從防控到善治：涉法涉訴信訪法治化建構的制度邏輯

陳發桂

摘 要：涉法涉訴信訪的“防控式運行”是一種以維穩為目的而不是以徹底解決問題為價值取向的非法治運行方式，具有較強的自我封閉性和主體對抗性。“善治式”涉法涉訴信訪運行機制則是以實現相關主體的多元參與和解決方式的法治化為目的的行動邏輯與行動策略。涉法涉訴信訪從“防控式運行”到“善治式運行”的行動邏輯演進，為解構當前涉法涉訴信訪運行難題提供了有力的分析框架和可行的解決路徑。質言之，“善治式”的涉法涉訴信訪運行機制重構了信訪處置部門與信訪當事人間的平等溝通關系，通過吸納整合體制外社會資源、建立自上而下與自下而上相結合的涉法涉訴信訪評價機制及重視信訪處置部門公信力的建設，使多元共治、協同化的善治理念成為涉法涉訴信訪的行動邏輯。

關鍵詞：涉法涉訴信訪；防控式運行；善治式運行；多元共治

中圖分類號：D920.4

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）06-0086-05

如果說從“訴訪不分”到“訴訪分離”是涉法涉訴信訪法治運行的形式要件，那么從“防控式運行”到“善治式運行”則是涉法涉訴信訪法治化建構的實質要件。何為善治？聯合國亞太經濟社會委員會在其發布的 《什么是善治？》中，對于善治提出了八項標準，分別為共同參與、厲行法治、決策透明、及時回應、達成共識、平等和包容、實效和效率、問責。[1]因此，在信訪法治化進程中，如果說將現行的《信訪條例》升級為良好的《信訪法》是信訪法治化的前提，那么善治就是信訪法治化追求的終極目標。當前，對應于維護社會大局穩定的現實需求，建構的一整套以防控式運行為核心的涉法涉訴信訪運行機制，奠定了涉法涉訴信訪法治運行的理念和話語體系，并支配了涉法涉訴信訪法治運行的行動邏輯，成為回應和解決現實涉法涉訴信訪運行難題的應有舉動。然而，伴隨著良法善治型社會的到來，涉法涉訴信訪的形態以及結構發生了根本性的變化：訴求多樣、主體權利意識與法律意識增強、風險與不確定性增加、主體表達方式多元多樣多變、應對方式滯后……傳統涉法涉訴信訪“防控式運行”機制“鏡像”所存在并面對的環境已今非昔比。尤其值得關注的是，自十八屆三中全會提出“社會治理”概念以來，執政黨已經將實現“治理體系與治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，十八屆四中全會又從“全面依法治國”的角度強調了“法律是治國之重器，良法是善治之前提”的辨證關系。這一重大辨證思維，正是對現實社會治理轉型困境的回應，更為涉法涉訴信訪運行困局的解決提供了基本遵循。[2]當前，傳統防控式的涉法涉訴信訪運行機制建構的話語體系是否還能應對當今所面臨的社會沖突與矛盾，是否還能駕馭并引導駕馭運行行動的方向，是否還能解決當下信訪當事人日益多元多樣多變復雜訴求問題等，這些都成為關乎涉法涉訴信訪行動邏輯的深層問題。何去何從？適應中國社會治理創新大勢所趨，推進涉法涉訴信訪運行機制轉型，重構涉法涉訴信訪運行的話語體系，成為善治式涉法涉訴信訪行動邏輯承載的重要任務。從“防控式”涉法涉訴信訪運行機制向“善治式”涉法涉訴信訪運行機制的轉型標志著當今涉法涉訴信訪運行模式、價值導向、目標與運行方式的轉變。而按照習近平總書記就做好信訪工作，妥善處理信訪突出問題作出重要指示的要求，努力將矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態，避免小問題拖成大問題，避免一般性問題演變成信訪突出問題，成為涉法涉訴信訪行動邏輯的理性追求。

