我國省域間碳排放權初始配額分配的公平性研究

蔣惠琴,邵鑫瀟,鮑健強

(浙江工業大學 政治與公共管理學院,浙江 杭州 310023)

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我國省域間碳排放權初始配額分配的公平性研究

蔣惠琴,邵鑫瀟,鮑健強

(浙江工業大學 政治與公共管理學院,浙江 杭州 310023)

隨著《巴黎協定》的正式生效,中國將在應對全球氣候變化,減少碳排放中承擔大國的責任。由于省域間人口規模、發展階段、經濟水平、能源結構不同,如何做好省域碳排放權初始配額分配將成為焦點和難點。通過圍繞我國省域間碳排放權初始配額分配的公平性問題展開研究,既考慮區域的人口規模和經濟水平,也考量資源稟賦和發展階段；既關注區域的能源結構和產業結構,又分析當期能耗水平和節能潛力等影響因素。從科學性、合理性和公平性的角度,構建省域間碳排放權初始配額分配模型,對跨省域能源合作帶來的碳排放的“逆向遷移”現象以及對省域間碳排放權配額分配的影響進行探討。

碳排放權；發展權；配額分配；公平性

氣候資源是全球公共物品,應對氣候變化是全人類的基本共識和集體行動。隨著2016年11月4日《巴黎協定》的正式生效,從國際的角度,中國以大國的責任和擔當在應對全球氣候變化,減少碳排放中發揮積極作用。從國內的角度,國家面臨著如何發揮31個省(區市)在應對氣候變化、節能減碳方面發揮責任性、主動性、創造性,運用行政手段和市場機制對作為公共資源的“碳排放權(Carbon emission permits right)”在各省域間進行科學、合理、有效的約束和分配,這既是綠色低碳發展中的重大制度性安排,又是構建國內統一碳排放交易市場的客觀要求。因此,省域間碳排放權初始配額分配的公平性研究,不僅具有理論價值,而且具有現實意義。

一、碳排放權：從免費的公共資源到稀缺的發展權利

碳排放權(溫室氣體排放權的簡稱)是一種人類對一定數量的大氣環境資源和容量的使用權[1]。碳排放權,既是一種權利,更是一種責任。在沒有全球氣候變暖壓力下,大氣環境并未被作為一種有限的自然資源來對待,溫室氣體的排放就處在一種自然權利的狀態,每個個體和企業都可以任意排放,就無所謂碳排放權。然而,自1992年在巴西里約熱內盧召開的聯合國“環境與發展大會 (UNECD)”簽署了《氣候變化框架公約》以來,氣候變化受到各國關注。2014年聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第五次評估報告表明,氣候變化將會對人類和生態系統造成嚴重、普遍和不可逆轉影響,溫室氣體排放(碳排放)將受到總量限制。因此,過去作為無約束的公共資源——碳排放權,已變成了與生存權和發展權密切相關的稀缺資源受到各方的關注,尤其是如何公平地分配和科學地界定碳排放權成為學界、商界、政界,以及公眾關注的熱點問題。

(一)《京都議定書》是基于歷史碳排放評估的公平性制度安排

近代工業革命200年來,發達國家排放的二氧化碳占全球排放總量的80%,而發展中國家近幾十年才開始工業化,還有大量人口處于絕對貧困狀態,主要是生存排放和國際轉移排放。《京都議定書》遵循《聯合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)制定的“共同但有區別的責任”原則,要求作為歷史累計溫室氣體排放大戶——發達國家采取具體措施限制溫室氣體的排放,而發展中國家不承擔有法律約束力的溫室氣體限控義務。碳排放權分配的公平性最早體現的是國際公平,即以國家為單位來公平地分配碳排放權[2]。《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》確立的“共同但有區別的責任”原則是典型的國際公平,區分了發達國家和發展中國家的國家碳排放總量。要求在公平的基礎上,根據“共同但有區別”的責任和各自的能力。公約附件Ⅰ締約方在2008—2012年碳排放總量比1990年水平至少減少5.2%,而發展中國家考慮到經濟和社會發展及消除貧困是目前首要和壓倒一切的優先事項,暫不承擔減排義務。《京都議定書》架構了發達國家與發展中國家碳減排的國際合作機制,是一種基于歷史碳排放評估的公平性制度安排,充分考慮了發達國家與發展中國家的經濟發展階段不同、累計碳排放的差異、技術水平的差距,從“共同但有區別的責任”原則出發,公平處理了國際履約協議,受到發展中國家的認可。

