農產品質量安全事件的形成與治理

肖湘雄+王思琦

中圖分類號：D035.29 文獻標識碼：A

文章編號：1009-3729（2017）03-0057-05

關鍵詞：農產品；食品安全；病死豬肉案；協同治理摘要：近些年，食品安全事件在我國時有發生，嚴重威脅著人民群眾的生命健康，引起了黨和政府的高度關注。農產品質量安全是食品安全的重要屏障，對食品安全狀況有著重要的影響。當前我國農產品質量安全保障機制還存在著源頭檢驗不到位、行業自律意識淡薄、職能部門工作人員玩忽職守、農產品市場準入制度不健全等問題。我們應通過加大源頭檢驗技術投入力度、建立完善的農產品市場準入制度、加強行業誠信體系建設、建立健全監管部門從業人員違法行為懲戒機制、構建農產品質量安全多元共治體系等途徑，完善我國農產品質量安全保障機制。

近些年，食品安全事件在我國時有發生，嚴重威脅著人民群眾的生命健康，引起了黨和政府的高度關注。2016年1月28日，中共中央總書記習近平對食品安全工作作出重要指示：“確保食品安全是民生工程、民心工程，是各級黨委、政府義不容辭之責。要牢固樹立以人民為中心的發展理念，堅持黨政同責、標本兼治，加強統籌協調，加快完善統一權威的監管體制和制度，落實‘四個最嚴的要求，切實保障人民群眾舌尖上的安全。”[1]農產品質量安全是食品安全的重要屏障，對食品安全狀況有著重要的影響。

目前，對農產品質量安全問題學界已有廣泛的研究。國內學者對如何保障農產品質量安全問題進行了廣泛探討。例如，付文麗等[2]分析了我國食品安全監管機制發展過程中存在的問題和不足，對健全食品安全治理機制提出了以下建議：食品安全治理主體單一化的治理方式必須扭轉，推進多樣化的社會治理方式，加強食品從業者的自我管理，發揮社會組織的作用，激發公民廣泛參與的熱情，依法健全治理體制和機制等；孫昊等[3]認為，應通過監管理念的轉變、監管主體的多元化，構建政府主導與社會參與相結合的協同監管機制，以彌補多部門監管模式責任不明的不足；陳彥麗等[4]從協同學的角度提出食品安全治理的多元主體參與模式；葉俊等[5]認為當前公共事務高度復雜化，利益主體愈加多元化，客觀上要求政府、市場與社會各方監管資源協同運作，并在此基礎上構建多元主體參與的協同監管體系。總體來看，目前國內學者多從食品安全這一總體概念去研究農產品質量安全問題，而借助案例對農產品質量安全問題進行專門研究的成果還有待豐富。鑒于此，本文擬以邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案為例，從農產品質量安全事件產生的結果著手，嘗試采用反向思維方法，深入剖析農產品質量安全事件發生的過程與成因，提出可行的政策建議，以期對新時期我國經濟社會發展大背景下保障農產品質量安全、促進社會和諧發展有所裨益。

一、邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案案情回顧

2013年8月，邵陽市食品藥品監督局轉接給邵陽市警方一則群眾來電舉報：“有人長期在邵陽市冷庫后面收購病死豬肉……”邵陽市公安局接到該群眾舉報后，立即展開了為期3個多月的摸底排查，并成立專案組進行調查，發現該案波及湖南、河南、廣西等10余個省或自治區。隨著案件調查的深入，專案組成員也從5人增加至60余人，在湖南、廣西、河南3個重點省或自治區共設15個行動組和27個行動點，調查對象從最初的1人擴大至100余人，最終抓獲涉案人員110人，其中58名主要成員被處以行政拘留，共搗毀31個涉案窩點，摧毀了10余條犯罪網絡鏈條，查獲涉案病死豬肉約萬噸，查證非法牟利金額逾億元……

湖南省公安廳在召開新聞發布會時指出，自2008年起，犯罪嫌疑人危清海就在邵陽市以每頭200元的價格從農戶手里收購體重大約200～300斤的病死豬，2014年僅半年時間就收購了超過800頭病死豬，生產病死豬肉超過8000公斤。犯罪嫌疑人危清海的第一條犯罪鏈條是其下線孫澤明等臘肉加工和鹵菜制作商販。臘肉加工和鹵菜制作需要大量的豬肉、豬腳與豬內臟，孫澤明便從危清海手里以不到市場價一半的價格買進大量病死豬的豬頭、豬腳、豬內臟等，將其加工制作成鹵菜和臘肉，然后以沿街流動售賣與批發形式售出。危清海將部分病死豬以每公斤11元的價格批發給某些獲得了正規營業執照的大型肉制品加工企業，如邵陽當地的邵東華興肉類加工廠等，這些企業再將病死豬肉重新解凍分割、加上包裝賣給張家界等旅游城市的肉食品加工企業，最后這些企業將病死豬肉加工成旅游特產食品銷售到各個旅游景點。

