基于平衡記分卡的生態環境治理評價

陳小燕+高園+李敏納

摘 要：平衡計分卡是一種先進的績效評估工具，它從財務、顧客、內部流程和學習與成長四個維度，將企業的戰略目標轉化為一套系統的績效評估指標。在生態環境治理中引入平衡計分卡，結合生態環境治理的戰略愿景與特征，進行適當的修正和重構，可從生態環境治理的意識維度、客戶維度、管理流程以及學習與發展等四個維度，建構合理、有效的生態環境治理評價框架和指標體系，促進生態系統的良性動態平衡以及人與自然的和諧。

關鍵詞：平衡計分卡；生態環境治理；績效評價

中圖分類號：F272

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）06-0080-03

引言

黨的十八屆三中全會提出完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總目標。[1]2015年9月，中共中央國務院發布《生態文明體制改革總體方案》，強調“推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代”。 [2]可見，生態治理內嵌于國家治理的系統過程之中，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，是建設中國特色社會主義的應有之義。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，加強生態環境治理，建設生態文明，已成為當前政府治理的重要任務，并成為衡量政府績效水平的主要標準之一。管理學家瓊·瑪格麗塔曾經說過，“不能評估就無法管理。”因此，生態環境治理如果不能通過量化考評，則難以實現有效的治理。有鑒于此，筆者從實現人與自然和諧的戰略愿景出發，在生態環境治理評價中引入平衡記分卡的理念，從四個維度建立生態環境治理評價模型，從而創新生態環境治理評價思路和方法，以期對推進生態環境領域治理體系和治理能力現代化的實踐活動有所助益。

一、平衡記分卡簡介

平衡計分卡（the Balanced Score Card，簡稱BSC）是著名的績效管理工具。其由美國著名的管理會計學家、哈佛大學的羅伯特·卡普蘭 （Robert Kaplan）教授和美國波土頓復興全球公司總裁大衛·諾頓 （David Norton）兩個人于20 世紀90年代初共同開發。1992年，羅伯特·卡普蘭和大衛·諾頓通過對當時績效評價方面處于領先地位的12家企業進行為期一年的項目研究，在《哈佛商業評論》上發表了論文《平衡記分卡：驅動業績的指標評價體系》，在文中首次提出平衡計分卡理論。此時的平衡計分卡作為一種純粹的績效評價工具， 彌補了傳統的單純財務指標評價方法的缺陷。在之后的幾年里，兩位學者對平衡計分卡理論進行了進一步的探索和研究，并于1993年和1996年在《哈佛商業評論》上相繼發表《平衡記分卡的實際應用》《平衡記分卡在戰略管理系統中的應用》從而使平衡記分卡的理論框架體系逐漸完善。在此基礎上，1996年，《平衡計分卡：化戰略為行動》一書出版。該書的出版，標志著平衡計分卡理論的成熟。至此，平衡計分卡由一個業績衡量工具轉變為戰略實施工具。 [3]13

平衡記分卡是從財務（Financial）、顧客（Customers）、內部經營過程（Internal Business Progress）、學習和成長（Learningand Growth） 四個維度，把組織的戰略轉變為具體的目標和測評指標，以實現戰略和績效的有機結合，從而全面評估組織經營業績的新型績效管理體系（見圖1）。其核心在于“平衡”二字，平衡記分卡的四個維度，實現了組織財務指標與非財務指標、短期目標與長期目標、結果考核和過程控制、內部人員與外部人員、硬性客觀指標和軟性主觀指標、戰略管理與經營管理之間的平衡。平衡計分卡是一種戰略導向的創新型綜合性績效評價管理思想和操作體系，是實現可持續發展切實可行的績效評估工具。平衡計分卡作為一種先進的全方位綜合平衡績效評估工具，被《哈佛商業評論》譽為20世紀最有影響力的10項管理工具之一。

二、平衡記分卡在生態環境治理中的適用性及其修正

1.平衡計分卡在政府組織中的適用性。平衡計分卡最初誕生于企業， 在企業績效管理中獲得了巨大的成功。但是，平衡計分卡不僅僅適用于企業，它還被廣泛應用于其它各類組織的績效評價。20世紀70年代末期，平衡記分卡由企業領域擴展到政府組織，形成了政府組織平衡記分卡體系。平衡記分卡的發明者卡普蘭和諾頓認為，平衡計分卡除了適用于一般營利性機構之外，同樣適用于非營利性機構的績效評價，尤其是政府機關部門。 [4] “雖然平衡計分卡最初的焦點和運用是改善營利企業的管理， 但是平衡計分卡在改善政府機構和非營利組織的管理上效果更好。” [3]143普蘭和諾頓強調：“平衡記分卡的四個維度應用于廣泛類別的公司和產業，都被證明是十分有效的。但是，這四個維度應該被看作樣板，而不是緊身衣。” [5]也就是說，在將平衡記分卡運用于管理實踐中時，不能過于刻板和機械，要視不同行業和不同組織的實際情況而定。由于政府組織與企業組織在很多方面存在差別，所以平衡計分卡不能原封不動地運用于政府組織，應該根據政府組織的特點和自身特殊要求來建構科學合理的績效評價指標體系。作為企業績效評估的科學方法，平衡計分卡應用于公共部門時，需要按照公共部門的發展戰略，對平衡計分卡的框架結構和具體指標進行修正和重構。