(二)《巴黎協定》是基于共同責任的公平性制度安排

2015年底第21屆聯合國氣候變化大會在巴黎召開,150個國家元首和政府首腦參加了大會,有184個國家提交了應對氣候變化“國家自主貢獻”文件,涵蓋全球碳排放量的97.9%,并通過了《巴黎協定》。該協定基于公平、責任和能力要求各履約方加強應對氣候變化的能力,控制全球環境氣溫上升在2 ℃以內,并為把氣溫控制在1.5 ℃之內做努力,到本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放[3]。《巴黎協定》是繼《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》之后對全球2020年以后全球氣候治理的新協定。《巴黎協定》是基于共同責任的公平性制度安排,盡管《巴黎協定》沒有規定量化減排目標,但充分考慮了各國的訴求。從國際公平到人際公平,從歷史公平到當期公平,從責任公平到能力公平,充分體現了“共同但有區別的責任”原則。不論發達國家,還是發展中國家都可根據自己的國情和能力以自主貢獻的方式參與全球應對氣候變化行動。特別強調了發達國家帶頭減排,承擔歷史責任,為發展中國提供資金、技術和能力提升等方面的支持,幫助發展中國家減緩和適應氣候變化,體現了全球共同承擔全球氣候治理的責任。從人類發展的角度看,《巴黎協定》明確了公平性原則,保證人類發展的命運共同體。

(三)探索我國省域碳排放權初始配額分配制度是低碳發展的有效路徑

我國一直重視應對氣候變化的國際責任,早在2009年哥本哈根世界氣候大會召開前期,就已主動提出到2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%的目標。作為最早制定應對氣候變化國家方案的發展中國家,一直倡導建立公平合理的全球氣候治理體系。環境資源是全球公共物品,應對氣候變化需要全人類的集體行動。作為發展中國家,雖然發展是第一要務,但是在應對氣候變化中,在全球減排的總趨勢下,仍然積極地承擔起大國的責任。2013年我國開啟了碳交易元年,全國七個省市陸續推進碳排放權交易的試點,為以后在全國推行統一碳排放權交易市場積累經驗。碳排放權交易市場可以有效促進各省市企業走綠色低碳發展的道路,在保持經濟增長的同時,降低碳排放強度,助力實現節能減排、低碳發展的目標。碳排放權初始配額分配制度是碳排放權交易市場有效開展的前提,而如何公平地分配碳排放權初始配額就顯得尤為重要。我國即將啟動全國統一碳排放交易市場,但如何從排放量化指標的行政化分配,轉向以總量控制為目標,科學合理公平地在省域層面進行初始配額分配,仍然是一個尚未解決的難題。

二、公平性：省域間碳排放配額初始分配的重要原則

公平理論是1965年美國心理學家提出的一種激勵理論,公平感對參與者的積極性產生重要影響。公平就意味著所有參與者都享有同等的權利。縱觀國內外學者提出的初始配額分配方案,公平分配是被提及最多的一個分配原則,也是全球應對氣候變化“共同但有區別的責任”的最直接的體現。公平地分配碳排放權,有利于碳交易市場的有序運行,實現國家的減排目標。

