評估表由2類增加到8類，將自我評估、外部評估的二級指標具體量化到“三定”規定中每項職責上，同時增加了部門基本情況表、人員情況表、借調人員表、工作創新表、解決社會熱點難點表等，可直觀地反映機構設置人員編制與職責適宜度、人員配備到位度與結構合理度、人員崗位適應度、工作創新成效度、社會滿意度等分指標。另一方面，有針對性地走訪了服務對象、人大代表與政協委員。共走訪人大代表、政協委員、部門服務及監管對象155人次，發放部門履職情況調查問卷600多份，書面征求意見建議40余條。

（三）根據不同階段改革要求，做好結合文章。2017年，結合事業單位分類改革，將公益類事業單位全部納入機構編制跟蹤評估范圍，計劃用五年時間將全市所有公益類事業單位評估一遍；對市體育發展中心、市文化中心管理處等近兩年新設事業單位的機構編制管理情況進行了專項督查評估，并與事業單位績效考核有效銜接，形成監管疊加效應；同時，將行政審批規范化建設情況、行政審批事項事中事后監管情況及“四張清單”公布與執行情況等行政審批制度改革相關內容納入評估指標體系，豐富完善了評估指標體系。

評估成效主要體現在三個方面：一是豐富了機構編制管理的手段。機構編制評估工作，是在機構編制實名制管理、機構編制監督檢查基礎上，又一條加強機構編制精細化管理的有效手段。各部門特別是被評估部門對機構編制評估都比較重視，將之看作反映本部門工作成效的途徑之一，將之作為檢驗本部門內部運轉情況及履職效能等情況的試金石與檢驗器。二是凝聚了機構編制管理的合力。走訪的人大代表、政協委員與部門服務對象對被評估部門的職能履行情況、取得的工作成效及存在的問題都能暢所欲言、建言獻策，并對機構編制工作提出合理化的意見建議，社會反響比較好，這在一定程度上促進了機構編制管理的科學化。三是增強了機構編制部門的權威性。被評估部門（單位）充分認識了機構編制法制化的意義，并對評估過程中發現的問題積極進行整改，對推動全市經濟社會發展起到了積極的作用。

三、存在問題及原因分析

（一）思想認識上重視程度不夠。對機構編制跟蹤評估作為政府績效評估重要途徑的認識不足，評估意識尚未深入人心。一些評估對象為維護自身或部門的既得利益，總想在增設機構、增人增編、增職數、提升機構規格等方面打主意，很少有單位主動提出精簡機構、減少編制的要求。不能辯證地看待評估的優缺點。任何制度都不是萬能的，機構編制執行情況評估制度也是一樣。通常情況下，人們總希望評估“一評就靈”，而現實中，機構編制管理往往遇到各方面的阻力，理想與現實的矛盾沖突，容易形成“評也白評”的認識障礙。

（二）指標體系方面不夠完善。機構編制跟蹤評估指標體系界定還比較寬泛。如現行的機構編制評估主要圍繞職能履行、機構編制執行和執行成效三個方面展開，但這三個方面的指標體系只有“機構編制執行”項目是比較容易細化考評的，而對如“職能履行”的評估，說某機構“越位”“缺位”“不到位”，“位”在哪里，拿不出一個明晰的尺度，認定比較困難。“機構編制執行成效”的評估也是難以有統一的精細化考評標準，評估指標量化難度較大，容易流于形式。評估敏感復雜，屬于一種多因素綜合評判。科學而全面地衡量或評判一個部門的“三定”執行情況或政府機構改革方案總體執行情況，需要把影響機構編制管理工作的多種因素分成若干類別和層次，對多因素若干類別和層次的影響指標是很難進行逐一量化的。基礎指標有待進一步完善。隨著經濟社會的發展，一些機構的某些職能逐步弱化、消失，而一些職能得到強化或新產生，這就需要不斷規范政府各部門之間的職責，合理界定和劃分職權范圍，適時對相應的機構和編制進行調整變化。但多數單位總想在“增”字上打主意，很少有單位愿意在“減”字做文章，多形式阻擾，造成機構編制評估參照的基礎指標本身科學性、合理性、準確性受到一定的制約。

（三）評估對象不夠系統全面。機構編制跟蹤評估多數是根據上級的部署要求被動開展的，列入評估范圍的機構覆蓋面小、評估的領域覆蓋面小，黨委部門以及所屬事業單位并未列入評估范圍。對住房保障、農產品與環境保護及食品安全領域進行過專項評估，其他領域未開展評估。

（四）方式方法相對單一。評估方法有待進一步改進。目前，機構編制跟蹤評估的方法主要有：聽取匯報、資料審核、民主測評、開展訪談和調查訪問等。這些評估方法主要通過“聽”和“看”兩個方面來完成，主觀性影響程度較大。要么因光環效應，要么會“戴著有色眼鏡看人”，致使考評結果不夠準確。評估的手段還不夠成熟。客觀、定量分析在機構編制執行情況評估中的運用較少。借鑒政府績效評估，利用統計學與數學原理對機構編制執行情況信息進行匯總分析、參量加權，綜合評判的評估體系尚未真正建立。多部門相互協調制約的機制還未形成監管合力并未形成。