該案案情不斷擴大的關鍵，在于檢疫檢驗部門設立的旨在阻斷不安全農產品流入市場的多道防線失守。危清海之所以能夠收購、出售如此多的病死豬肉，一方面是由于有10多個固定的豬販子將病死豬源源不斷地提供給他，個別保險公司的保險員為獲私利長期向其提供病死豬信息；另一方面是由于部分擁有合法營業執照的正規食品企業為了非法獲得巨額暴利，對買進的豬肉不進行安全檢驗，甚至明知是病死豬依然收購。本案暴露了我國在農產品收購、檢驗檢疫、流通等環節都存在諸多問題。

二、 邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案的成因

邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案形成的原因，具體來說，主要有以下幾個方面。

1.源頭檢驗不到位

邵陽“10·24”特大制售病死豬肉案暴露了我國檢驗檢疫部門對農產品源頭檢驗方面存在不夠規范、把關不嚴的情況。豬肉的生產檢驗應該由質檢部門進行，食品藥品監督機關負責對其成品進行把關，工商部門控制與管理相關制品的流通。但在對該案的偵破中發現，多個監管部門沒有履行其監管職能，一張“檢疫合格證”被作為最終檢驗結果，致使重重監管關卡成了擺設。依據我國相關法律規定，鄉鎮防疫站負責對養殖生豬的散戶進行檢疫工作指導，與村委會一同對病死豬按規定進行無害化處理，生豬屠宰場和豬肉儲存基地應該有檢疫人員長期駐守。但很多情況下檢驗人員都是只憑借肉眼觀察、表面觸摸并結合自己經驗常識來進行判別，外地生豬肉進駐本地冷庫，只看檢疫票據，缺少檢驗過程。源頭檢驗不到位甚至缺失，是致使本案中病死豬肉從邵陽流向河南、廣東等省份的重要原因。

2.行業自律意識淡薄

目前，我國部分農產品生產經營者對農產品質量安全問題重要性的認識不到位，行業自律意識淡薄，行業協會形同虛設，行業自律機制不健全，沒有形成農產品生產、加工、銷售行業共同遵守的行業道德規范。邵陽“10·24”大案中，原本屬于合法獲得營業執照、生產許可的邵東華興肉制品加工廠等正規企業也多有涉入，以正規企業名號為遮掩，違法加工生產、銷售病死豬肉制品，全然不顧企業形象和企業社會責任。因此，要杜絕農產品質量安全問題，應加強行業自律，恪守行業道德規范。

3.職能部門工作人員玩忽職守

農產品質量安全防線的失守是相關職能部門工作人員玩忽職守所致。本案中，涉案保險公司部分員工、動物檢驗員與犯罪嫌疑人危清海結成利益同盟，違背國家關于病死豬檢驗處理的規定，玩忽職守、不作為、亂作為，以謀取個人私利。可見，目前我國農產品檢疫環節松散凌亂，一些檢疫、檢驗部門未按照要求對農產品進行檢驗，隨意開具檢疫、檢驗合格證明；一些檢疫單位甚至只管收費，不管管理；一些檢疫部門的工作人員玩忽職守，亂開票，找人代開票，任意開票，甚至公然出售檢疫票據。在“10·24”案調查中發現，本該駐守豬肉冷庫的檢疫員長期不在崗，不經查證隨意開具檢驗檢疫票據，甚至公然向不法分子出售檢疫合格證。

4.農產品市場準入制度不健全

健全的市場準入制度是防止問題農產品大規模流通的重要屏障。在“10·24”案的調查中發現，涉案農貿市場對生豬肉及其制品的準入門檻過低，只要有票據就可進駐賣場，無需二次檢驗。由于各地區沒有形成統一的市場準入制度，在病死豬肉從邵陽流向廣東、河南等省份的過程中，只要持有檢疫票據，外地來的豬肉可以直接入庫。另外，餐飲行業是防止病死豬流向消費者餐桌的最后一道關卡，這一環節主要由食品藥品監督部門負責檢查監督，但在該案調查中，食品藥品監督部門負責人表示，食藥監局只負責檢驗端上桌的豬肉，且只能檢驗其來源，只要來源合法即可。可見，我國農產品市場準入制度在執行中標準不統一、信息難共享，導致在一個地區禁止銷售的產品在另一個地區卻能順利流入市場，從而為問題農產品的流通提供了便利。