(一)人均碳排放權的公平性

由于各個國家人口基數不同,甚至相差很多,導致各國間不僅碳排放總量存在差異,而且人均碳排放存在更大的差異(見圖1)。著名學者Heil、Duro等分別利用Gini系數和Theil指數方法測度了國家間人均碳排放的不公平性[4-5],因此建立在國家碳排放總量基礎上的國際公平會產生人與人個體之間的不公平。印度學者提出根據國家的人口總數來平均分配碳排放權,堅持各個國家的人均碳排放在未來達到趨同的方案。國內學者提出全球未來碳排放權“兩個趨同”的分配方法,用“人均排放趨同”和“人均累積排放趨同”方法來進行分配,認為這是給發展中國家應有的發展空間以實現工業化[6],符合公平、共同的但有區別的責任,以及可持續發展的原則。以人均碳排放指標來進行碳排放權分配是建立在個體對大氣容量使用權益相等的基礎上,反映出人際公平的原則,得到了發展中國家和大多數發達國家的一致認同。人均碳排放權的公平也是我國省域之間減排任務分配時的一個重要原則。

(二)基于歷史責任的公平性

2015年底達成的《巴黎協定》明確提出減排目標,“把全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在2攝氏度之內,并為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力”。因此,在全球升溫控制的壓力下,大氣環境的溫室氣體排放容量是有限的,過去排到大氣中的溫室氣體越多,留給后人排放的空間就越小。從這個意義上講,經濟率先發展的地區擠占了欠發達地區的排放空間。據美國橡樹嶺國家實驗室二氧化碳信息分析中心發布的碳排放數據發現,全球1860—1990年的二氧化碳累計排放量中附件Ⅰ締約方(主要是發達國家)的累計排放量占全球總排放量高達78.48%,非附件Ⅰ締約方所占不足22%。這數據足以說明發達國家是二氧化碳排放的主要貢獻者,發展中國家只是在近年來經濟發展，碳排放才有所增加。碳排放的歷史責任是不容忽視的一個公平性原則。因此,《巴西案文》提出在考慮國際減排責任時,除了要考慮當前的碳排放,還需要追溯歷史累積碳排放,考慮歷史責任,才能公平分配碳排放初始配額。基于歷史責任的公平,就要求歷史累積碳排放量越多的省域承擔更大的減排責任。從圖2可以看出,山東、廣東、江蘇等地累計碳排放量較高,而海南、青海等地累計碳排放量遠遠低于全國平均累計碳排放量。

圖2 全國各省域二氧化碳排放量 注：數據根據《中國統計年鑒》《中國能源統計年鑒》的能源消耗量進行計算而得,當期排放量取最近三年(考慮數據的可獲得性,取2012—2014年)的平均年碳排放量。

(三)基于當期責任的公平性

從時間的維度看,造成全球氣溫升高的溫室氣體既包含歷史排放,也包含了當期排放,而能加以控制的是未來排放。因此,當期責任也是公平分配碳排放權初始配額的一個重要原則。各國(地區)當前的產業結構、能源結構和經濟結構等情況存在很大的差異,導致地區間當前的碳排放量也相差較大。經濟總量大、二產比重高、化石能源消耗多的地區,當前的溫室氣體排放量就會相對較高。基于當期責任公平原則,碳排放量高的地區就要承擔更大的減排責任。我國有些地區尚未完成工業化進程,一些地區仍然需要發展能源密集型產業,因此能耗強度較大,甚至還會出現上升趨勢,要給予這些地區發展的空間。因此,在進行全國碳排放初始配額公平分配的過程中,當期責任是必不可少的一個考慮因素。

(四)基于減排成本的公平性

從經濟學的角度,假設碳市場是完全競爭的市場,那么參加碳交易的每個地區的邊際收益(碳價格)應該等于邊際成本,因此,Bohm和Larsen研究歐盟碳市場后認為,最基本的公平是各國家(地區)的二氧化碳減排邊際成本相等,這種狀態下社會整體福利損失最小[7]。我國各省域碳排放強度和減排潛力不盡相同,因此各省域減排邊際成本存在較大差異。李陶基于我國各省的碳強度建立減排成本估計模型發現單因素考慮減排成本最小的原則,會使減排成本較低的省份(碳排放強度高)承擔更多的減排任務[8]。劉明磊等也研究指出,我國各省域CO2邊際減排成本存在一定的差異,碳強度低的地區通常要付出較高的經濟成本[9]。省域間碳排放初始配額分配需考慮到各省域的實際情況,將減排成本納入公平合理的分配初始配額的一個因素。