2.平衡記分卡在生態環境治理中的修正。生態環境治理是指以政府為核心的包括政府、企業、公眾和社會組織等在內的多元行為主體以有效促進生態利益最大化為目標，而采取相應的行動來控制環境污染及保護生態環境，尋求生態改善和生態進步，最終實現人與自然和諧相處的治理過程。由此可見，生態環境治理具有以下幾個方面的特征：第一，生態環境治理具有治理主體多元性。它是由政府、企業、公眾、非政府組織等多元主體共同參與的治理過程。在這個復雜的多元主體治理系統中，政府發揮著核心主導作用，它是生態環境治理的領導者、組織者和監督者。政府的生態治理是關系生態環境治理績效好壞的決定性因素。第二，生態環境治理是一個事前預防、事后治理的動態循環過程。它不僅僅是單純的環境保護和治理行為，它需要從公眾的觀念和意識層面，預防生態環境的破壞行為，從根源上杜絕生態破壞和環境污染的產生。第三，生態環境治理是一個實現人與自然和諧和可持續發展為戰略愿景的生態治理過程。生態環境治理應該以實現人與自然和諧和可持續發展為目標，因而治理過程要注重長遠性、全面性和動態性，避免短期性、片面性和靜態性。

生態環境治理評價的長遠性、全面性和動態性特點，與平衡計分卡的邏輯思路相契合。因此，在生態環境治理評價指標體系的構建中，引入平衡計分卡的分析框架非常適合。平衡計分卡是以組織發展戰略為出發點，將組織的目標分解為財務層面、顧客層面、內部經營層面、學習與成長層面這四個層面而組成的績效評價系統。平衡計分卡反映了財務與非財務衡量方法之間的平衡，長期目標與短期目標之間的平衡，外部和內部的平衡，結果和過程平衡。同樣，生態環境治理是一個以可持續發展為戰略目標的動態的系統的發展過程。因此，生態環境治理評價指標體系的構建，不能只注重環境污染控制、環境保護、生態系統恢復和生態系統健康等結果性的指標，還應該體現其動態變化的過程，反映其內部管理的狀況，考慮其長期績效與短期績效的結合，體現生態環境治理過程與結果的統一。針對生態環境治理的特征，對平衡計分卡的指標內容進行適當的修正，是建構生態環境治理平衡計分卡的前提和核心。因此，根據生態環境治理的評價要求，借鑒平衡計分卡將組織戰略分解為四個維度的思路，可將生態環境治理的評價目標分解為生態環境治理的意識維度、客戶維度、管理流程維度、學習與成長維度，從而建立生態環境治理評價的理論模型。

三、生態環境平衡記分卡理論模型的闡釋

1.生態環境治理的意識維度。要實現人與自然的和諧相處與可持續發展，首先要形成生態治理的意識和觀念。生態意識是生態環境治理的邏輯起點。只有認識到生態環境保護的重要性和必要性，才能形成保護生態環境的觀念，從而轉化為生態治理的具體行為。西方著名思想家歐文·拉茲洛曾經說過：“人類的最大局限不在外部，而在內部。不是地球的有限，而是人類意志和悟性的局限，阻礙著我們向更好的未來進化。” [6]8拉茲洛認為人類在地球上遇到的極限與人類自身的觀念和立場這些內在限度息息相關。“如果我們能超越我們的內在限度，超越那些束縛和困擾當今世界的陳腐觀念或行為，那么進化的前景就會‘在軌線上。” [6]6可見，生態環境問題的有效解決，重心要放在人自身的內在限度即人的意識、觀念和行為的治理上。實現人與自然共榮共生、和諧發展，需要通過教育、宣傳和舉辦活動等多種方式來培養和提高人們的生態意識和觀念，這是生態環境保護的根本出發點。生態治理的意識是生態環境治理平衡計分卡理論模型的邏輯起點。

2.生態環境治理的顧客維度。生態環境治理中的顧客指的是與生態環境存在利益關聯的生態系統的利益相關者，他們能從生態環境治理中獲得各自的短期利益，即擁有健康的生態環境和宜居的生活環境；同時，也能從生態環境治理中獲得長期利益，即人與自然的和諧與可持續的發展。社會上的每一個人都消費著同樣的空氣和淡水，所以每一個社會成員都是生態環境的消費者，即顧客。生態環境狀況與公眾的生產和生活息息相關，對他們的生產和生活質量產生直接的影響，隨著人們生活水平不斷提高，人們對自己的生存環境也提出了更高的要求。生態環境治理，其目的是要滿足人們環境利益需要。正如企業把顧客滿意作為檢驗工作好壞的終極標準一樣，生態環境治理的成效最終也要靠公眾來評判，也就是以公眾滿意度為終極標準。生態環境治理的公眾滿意度是指公眾對生態環境治理情況的一種主觀體驗和評價，它能夠幫助生態環境治理的各行為主體尤其是政府了解生態環境治理的基本狀況，有助于政府生態治理效能的進一步提高。因次，建立公眾滿意度評價指標體系是生態環境治理評價的重要組成部分，如公眾對環境違法案件查處的滿意度、公眾對政府行政效率的滿意度、公眾對政府誠信的滿意度、公眾對宜居生活環境的滿意度等。