三、特大農產品質量安全事件的治理對策

1.加大源頭檢驗技術投入力度

作為保障農產品質量安全的第一道防線，目前我國農產品的源頭檢驗還停留在主要靠肉眼和經驗辨別階段，沒有技術支持，缺乏科學性。本案中病死豬肉之所以能順利通過檢驗環節，流入消費市場，擺上群眾餐桌，其中一個重要原因就是相關檢驗檢疫技術缺乏，檢驗設備陳舊，檢驗方法單一。隨著農產品質量安全問題的日益復雜化，我國現有檢驗系統的技術支撐跟不上農產品質量安全發展的要求，與此同時，檢驗系統資源分配也不均衡，基層檢驗檢疫技術更為短缺。因此，應提高農產品生產、加工環節的檢疫檢驗技術水平，加大科技創新力度，重視農產品生產的技術投入，加大農產品檢驗管理技術的升級改造，適時更新檢驗設備，在地理位置偏遠地區，應保障基本檢驗設備供給，杜絕只憑肉眼判斷的落后方法。

2.建立完善農產品市場準入制度

特大農產品質量安全事件在我國時有發生，這與我國沒有形成完善的農產品市場準入制度密切相關。因此，我們要加強農產品市場準入管理，加大相關職能部門監管力度，建立全國統一的農產品市場準入制度，對同一種農產品建立統一的質量檢驗標準，避免由于市場準入制度不統一而使不安全農產品有可乘之機。首先，應建立完善的農產品市場準入法律體系。建立明確、完善、統一、操作性強的法律法規體系，強化對相關法律執行的監督力度，為農產品市場準入制度提供健全、有效的法律保障。其次，應完善農產品質量可追溯制度。生產環節應注明農產品生產地址和保質日期等信息，對檢驗合格的農產品附加合格標識與檢驗單位名稱；銷售環節應加注銷售商名稱和地址，使任何一種農產品出現質量安全問題時都有源頭可追溯，直至追溯至每一相關生產檢驗環節。對此，我國已進行了相關嘗試，如2016年6月24日農業部頒布的《建立全國統一的農產品追溯平臺意見》中就提出，要“建立國家農產品質量安全追溯管理信息平臺，加快構建統一權威、職責明確、協調聯動、運轉高效的農產品質量安全追溯體系，實現農產品源頭可追溯、流向可跟蹤、信息可查詢、責任可追究，保障公眾消費安全”。此舉是農產品質量可追溯、保障農產品質量安全的重要開端。

3.加強行業誠信體系建設

行業誠信缺失是導致農產品質量安全事件頻發的一個重要原因。因此，農產品生產加工行業應充分發揮其行業協會的自律與引導作用，制定農產品加工生產類企業普遍遵守的行業準則，統一加工企業的生產行為；建立行業道德規范，督促農產品加工生產企業履行社會責任；建立健全行業失信懲罰機制，督促企業按照質量安全標準組織生產經營活動。同時，應完善農產品生產企業誠信責任制度，將誠信審核結果納入企業評優、評先的指標體系，并定期向社會公布農產品生產加工企業的誠信責任級別，引導企業規范生產行為，保證產品質量安全。

4.建立健全監管部門從業人員違法行為懲戒機制

問題農產品及其制品流入市場的潰口，通常出現在質監、工商、食藥監管與保險公司，不少農產品安全保障工作人員的行為沒有遵循相關法規的規定。因此，為保障農產品質量安全，應建立健全監管部門從業人員違法行為的懲戒機制，防止相關工作人員以權謀私，與不法農產品生產商相勾結，利用職務之便亂開檢疫合格證，為不安全農產品開綠燈等違規違法行為的發生。

5.構建農產品質量安全多元共治體系

防止特大農產品質量安全事件，應構建農產品質量安全的多元主體協同共治體系。其一，應構建多部門協同治理模式。農產品從生產到擺上消費者餐桌，其安全涉及多個相關職能部門，為了使部門之間的工作銜接更加順暢，相互密切配合，避免爭功諉過，應協調聯動衛生、農業、質檢、工商、食藥監管等相關部門，構建多部門協同治理模式。其二，應構建多元監督體系。一是讓政府部門、企業、社會團體、公民等主體都參與進來，同時充分發揮新聞媒體的作用，及時發現并曝光不安全農產品；二是強化企業的社會責任意識，建立問題食品召回機制；三是借鑒美國《反欺詐法》關于“舉報人分享罰金”的做法，建立舉報重獎制度，從對違法企業的罰金中抽取一部分對舉報者實施重獎，以提高公眾監督的積極性。

參考文獻：

[1] 習近平.牢固樹立以人民為中心的發展理念 落實“四個最嚴”的要求 切實保障人民群眾“舌尖上的安全”[N].人民日報，2016-01-29（01）.

[2] 付文麗，陶婉亭，李寧.創新食品安全監管機制的探討[J].中國食品學報，2015（5）：261.

[3] 孫昊，張煒煒.食品安全多部門監管機制研究[J].學理論，2015（1）：155.

[4] 陳彥麗，曲振濤.食品安全治理協同機制的構成及效應分析[J].學習與探索，2014（7）：125.

[5] 葉俊，王俊華.協同理論視角下我國食品安全監管機制研究[J].中國衛生事業管理，2012（7）：504.