非營利組織廣泛監(jiān)督的困境及對策

周天道+++陸慶葉

[摘 要] 基于讓·梯若爾的委托人-監(jiān)督人-代理人分析框架，構(gòu)建了一個特殊的非營利組織監(jiān)督模型。通過模型可以看出，在非營利組織具有壟斷優(yōu)勢的條件下，受助者代表可能產(chǎn)生默許、迎合的行為。通過引入擔保機制遏制組織壟斷優(yōu)勢，可以廣泛地吸納不同類型監(jiān)督人，降低信息成本、提升社會福利。同時，促使?jié)撛诒O(jiān)督群體也廣泛地參與到慈善活動的監(jiān)管中，對于我國慈善事業(yè)管理的創(chuàng)新，對于社會資源配置公平有效的分配、非營利組織的規(guī)范化建設(shè)，都有著推動作用。

[關(guān)鍵詞] 非營利組織；慈善事業(yè)；廣泛監(jiān)督；困境；對策

[中圖分類號] F272 [文獻標識碼] A

一、引言

隨著社會轉(zhuǎn)型全面展開，我國的非營利組織正逐漸成為社會治理結(jié)構(gòu)中重要的一環(huán)。由非營利組織作為中介，在供給與需求間相互匹配，最大化慈善資源的社會效益，成為現(xiàn)代慈善的基本特征之一[1]。2016年，《慈善法》的實施為公眾參與慈善監(jiān)督提供了法律保障。公眾可以依法向民政部門、其他有關(guān)部門或者慈善行業(yè)組織投訴、舉報慈善組織假借慈善名義騙取財產(chǎn)以及其他違法違規(guī)行為。一項慈善活動的開展離不開廣泛的監(jiān)督，國內(nèi)外許多學者對此進行了相關(guān)研究。讓·梯若爾假設(shè)代理人有私人信息，創(chuàng)造性地設(shè)計了委托人-監(jiān)督人-代理人的層次結(jié)構(gòu)，為分析有關(guān)監(jiān)督人的這類問題提供了較為清晰的路徑[2]。Gibelman等人從內(nèi)部監(jiān)督的角度，說明了非營利組織理事會監(jiān)督可以阻止高層管理者徇私舞弊[3]。Yetman等人又從外部監(jiān)督角度，認為當借款人或捐贈者等參與到監(jiān)督機制中，能夠提升監(jiān)督效果[4]。

近些年，國內(nèi)的研究也積極學習和借鑒國外經(jīng)驗。呂孝禮、潘宇舟分析了德國非營利組織參與提供公共服務的經(jīng)驗和教訓，得出單獨依托政府無法在財力和質(zhì)量監(jiān)控上確保提供優(yōu)質(zhì)公共服務；利益相關(guān)者參與服務監(jiān)督以提高服務質(zhì)量等結(jié)論[5]。張豪、張向前借鑒日本監(jiān)管機制的創(chuàng)新，提出了運用分類思想提高監(jiān)管針對性；有條不紊地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)移；借助大數(shù)據(jù)促進直接監(jiān)管向間接監(jiān)管轉(zhuǎn)變等建議[6]。

總的來看，目前的相關(guān)研究主要集中于組織內(nèi)部人員或者政治家擔當監(jiān)督人的情形。然而，其他類型的監(jiān)督人參與慈善監(jiān)督會出現(xiàn)怎樣的情況，我們該如何促使這些潛在監(jiān)督群體廣泛地參與到慈善活動的監(jiān)管中，筆者擬將建立監(jiān)督模型對這些問題進行探析。

二、非營利組織廣泛監(jiān)督的困境

在一項慈善活動中，我們認為有可能會涉及其中的，主要有以下三種類型的監(jiān)督人。首先，是以社會福利為主要考量的監(jiān)督人，其典型代表是政治家；其次，是以組織利益為首要考量的監(jiān)督者，其典型代表是組織內(nèi)部監(jiān)督人；最后，還有一群通常容易被人們所忽視的監(jiān)督人，我們將這部分優(yōu)先考慮受助者福利的監(jiān)督人稱為受助者代表。而這群人的行為準則是在受助者福利不損失的前提下才能進行監(jiān)督。這類監(jiān)督人在慈善監(jiān)督中是非常特別的，要吸納他們參與到慈善監(jiān)督中達成廣泛的監(jiān)督，在具體實施中正面臨多重困境。

（一）受助者代表容易默許組織行為

受助者代表除了和其它兩種類型的監(jiān)督人一樣可能被組織俘獲，還可能受到壟斷組織的施壓。由于我國社會服務資源相對緊缺，監(jiān)督人舉報產(chǎn)生的作用，不僅僅會使提供服務的非營利組織受到懲罰，而且會同時使受助者福利遭到損失，這就為受助者代表默許組織行為提供了動機。