(五)基于經濟發展水平的公平性

經濟發展水平反映了社會的發展水平和發展程度,是衡量效益的一個重要指標。實證研究顯示,工業化越發達的國家,其經濟能力越強,人均收入越多,相應地造成的碳排放也越大[10]。但反過來說,它的減排經濟能力也很強,有充裕的資金,引進和研發高水平的減排技術和優化能源經濟結構。另一方面,地區的經濟水平高會增強它對環境產品的支付能力和支付意愿。經濟發展水平較低的地區優先考慮的是實現經濟發展,促進經濟總量的提升,在短期內無法兼顧發展愿景和碳減排目標。2015年,我國人均GDP超十萬元的省份有3個(天津、北京、上海),最高的天津市達到109 032元,是最低的甘肅省的四倍多。

三、省域間碳排放初始配額分配的公平性影響因素分析

(一)省域間碳排放初始配額公平分配影響因素

1.人口規模：人際公平因素。人口規模是在一段時間內一個城市的人口發展的數量。在考慮人口規模因素下對省域間碳排放初始配額分配,使每個人對公共資源都享有同等的權利,體現了人際公平的原則。我國在建設全國統一碳排放權交易市場中,對各省域碳排放初始配額進行分配時需要考慮每個人所享有的公平的碳排放權利。我國人口分布極不均勻,東部沿海和西部內陸由于發展水平不同造成的經濟差異,使得各省市的人口數量差異很大。目前,我國呈現出大量的人口流向長三角、珠三角和京津地區的現象,人口的變化對能源消耗總量產生了影響,從而對二氧化碳排放造成影響。有研究表明,30%的CO2排放與居民的消費方式有關,其中15～64歲的人口占城市總人口的比例越大,碳排放量就越多[11]。目前來看,廣東由于現代工業的發展,已經成為我國人口第一大省,而大量的人口也將會加大對能源的需求。因此,人口規模是公平分配省域間碳排放初始配額分配的一個重要影響因素。

2.經濟規模：發展階段因素。經濟規模可以反映一個地區的經濟表現,以及它的綜合實力與財富。我國各省域間的經濟發展極不平衡,東南沿海和中西部內陸地區之間的差距較大,廣東、江蘇、山東、浙江等省的GDP總量在全國名列前茅,天津、北京、上海等的人均GDP在全國遙遙領先。不同的經濟規模體現了不同的發展階段,各個地區所處的發展階段不同,就會有不同的發展愿景,從而極大地影響能源的需求以及碳排放。脫鉤(Decoupling)在物理學領域中表示兩個物理量之間不同的變化趨勢[12],如果把“脫鉤”理論用于說明二氧化碳排放與GDP變動的關系,則經濟增長速度高于碳排放增長速度,稱為相對脫鉤；如果經濟穩定增長而碳排放量反而減少,為絕對脫鉤。我國北京、上海等經濟發達、科技領先,碳排放量與經濟增長相關性較弱,但還沒有達到絕對脫鉤狀態。因此,我國大部分省市如果沒有行政手段的干預,CO2排放量是隨著經濟的增長而增加的,甚至有研究發現,人均GDP的增加已經成為人均CO2排放增加的主要原因[2]。因此,經濟規模對省域間碳排放初始配額公平分配具有較大的影響。

3.能耗水平與技術：減排成本因素。能耗水平是反映能源消費水平和節能降耗狀況的一個重要指標,它反映一個地區的能源利用效率。我國“十一五”時期就開始限制高耗能產業,但是作為發展中國家,發展仍是第一要務。目前,全國各省市單位GDP能耗極不平衡,從表1可以看到北京、上海、江蘇、浙江、廣東等省市的單位GDP能耗較低,而山西、內蒙古、貴州等地卻遠高于全國平均水平。單位GDP能耗高的省域,其二氧化碳排放強度就低,就會具有較大的二氧化碳減排潛力,因此其單位減排成本就會相對較低。