一、實踐范式：防控式涉法涉訴信訪運行的實踐形態與行動邏輯

為了有效終結涉法涉訴信訪案件，2005年中央政法委首次對涉訴信訪終結做出系統規定，發布了《涉法涉訴信訪案件終結辦法》；2009年中辦、國辦轉發了《中央政法委員會關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，強調對于已經終結的涉訴信訪案件不再受理、交辦、通報；2012年中央政法委發布的《關于完善涉法涉訴信訪終結機制的意見》再次對終結的涉訴信訪案件不再受理、交辦、通報進行了強調，對實現訴訪分離作了較嚴密的制度安排。但在具體的運行過程中，雖然形式上實現了訴訪分離，但實質上對涉法涉訴信訪案件的處置依然采取的是防控式運行模式，并且相當長一段時期內，涉法涉訴信訪運行的行動邏輯缺乏善治式的頂層設計，處置部門還是無法有效終結涉法涉訴信訪案件，“由訪到訴、由訴到訪、再由訪到訴”這一長期困繞信訪處置部門的陰影依然揮之不去。當前防控式的涉法涉訴信訪運行的行動邏輯凸顯出以下特質：以體制內的資源為涉法涉訴信訪運行支撐；以體制內的評價為涉法涉訴信訪行動向度；以體制內的防控為涉法涉訴信訪處置手段。

1.以體制內的資源為涉法涉訴信訪運行支撐。在涉法涉訴信訪中，隨著信訪當事人訴求表達方式的日益多元化，信訪處置部門面臨的涉法涉訴信訪壓力也與日俱增，加之社會轉型中諸多社會力量等不可控因素的并存，無形中強化了信訪處置部門以體制內的資源作為維系涉法涉訴信訪機制法治運行的支撐。由于當前中國信訪運行機制所具有的科層政治特性，為信訪處置部門動用體制內資源提供了絕佳的制度和體制支撐，只要以運行涉法涉訴信訪為由，信訪處置部門就可以動用所掌控的財政資源，以“人民幣解決人民內部矛盾”方式來應對涉法涉訴信訪；可以動用警力資源甚至司法資源，對信訪當事人非理性的訴求舉動采取強制措施以維護社會穩定。對財政資源的動用表現為一些信訪處置部門將相當比例的財政經費花費在涉法涉訴信訪案件的處置中。這種依靠聚集自身掌握的資源優勢所維系的防控式涉法涉訴信訪運行的行動邏輯，為信訪處置部門策略性應對多元化的信訪當事人訴求，提供了一定的可操作空間。但長此以往，缺乏體制外諸多資源有效參與補充或與體制內資源有效整合的情況下，不可能使信訪處置部門持續性地應對信訪當事人日益高漲的訴求態勢。實踐中，一些處置部門采用各種或明 （ 比如各地普遍設立的司法救助基金和疑難信訪案件救助基金） 或暗的 （ 比如動用低保、大病醫療救助和危舊房改造補助金等）手段來花錢買平安，暫時安撫上訪人，從而導致了商品化的國家社會關系。[3]在“屬地管理，分級負責”的信訪責任制壓力下，表現為信訪處置部門動用強制性措施應對進京非訪的信訪當事人，特別是那些在一些重大節慶等敏感日期進京從事非訪的信訪當事人，被信訪處置部門以非訪（我國目前《信訪條例》和《治安管理處罰法》均未對進京非訪行為進行明確的定性，實則為處于模糊狀態一種訴求表達行為）為名通過動用強制力量進行“防控”。以體制內資源作為涉法涉訴信訪法治運行的支撐，是信訪處置部門公信力不足被動應對涉法涉訴信訪的必然舉動，這明顯有悖于法治社會建設的時代潮流。