（二）非營利組織容易獲得壟斷優(yōu)勢

由于我國絕大部分的組織活動范圍有限，很多類型的慈善服務形式特殊，社會服務機構(gòu)（直接提供慈善服務的非營利組織）很容易在一定區(qū)域獲得唯一屬性，區(qū)域壟斷現(xiàn)象比較常見。即使在政府主導的公共服務外包領(lǐng)域也同樣存在“壁壘”現(xiàn)象，競爭的程度普遍有限[8]。這就為組織利用壟斷優(yōu)勢，以被檢舉后受助者福利同樣會面臨損失來脅迫受助者代表創(chuàng)造了條件。受助者代表面臨自私且具有壟斷優(yōu)勢的非營利組織通常難以進行公正客觀地監(jiān)督，好像我們只能無奈地將他們排除在監(jiān)督人選之外，難以實現(xiàn)對非營利組織的廣泛監(jiān)督。

事實上，其他類型的監(jiān)督人也并非完全不考慮受助者福利的得失。當由于他們的舉報使受助者福利損失的時候，他們也或多或少會對自己的行為感到無奈。在所有監(jiān)督人中，我們最期望看到的是仁慈的監(jiān)督人，由于他們不用給予額外獎金就會如實地提供真實的信息，向他們提供監(jiān)督技術(shù)的成本會非常小。現(xiàn)實情況是，仁慈的受助者代表卻被排除在外。如果我們想讓慈善活動受到廣泛的監(jiān)督，就需要設(shè)計機制遏制非營利組織的壟斷優(yōu)勢，促使受助者代表也參與進來。

三、監(jiān)督模型

運用讓·梯若爾的方法構(gòu)建起一個特殊的監(jiān)督模型，來說明在社會服務機構(gòu)具有壟斷優(yōu)勢的條件下，需要受助者代表來充當監(jiān)督人時會產(chǎn)生的監(jiān)督困境，以及如何結(jié)合擔保機制遏制組織壟斷優(yōu)勢來廣泛地吸納不同類型監(jiān)督人，從而降低信息成本使預期社會福利最大化。

假設(shè)有一個提供公共服務但尚未認定為慈善組織的社會服務機構(gòu)，通過與慈善組織合作募捐獲得定向活動財產(chǎn)I0，并且I0為共同知識（當該服務是由政府購買時，I0 =0）。由其單獨向地方政府管理區(qū)域內(nèi)的指定群體提供特定慈善服務，而這部分群體就是受助者。該機構(gòu)提供q單位的服務所需成本為C=θq+μ，其中邊際成本θ能取兩個值{θ，θ}，取值的概率分別為ν和1-ν，滿足Δθ=θ-θ>0，并且概率分布是共同知識。但是，只有提供服務的社會服務機構(gòu)的負責人知道θ的真實值。μ是均值為零的隨機變量，表示成本擾動，并且假定μ獨立于模型的參數(shù)和選擇變量，其顯然不會改變模型的結(jié)論。因為社會服務機構(gòu)進行慈善服務提供有助于組織使命的達成，能使組織獲得正的效用，所以我們用極小量ε，？坌ε>0來表示機構(gòu)的參與效用。同時，這也說明了非營利組織比營利組織更愿意參與到慈善活動中的原因。

受助者消費q單位服務產(chǎn)生的效用函數(shù)為S（q），該函數(shù)滿足S（0）=0，S'>0，S"<0。用t來表示政府對該機構(gòu)的轉(zhuǎn)移支付，政府轉(zhuǎn)移支付的資金來源于稅收，其社會成本為（1+？姿）t，其中？姿≥0是反映稅收超額負擔的參數(shù)。[9]

考慮一個仁慈的受助者代表，該代表能以？孜的概率觀測到一個可證實的信號？滓=？茲，且有1-？孜的概率他什么也觀察不到？滓=？準，并且當受助者福利小于S（q）時，他不會進行監(jiān)督。對于受助者代表的激勵主要來源于政府的獎金，用m表示，他的效用函數(shù)為V=m≥0，由于我們假定這位受助者代表是仁慈的，于是他面臨著一個單調(diào)的激勵計劃m=0，且m獨立于他所傳達的數(shù)據(jù)r。

（一）社會服務機構(gòu)具有壟斷優(yōu)勢下的監(jiān)督困境

在這種情況下，仁慈的受助者不會獲得任何獎金。當受助者代表作為監(jiān)督人的價值超過其所帶來的成本時，引入受助者代表作為監(jiān)督人的做法就會是值得的。此時，對于社會服務機構(gòu)最有利的行為就是講真話。而這一結(jié)果實現(xiàn)的另一個要點，在于受助者代表與社會服務機構(gòu)的不合作行為，但要防范受助者代表與社會服務機構(gòu)合謀的情況，而這與防范其他類型監(jiān)督人與代理人共謀的情況是相似的。