“十二五”時期,全國非化石能源和天然氣消費比重分別有所提高,煤炭消費比重不斷下降,能源清潔化步伐不斷加快,但是,化石能源仍然占較大的比重,尤其是中西部地區。我國中西部地區的節排技術水平、能源利用水平較全國落后,通過技術引進和技術創新,提高這些地區的能源利用效率,降低能耗強度,可以有效抑制二氧化碳排放增長,充分挖掘這些地區的節能減排潛力。而廣東、北京、江蘇、浙江、上海等省市清潔生產技術發展水平相對較高,在現有的基礎上減排的空間較小,相應的減排成本就高。因此,考慮能耗水平和技術因素,從減排潛力的角度出發,體現了減排成本公平原則,可以有效降低全社會的減排成本。

4.產業結構與能源結構：資源稟賦因素。改革開放以來,我國工業化進程不斷加快,近年來,產業結構不斷優化升級。但是,各省域工業化進程存在明顯差異,產業結構調整困難重重。從表1我國31個地區的第一、二、三產業的比重看,可以發現第三產業比重仍然較低,而單位GDP能耗較高的第二產業所占份額較高,很多省份超過50%。同時,產業結構變化是影響碳排放總量的其中一個因素。受資源稟賦和歷史發展的影響,以能源密集型工業類型為主要特征的產業結構的省份,比如我國的遼中南重工業基地、京津唐綜合工業基地等,其碳排放強度就會明顯高于滬寧杭、珠江三角洲等以輕工業為主的省市。

受能源賦存以及資金和技術的限制,2005—2015年期間我國的能源結構雖然有一些變化,但是仍然以煤炭為主。其他清潔能源如天然氣、風能、水能、核電等只占了很小的比重,而且這些能源又不具備全國性,像天然氣資源主要集中在西部地區。高碳能源結構導致了較高的二氧化碳排放量。因此,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出了優化新建的山西、鄂爾多斯盆地、內蒙古東部地區、西南地區和新疆五大國家綜合能源基地,將風能、太陽能、水能、煤炭、天然氣等資源進行了組合互補。因地制宜地將傳統能源與風能、太陽能、生物質能、海洋能等能源協同開發利用,以此來減少碳排放量。

(二)省域碳排放權初始配額公平分配模型建構

基于省域碳排放權初始配額分配的公平性問題分析,綜合考慮我國各省域的差異性,本文采用人均碳排放量、碳排放強度的加權平均,并將人均GDP作為影響因子,提出了多影響因素的分配模型。基于這種分配機制,第i省的碳排放初始配額Ci為:

上式中: Qg代表全國的碳排放限額,Bg代表全國總人口,bi為第i省的人口數, Dg代表全國的GDP總額,di為第i省的GDP。A1,A2為權系數,表示人均碳排放、碳排放強度的影響力,各影響因素權值取0-1之間的值,A1+A2=1,權值越大,該因素的影響越大。

表1 2014年全國各省域經濟發展和碳排放統計數據

注：數據來源于《中國統計年鑒》,人均碳排放量和碳排放強度根據相關數據計算而得。西藏缺少部分數據。

(三)逆向遷移：影響省域間碳排放權初始配額公平分配的特殊性分析

除了上述配額公平分配的影響因素外,因省際間能源(電力)流動所帶來的碳轉移而進行責任分攤,應該成為省際間碳排放權配額公平調整的一個特殊組成部分。中國能源資源稟賦與經濟發展不均衡,水電、核電、火電等能源合作項目日趨增加。例如,我國76%的煤炭賦存在華北和西北(能源輸出省),而消費呈逆向分布,70%以上集中在東南沿海經濟發達地區(能源輸入省),北煤南運、西電東送、西氣東輸,呈現跨省域能源合作的特征。