3.生態環境治理的管理流程維度。生態環境治理的管理流程主要包括戰略規劃、組織執行、監督控制等環節。政府是生態環境治理的核心主體，在環境保護與可持續發展中起著舉足輕重、不可替代的作用。生態環境問題的有效解決，需要政府從宏觀上進行戰略上的規劃與組織，通過法律法規、制度政策和相應的組織機構等實施環境保護的指導、監督與管理。在管理過程層面，首要的是做好生態環境建設的總體規劃。這就需要設計合理的生態環境總體規劃制度和具體的生態環境執行制度。黨的十八大報告強調“保護生態環境必須依靠制度”。生態制度建設的頂層設計與總體規劃是生態環境保護的前提和基礎，是決定生態環境治理績效的重要因素之一。在生態環境治理總體規劃的基礎上，需要相應的領導機構和部門組織實施。否則，制度就會流于形式。要加強政府部門與各級環境保護主管部門的組織建設，合理設計和優化生態環境治理的組織領導結構，從而確保生態環境治理得以有效執行。最后，要對生態環境治理的執行過程進行有效的控制。生態環境治理的控制環節主要目的是有效糾正偏差，以保證生態環境治理目標的順利實現。生態環境治理的管理流程從戰略規劃到組織執行再到監督控制的每一個環節都是環環相扣的，是生態環境治理順利進行的有效管理過程。

4.生態環境治理的學習與成長維度。生態環境的有效治理，從根本上來說依賴于人們生態意識的提高。而生態意識的提高，需要相應的學習與不斷的成長。生態教育和環保宣傳是學習與成長的重要手段。生態教育是關于保護自然和保護生態環境的教育。生態教育的目的是培養具有生態知識、生態精神、生態智慧和生態素養的“生態人”。它以社會公眾為教育對象，以家庭教育、學校教育、社會教育為主要方式，以生態道德教育、生態知識教育、生態實踐教育為重點內容。 [7]在環保宣傳方面，要強化環境宣傳教育，提高全社會環保意識。要以提高全社會生態意識為重點，構建多層次、全方位、廣覆蓋、齊參與的生態環境宣傳教育體系。通過宣傳教育，使公眾樹立牢固的生態意識和觀念、形成節約資源和保護環境的生產方式、生活方式和綠色消費觀念。

四、結論

將平衡計分卡的核心理念引入生態環境治理，構建生態環境治理評價模型，其各個維度之間存在著內在的邏輯關系。生態意識是生態環境治理的邏輯起點，生態意識的培養和提高依賴于不斷的學習與成長。當生態意識成為全社會的共識，生態環境保護就將上升為國家的意識，如黨的十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，并出臺相應的法律法規、制度政策等，通過政府及相關部門組織機構在全社會貫徹執行。政府通過制度、政策等對生態環境實施的強制保護與公眾通過學習與成長樹立生態意識而形成的自覺保護形成生態環境治理的合力，生態保護的意識和觀念轉化為公眾的具體實踐行為，在社會生產、生活和消費領域得以體現，從而通過全社會的共治，實現生態環境保護的目的，并在客戶維度實現了生態環境的優化和公眾滿意度的提高，最終實現人與自然和諧的戰略愿景，實現人類社會的可持續發展。生態環境治理平衡計分卡模型實現了主動保護與被動保護的平衡，內部管理和外部客戶的平衡，治理過程與治理結果的平衡，短期治理目標與長期治理目標的平衡，是生態環境治理方面的一種切實可行的全方位綜合平衡績效評估操作體系。

參考文獻：

[1] 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16（01）.

[2] 中共中央 國務院印發《生態文明體制改革總體方案》[N].國務院公報，2015-09-21（28）.

[3] 羅伯特·卡普蘭， 大衛·諾頓.平衡計分卡：化戰略為行動[M].廣州：廣東經濟出版社，2004.

[4] 王愛君，陳艷.推進基于平衡計分卡的政府績效審計[N].光明日報，2016-02-14（06）.

[5] RobertS. Kaplan， David P. Norton. The Balanced Scorecard： Translating Strategy Into Action[M]. Harvard Business School Publishing，1996∶53.

[6] [美]歐文·拉茲絡.人類的內在限度： 對當今價值、文化和政治的異端的反思[M]. 黃覺，閔家胤，譯. 北京： 社會科學文獻出版社，2004∶8.

[7] 劉靜.生態教育的內涵、意義及實施路徑[J].哈爾濱市委黨校學報，2010，（6）.

【責任編輯：張亞茹】