四、突破廣泛監(jiān)督困境的對策分析

要使慈善活動接受最廣泛的監(jiān)督，運用遏制非營利組織壟斷優(yōu)勢的技術(shù)是十分必要的。因為潛在監(jiān)督人的主動參與，有助于減少信息成本。《慈善法》第二十六條規(guī)定不具有公開募捐資格的組織或者個人基于慈善目的，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由該慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。那就意味著，這一類組織開展活動的同時，合作慈善組織同樣要承擔責任。這樣的新型合作關(guān)系也為推進擔保機制提供了基礎(chǔ)。而用于遏制非營利組織壟斷優(yōu)勢的擔保機制在實踐過程中如何把握，也值得我們進行更深入的探討。

（一）擔保機制的實施需要必要的資金保障

從某種層面上講，懲罰為了幫助有私心的人控制住自己，懲罰力度的選擇要恰當，才會起到良好的激勵效果。擔保機制發(fā)揮作用的時候并非沒有成本，保證慈善活動重新啟動需要額外的成本，這個成本可以由被懲罰者來承擔。

（二）擔保機制的優(yōu)勢在于其籌備在事前，波及范圍小

依靠提前的預案，按照有序的流程，才能將實施的成本控制在合理的范圍內(nèi)。在擔保措施啟動的時候，慈善活動中主要調(diào)整的是涉事人員，主張動“微創(chuàng)手術(shù)”。由合作慈善組織臨時性的全面接管，以此來保證慈善活動正常有序地進行。

（三）能遏制壟斷優(yōu)勢的擔保機制本質(zhì)上是帶有威脅性的

擔保機制可以與競爭機制一樣使組織變得可替代。而不同于競爭機制的是，這樣的替代威脅不依賴于相似的對手，而在于對組織唯一性的挑戰(zhàn)。

（四）擔保機制可以保持適當?shù)撵`活性

在具體的實施過程中，擔保機制可以保持適當?shù)撵`活性。我國如今慈善組織認定工作開展不久，慈善組織的總量較少。所以現(xiàn)階段，擔保方不一定是慈善組織，也可以是信用較高的企業(yè)。

（五）擔保機制同樣能改善質(zhì)量評價系統(tǒng)可證實性的問題

與受助者代表情況相似，以往受助者在參與評價的時候會有迎合非營利組織的動機。在擔保機制實施后，基于受助者評價的質(zhì)量評價系統(tǒng)也能夠成為間接監(jiān)督組織的有力方式。受助者反饋真實的信息也能幫助政府更好地管理慈善活動和非營利組織。

五、結(jié)語

立足于我國慈善事業(yè)的建設(shè)發(fā)展問題，將激勵理論運用到慈善領(lǐng)域規(guī)制中。筆者認為慈善活動接受廣泛地監(jiān)督是有價值的，受助者代表與其他類型監(jiān)督人的存在能減少信息成本。通過模型可以看出，在非營利組織具有壟斷優(yōu)勢的條件下，受助者代表可能產(chǎn)生默許、迎合的行為。為了解決這個問題，政府可以通過擔保機制來遏制組織壟斷優(yōu)勢，以加強慈善活動的監(jiān)督。總之，促使?jié)撛诒O(jiān)督群體也廣泛地參與到慈善活動的監(jiān)管中，對于我國慈善事業(yè)管理的創(chuàng)新，對于社會資源配置公平有效的分配、非營利組織的規(guī)范化建設(shè)，都有著推動作用。

[參 考 文 獻]

[1]鄭琦.《慈善法》出臺后的慈善走向[J].理論視野，2016（9）：1.

[2]Tirole J. Hierarchies and Bureaucracies： On the Role of Collusion in Organizations[J]. Journal of Law Economics &Organization， 1986，2（2）：181-214.

[3]Gibelman M， Gelman S R， Pollack D. The credibility of nonprofit boards： a view from the 1990s and beyond.[J]. Administration in Social Work， 1997，21（2）：21.

[4]Yetman M H， Yetman R J. The Effects of Governance on the Accuracy of Charitable Expenses Reported by Nonprofit Organizations[J]. Contemporary Accounting Research， 2012，29（3）：738-767.

[5]呂孝禮，潘宇舟.德國非營利組織參與提供公共服務對我國的啟示——以社會政策領(lǐng)域為例[J].中國行政管理，2016（10）.

[6]張豪，張向前.日本非營利組織監(jiān)管機制創(chuàng)新及啟示[J].國外社會科學，2016（2）：28-34.

[7]陳斌.競爭性合同外包真的有競爭性嗎？——探索中國政府與非營利組織的合作關(guān)系[J].International Public Management Journal，2013，16（sup1）：10-30.

[8]Jones L P， Tandon P， Vogelsang I. Selling Public Enterprises： A Cost/Benefit Methodology[J]. Mit Press Books， 1990（1）.

[9]Dasgupta P， Hammond P， Maskin E. The Implementation of Social Choice Rules： Some General Results on Incentive Compatibility[J]. Review of Economic Studies， 1979，46（2）：185-216.

[10]讓-雅克·拉豐.激勵與政治經(jīng)濟學[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[11]陳岳堂，熊亮.非營利組織參與社區(qū)公共品供給激勵機制研究[J].中國行政管理，2015（8）：60-64.

[責任編輯：王鳳娟]