近年來,隨著國家能耗和排放總量的控制,由于東南沿海經濟發達省域的生態質量要求和環境容量限制,推動了跨省域能源合作方式的轉變。以煤炭為例,省域之間能源合作從輸送煤炭向建煤礦、建燃煤發電廠輸電轉變,向輸送“煤制天然氣”轉變,形成了清潔化能源“正向輸出”,排放(排污)源“逆向遷移”的特點。當跨省域能源合作出現“排放源逆向遷移”時,經濟發展水平低的中西部作為國家能源基地的省區,面臨著巨大的減排壓力和生態環境壓力,而清潔能源輸入省份減排成效明顯。以燃煤發電項目為例,根據國家《火電廠大氣污染物排放標準》(GB 13223—2011)和國家《省級溫室氣體清單編制指南(試行)》(2011年)的相關核算方法和標準,對燃煤發電主要排放CO2、SO2、NOx等進行了測算(見表2)。

表2 建百萬千瓦煤電帶來排放和生態環境影響估算

“排放源逆向遷移”的數量如此巨大,因此在運用公平模型計算出各省碳排放權初始配額的基礎上,需要核實相關省份是否存在“排放源逆向遷移”現象,并進行科學計算和評估,通過調整或交換相應的初始配額,公平合理地配置能源輸出和輸入省域的排放權。

應對氣候變化,我國進行了積極的探索,明確了減排目標。要實現碳排放總量控制,需要將減排任務分解并分配給各個省域,如何做到公平、有效、科學的初始配額分配一直是國內外爭論的焦點,也是碳交易制度設計的難點。基于人均碳排放權的公平性、歷史責任的公平性、當期責任的公平性、減排成本的公平性、經濟發展水平的公平性五個公平性原則,提出了我國省域間碳排放初始配額分配的公平性影響因素,并在此基礎上初步構建了公平分配模型。由于我國能源資源稟賦和經濟發展的不平衡,存在跨省域能源合作現象,并由此帶來清潔能源的“正向輸出”和污染源的“逆向遷移”,這成為省際間碳排放權配額公平調整的一個特殊組成部分。因此,在初始配額分配同時也要考慮相關省份的“排放源逆向遷移”現象,并進行排放量核算和配額調整。我國將建立統一碳交易市場,在進行配額初始分配制度設計中必須充分考慮各省區市的差異性,才能在有效控制溫室氣體排放的同時促進經濟協調發展,真正體現我國碳排放交易制度的公平發展原則。

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(責任編輯：薛 蓉)

A research on the fairness of the initial quota allocation of carbon emissions permits between provinces in China

JIANG Huiqin, SHAO Xinxiao, BAO Jianqiang

(College of Politics and Public Administration, Zhejiang University of Technology, Hangzhou 310023, China)

With the Paris Agreement coming into effect, China will bear the responsibility of coping with global climate change and reducing carbon emissions. Due to the difference of the population scale, the development stage, as well as the economic level and the resource endowment, how to handle the initial quota allocation of carbon emissions permits between provinces becomes both a focus and nodus. This paper is a research on the fairness of the initial quota allocation of carbon emissions permits in China’s provinces, taking into account the population scale and the economic level between regions. Moreover, it not only pays attention to the energy and industrial structure, but also to the current energy consumption level, the energy-saving potential and other factors. From the scientific, reasonable and fair perspective, this paper constructs the model of inter-provincial initial quota allocation of carbon emissions permits. In the end, this paper discusses the “reverse migration” of carbon emissions resulted from inter-provincial energy cooperation and its impact on the inter-provincial quota allocation of carbon emissions permits．

carbon emission permits; development right; quota allocation; fairness

2017-02-20

國家社會科學基金項目(15BGL169)；浙江省自然科學基金項目(Q15G030040)；教育部人文社科青年基金(12YJC630074)

蔣惠琴(1981—),女,浙江桐鄉人,講師,博士,從事低碳發展管理研究；邵鑫瀟(1989—),女,浙江桐廬人,碩士研究生,從事低碳發展管理研究；鮑健強(1956—),男,浙江金華人,教授,博士生導師,從事低碳發展管理研究。

F062.2；X22

A

1006-4303(2017)02-0169-07