2.以體制內的評價為涉法涉訴信訪行動向度。盡管中國從2013年2月開始已經全面取消針對各省（市、自治區）每月一次的信訪排名，但“點對點”“一對一”的非訪通報與約談制度同樣使信訪事項責任單位承受著體制內評價的巨大壓力，其涉法涉訴信訪向度逐漸固化為過分重視體制內自上而下的評價與考核。在以體制內評價為涉法涉訴信訪行動向度下，信訪處置部門采取權益性的涉法涉訴信訪方式來應對上級的涉法涉訴信訪績效考核，而不管這種權益性涉法涉訴信訪運行機制能否獲得社會與信訪當事人的認同。以體制內評價為涉法涉訴信訪的行動向度就是以涉法涉訴信訪過程中體制內的評價來引領信訪處置部門的行為模式。由于這種處理方式本身不是以正當法律程序解決信訪問題，僅僅著眼于上級對涉法涉訴信訪處置的考核指標，因此，并不能從根本上解決問題。[4]其信訪處置行為明顯缺乏程序性和規范性，往往忽視、扭曲甚至排斥程序和規則的適用。形成這樣的涉法涉訴信訪行動邏輯主要原因在于為避免被問責的政治風險，而只能采取簡單化的“防控式”模式來防止信訪當事人作出非理性的舉動。在這樣的涉法涉訴信訪行動向度中，信訪處置部門甚至將發生在正常信訪過程中的一些利益訴求都視為影響社會穩定的因素，采取超越法治底線的方式來應對信訪當事人，試圖將一些法律糾紛消滅在萌芽狀態。因此，在自上而下信訪評價壓力下，信訪處置部門只能對涉法涉訴信訪中產生的法律糾紛采取權益化的方式進行處置，以避免因釀成極端事件而被問責。對于信訪當事人而言，由于其利益訴求經常被視為有害社會穩定而被權益化處置，就只能采取法治渠道之外的方式表達不滿，從而導致“防控式”的涉法涉訴信訪運行機制被不斷固化。

3.以體制內的防控為涉法涉訴信訪處置手段。有發生極端事件之虞時信訪處置部門及時啟動有效的防控程序，采取有效的防控措施以有效恢復社會正常秩序及消弭事件給社會帶來的負面效應，是非常必要的。但如果在應對信訪當事人正常的利益訴求時也以體制內的防控作為涉法涉訴信訪處置手段，則不僅將正常表達訴求的信訪當事人物化為涉法涉訴信訪對象，而且在當前信訪當事人利益訴求渠道不通暢的情況下，等于“激勵”信訪當事人采取非理性化的行動尋求問題的解決，從而對涉法涉訴信訪的法治運行產生極大的危害，不僅無助于問題的解決，而且導致矛盾的疊加、發酵，最終可能導致重大群體性事件的爆發。以幾年前發生的江西撫州爆炸案為例：當地被拆遷戶針對安置補償不公等法律問題，堅持走完了行政復議、一審、二審及再審等法定程序，但問題依然沒有得到妥善解決，信訪處置部門不僅沒有對信訪當事人進行理性的引導和疏導，反而視信訪當事人的訴求表達為不穩定因素，對信訪當事人進行強力壓制和防控，且這樣的防控式應對在爆炸事件發生之前竟然持續了數年之久。因此， 以體制內的防控作為涉法涉訴信訪處置手段是當前我國防控式涉法涉訴信訪行動邏輯的重要表征，它產生的嚴重后果表明僅僅依靠體制內的防控應對信訪當事人的訴求，不僅不能實現基層社會的真正穩定，掩蓋矛盾和拖延問題解決的時間，而且還將信訪當事人推向信訪處置部門的對立面，為日后當地重大社會事件的爆發聚集了能量。

二、防控式涉法涉訴信訪運行機制的局限性

當前“防控式運行”的涉法涉訴信訪行動邏輯是一種以維穩為目的而不是以徹底解決問題為價值取向的非法治運行方式，具有較強的自我封閉性和主體對抗性。出于對涉法涉訴信訪對象可控性考量下的運行機制，排斥信訪當事人和其他社會力量作為涉法涉訴信訪主體參與涉法涉訴信訪過程。可以說，防控式的涉法涉訴信訪行動邏輯推動了處置部門在運行過程中對資源的不當使用、自上而下的評價模式以及參與主體的單一性，使涉法涉訴信訪運作陷入困境。