（五）跟蹤問效上不到位。評估效能尚有一定差距，評估結果運用乏力。機構編制跟蹤評估作為職能、機構、編制的配置與調整依據其依存度并不高，作為政府部門績效考核及主要領導提拔、任用、獎懲依據的關聯度也并不緊密，評用脫節現象還時有存在。違規問題的處罰權限相對有限。對于機構編制評估中發現的問題，應按機構編制監督檢查法規規定的情形處理。但法規中對違反機構編制法規的行為只有通報批評、建議改正或者責令限期糾正、建議處分等，沒有直接處罰權，影響了機構編制跟蹤評估工作的力度和效果。

四、深化機構編制跟蹤評估工作的對策建議

對于下一步如何繼續深化評估工作，提高評估的合理性、科學性，提出以下對策建議。

（一）加強政策法規宣傳。通過報紙、刊物、廣播、電視、網絡等宣傳媒體，報道機構編制跟蹤評估工作動態信息，讓更多的人了解機構編制跟蹤評估有關情況，獲得社會對機構編制評估的關注和支持，營造健全機構編制監督約束的良好氛圍，引導各部門（單位）熟悉機構編制政策法規、自覺遵守機構編制紀律。定期召開編委會議，組織學習機構編制法規文件，匯報政策法規執行情況。協調市委黨校，將機構編制政策法規培訓列入了黨校主體班次培訓內容；每年舉辦1—2期機構編制業務培訓班，著力提升市鎮兩級領導干部的機構編制政策法規水平。

（二）科學設計指標體系。制定設計指標體系一定要符合被評估部門（單位）的實際情況，不斷完善評估指標體系，實現由定性分析向定量分析的轉變，針對被評估部門機構職能差別較大，業務范圍各異，積極研究探索適合部門（單位）特點的個性指標，避免憑主觀印象打分、憑感覺打分的問題存在，從而影響評估結果的客觀性、公正性和科學性。對指標進行細化量化，以增強評估的可操作性和部門之間的可比性。要科學、準確地評價各部門履職盡責的情況，兼顧長遠目標與眼前目標、顯績與潛績，區別對待不同類別、不同部門、不同層次，體現部門工作性質、特點差異，做到共性目標和本部門的個性特點相統一。

（三）逐步擴大評估范圍。為全面了解和掌握全市機構的運轉、職責履行和機構編制執行等情況，逐步將黨委部門和全市所有事業單位納入評估范圍，計劃用5年的時間，對全市機關事業單位機構編制評估一遍。對職能弱化、不能履行全部職能的，相應核減編制，優化機構編制資源配置。

（四）豐富方式方法。在現有“看”“聽”“訪”的基礎上，加強數理統計與數學計算及數據分析等定量評估方式。充分發揮人大、政協的監督作用，逐步引入第三方評估。認真擬定每批評估對象的評估內容和指標體系，做到科學合理、更加貼近每一個評估對象。周密設計調查問卷、訪談提綱，根據不同的調查對象確定調查重點，設置調查事項，以求不同側面取得較為全面的信息。要多層次全方位確定調查對象，將被評估單位的分管領導、班子成員、機關中層干部、下屬單位代表、服務對象等列入調查對象，力求較為廣泛地取得評估信息，使評估結果更真實、更全面、更科學。進一步完善評估主體與被評估部門配合聯動機制，加大與被評估對象的聯動協調，保持密切銜接溝通，通過建立健全順暢高效的聯動配合機制，增進工作共識，健全工作網絡，合理調配力量，推動評估工作順利開展。積極探索建立由編辦牽頭，組織、紀檢監察、人社、財政等部門共同參與，分工明確、各負其責、相互配合、運轉協調的評估機制，切實形成評估工作合力。

（五）扎實做好跟蹤問效。要在進一步健全完善評估結果運用機制上下功夫，把評估結果的落腳點繼續放在充分運用上，發現問題，及時反饋，加強跟蹤督查，真正把評估結果與部門的切身利益掛鉤，作為政府部門績效考核及主要領導提拔、任用、獎懲的重要依據。通過分行業、類別、項目、階段等，縱、橫向比較分析，總體上把握機構編制執行面上情況，并對評估工作中出現的普遍性問題加以研究，及時提出對策措施或政策建議，真正實現評估效益最大最優。對被評估部門（單位）整改情況進行后續督查或單項再評估，抓緊抓嚴后續管理。同時，要結合深化政府機構改革、行政審批制度改革和事業單位分類改革，將評估結果作為改革決策和修訂“三定”規定的重要參考依據，運用到調整部門機構編制配置，優化部門結構、調整理順部門職責權限上，通過評估不斷提高機構編制工作科學化水平，增強機構編制工作服務中心服務大局的能力。對于機構編制評估中發現的問題，嚴格按機構編制監督檢查法規規定的情形處理，對于嚴重違紀違規相關責任人，移送紀檢、司法部門處理，絕不姑息。□作者單位：萊州市編辦E：ZLH

關鍵詞：政府部門 事業單位 機構編制跟蹤評估