1.信訪當事人被物化為涉法涉訴信訪對象。所謂“物化”（reification）是指在維護社會穩定的壓力下，作為涉法涉訴信訪主體的信訪當事人被當成涉法涉訴信訪防控對象的過程與現象，就是說信訪當事人被信訪處置部門異化為非主體或客體化的狀態，信訪當事人表達訴求的活動不是來自主體自身的支配而是來自于司法與行政力量的控制。“一個物化的世界即非人的世界。它是人類視己為陌生的外造物之經驗，這經驗是一種創作品的疏離，其已非人類所能操控，也已不是人類自身活動之創造品之專有。”[5]在防控式涉法涉訴信訪行動邏輯中，信訪當事人被當作涉法涉訴信訪對象存在，成為由信訪處置部門進行防控的對象。

可以這樣說，在涉法涉訴信訪進程中，當事人之所以出現對抗性的情緒，大多是由于信訪當事人有意或無意被物化為涉法涉訴信訪防控對象才發生的。信訪當事人被物化為涉法涉訴信訪防控對象后，既有的法治渠道被人為堵塞，信訪當事人無法作為平等的主體把自己的利益訴求向信訪處置部門表達出來。盡管當前我國已開辟了多元化的糾紛解決渠道，如：行政復議渠道、仲裁渠道、再審渠道、申訴渠道等等，但都不同程度存在入口不順、法律程序空轉和出口不暢等問題。此外，近年來，隨著涉法涉訴信訪當事人利益訴求表達壓力的加大，各地突出法律程序的統攝作用，注重法律程序的完善，明確將涉法涉訴信訪辦理回避、異地或提級審查、案件評查等實踐程序慣例予以固定化，并提出建立規范、可持續的第三方參與化解機制等新舉措。[6]從表面來看，處置部門與信訪當事人的溝通渠道似乎并不少，但是，從實際效果來看，并沒有達到當初制度設計所預想的成效，主要原因在于所設計完善的法治渠道在運行中缺乏平等性的雙向互動效果。如果信訪當事人被信訪處置部門物化為涉法涉訴信訪防控對象，那么設計再好的處置渠道也因缺乏主體平等性的互動而失效。

2.忽略涉法涉訴信訪過程中的利益動態平衡。當前信訪制度的權利救濟功能定位決定了它在平衡信訪當事人與信訪事項責任單位之間利益方面的特殊作用，在某種條件下，甚至成為底層民眾尋求救濟的唯一殘存的希望寄托，如果信訪權力機關忽略信訪當事人之間的利益動態平衡，涉法涉訴信訪所涉的法律糾紛可能就無法疏導，從而積累起來，乃至釀成信訪突發事件。[7]與信訪當事人和其他社會力量相比，信訪事項責任單位一般擁有較強的資源優勢，導致涉法涉訴信訪過程中主體間博弈是在不對等的狀態下進行的，因對維穩政治要求的長期專注，這一不對等的博弈往往很難引起信訪處置部門的高度重視，而信訪當事人之間的利益失衡是導致非理性事件發生的基礎性因素。如果信訪處置部門不重視信訪當事人利益的動態平衡，信訪當事人與信訪處置部門之間將很難進行理性的溝通和對話，信訪當事人將通過非理性的表達方式來吸引社會眼球以此進行抗拒，但這往往被信訪處置部門視為一種“暴力抗法”行為而進行嚴厲防控。當前，隨著我國城市化進程的不斷推進，圍繞征地拆遷而發生的補償安置問題也越來越多，如果采取“防控式”的涉法涉訴信訪運行模式來應對，必然導致征收部門與被征收方之間失衡的利益無法得到有效矯正。特別在征地拆遷中圍繞補償安置進行的主體間利益博弈中，由于征收方占有政治、經濟和其他資源優勢，導致雙方的利益經常處于嚴重的失衡狀態，而這種狀態又經常被信訪處置部門自覺或不自覺地忽略。因此，對于處于原子化狀態的諸多信訪當事人而言，由于缺乏與信訪處置部門對等的溝通與對話能力，其必然采取非理性的利益訴求表達方式。而信訪處置部門為了應對信訪當事人非理性的利益訴求，不斷強化防控式的涉法涉訴信訪行動邏輯也就成為維穩壓力下的不二選擇。