中國預算公開現狀與改革

顧劍波

[提要] 預算公開是預算民主的基礎，沒有公開，何來民主？近年來，隨著公民自我權利意識的逐漸覺醒，伴著新《預算法》的正式實施，預算公開制度改革成為大眾熱議的話題。預算公開意味著政府需要定期公布預算信息，這是對納稅人應盡的責任，也是中國公民監督政府邁出的重要一步。本文梳理我國新《預算法》出臺背景，重點分析現行預算公開制度存在的一些不足，并結合理性主義等預算理念和借鑒其他國家和地區的預算公開制度，提出完善我國預算公開制度的合理建議。

關鍵詞：預算公開；新《預算法》；預算理念；口徑細化；媒體監督

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年4月22日

政府預算公開指的是政府機構部門在一定時期內以必要的形式向社會大眾公布本部門下一年度的財政收支計劃。國際人權組織的安·布萊博格指出：“預算是政府為所有人實現一個更好生活的執行方案，它規定了人們應該繳納多少稅收，政府如何花錢，要實現什么目標。因此，它是所有政府政策的概括。”可見，預算是國家理財的一種方式，而政府是代為人民理財的執行者，我們作為所有者理應知曉資金的運營明細，監督與約束政府的權力。因此，預算的公開無論是對公民的權利還是政府資金的使用效益都有很大的意義。

一、新《預算法》實施背景

我國自1994年首次頒布《預算法》后，直到2014年9月財政部公布經全國人大常委會審議通過的《關于修改<中華人民共和國預算法>的決定》，這才標志著我國完成對《預算法》的首次大修。經過10年之久的修改，新《預算法》于2015年1月1日起正式實行。

漫長的修改歷程不僅彰顯了改革的力度之大，也表明我國之前的預算制度存在種種弊病。自2008年我國推進預算公開以來，其主要的法律依據是2008年5月1日正式頒布實施的《中華人民共和國政府信息條例》，而該條例明顯存在立法層次偏低、規定過于籠統的問題，其僅從原則角度要求，沒有對具體的公開內容、公開時間、公開方式做出規定，可操作性不強。而這些法律漏洞導致了預算公開出現披露不及時、法制體系不完整、公開內容不完整等問題。

而新《預算法》較之前變動很大，新《預算法》條文共101條，其中新增條文28條及3款內容，刪除5個原有條文和1款內容，改動條文82處，更重要的是新《預算法》也體現著我國預算工作正由“政府控制型”向“人大主導型”的轉變。新《預算法》將第一條修改為：“為了規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”這無疑是本次修訂的亮點之一，因為現代化預算的本質特征就是公開透明，新《預算法》在探討如何積極有效落實預算公開上踏出了可貴的一步。新增的第四條：“預算由預算收入和預算支出組成。政府的全部收入和支出都應當納入預算。”取消了預算外收支，強化了對預算的約束，規范了政府行為。第十四條：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。……各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開。”明確了預算公開的具體時限和內容，極大提高了預算公開的力度，為解決預算公開的披露不及時提供了堅實的法律保障。

二、現行預算公開存在的問題

盡管新《預算法》的頒布給預算公開打了一劑強心針，但實施兩年多后預算公開仍然存在著很多問題。

（一）預算公開法律意識不強。亞里士多德說過：“法治應該包括兩重含義：已經成立的法律得到普遍的服從；而大家服從的法律又應該是制定得良好的法律。”新《預算法》的實施給預算公開奠定了良好的法律基石，使其有法可依，緩解了預算公開法律基礎薄弱的問題。然而，我國政府對于預算公開的法律意識并沒有顯著的提高，還是停留在較低的水平，筆者就財政透明度而言展開討論。首先，我國在國際預算公開中的表現一直居于末流。國際預算合作組織（IBP）是當前最有國際影響力的民間組織，該組織的目標是鼓勵民間社團參與預算，提升預算系統的透明度和公信力，滿足低收入者和貧困者的需要。其根據在整個預算期間收集的關于各國預算公開的信息，相應地給每個國家打分，統計得到開放預算指數（OBI），見表1。從表1數據顯示，我國的OBI得分從未超過15分，與最高分的差距也是十分懸殊，穩定在75分附近。而排位自然也是屬于最低層次，一直居于倒數15%之列。接近十年來，我國在參評國家數將近100個的情況下居然保持著穩定的末流分數和排位，這不僅說明我國預算公開在國際上的表現慘不忍睹，也說明了我國政府對開放預算指數熟視無睹，沒有積極想辦法改進；其次，根據上海財經大學公布的2011～2016年的《中國省級財政透明度評估》，見表2、圖1，我國省級財政透明度指數無論從最低分還是均分都呈現明顯的上升趨勢，我們可以預測未來的財政透明度指數仍然會保持穩定增長，這是加快預算公開一個很好的趨勢。然而仔細探究下來，財政透明度指數平均分從未及格，2016年取得的新高不過42.25分，大多數年份的最高分都未及格。而且各個省份的得分波動較大，毫無規律可言，寧夏2015得分僅25.29，2016躍升至65.53成為最高分實屬逆襲，海南2013得分77.7，2016年則降至40.88，這樣的例子比比皆是，各個省份的得分貌似受到人為操縱因素的影響，在高與低之間尋求平衡。通過表格我們也可以發現，財政透明度與GDP沒有直接的關系，作為經濟強省的江蘇省財政透明度連續三年在低水平線上徘徊，2014～2016年的透明度得分分別為18.77分、22.82分和23.71分，2016年還是最低分，這可能會給其他省份樹立一個不好的榜樣。（表1、表2、圖1）

綜上，我國政府對預算公開的積極性不高、法律意識不強，而這也暗示了公共選擇理論和民主共和財政思想的缺失。

（二）預算公開內容仍需完善。新《預算法》對于預算口徑、預算公開內容、時間、解釋說明等進行了全面細化，例如第五條的規定：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當保持完整、獨立。政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算應當與一般公共預算相銜接。”誠然，這是我國預算公開取得的很大進步，但其沒有對預算公開的詳細內容做明確規定，使得政府在預算公開方面有了巨大的自由裁量權。

新《預算法》規定政府在編制各級政府和各部門（單位）在按功能分類編制預算基礎上，同時還要按支出經濟分類編制預算，力求做到反映支出的來龍去脈。功能分類主要反映出政府的各項職能活動，表明政府的錢干了什么，起到了什么樣的社會作用，分為類、款、項三級。經濟分類反映的是政府對公共資金如何使用的，是針對各項支出的具體用途，是更為詳細具體的信息，包括類、款兩級。然而實施兩年來，在現實主義預算理念的影響下，現行支出經濟分類科目的局限性也逐漸顯現出來，主要是政府預算和部門（單位）預算共用一套支出經濟分類科目，沒有完整體現政府預算管理特點和核算要求。報表部分內容籠統與粗略，“大類”預算、籠統預算、原則性預算公開偏多，欠缺更多具體項目和支出用途的細節，尤其是一些投入大的項目缺乏細致的支出公開，不便于公眾監督。其次，預算報表缺乏匯總平衡專欄和完善的預算情況說明，大量的項目和數字令人眼花繚亂，不能清晰地反映和其他報表的關聯也不易于公民讀懂預算。

從報表具體科目來看，預算法并沒有對支出作出具體的口徑標準。“三公”經費、其他支出、工資福利等一些預算資金的去向直接涉及部門人數，但針對人數口徑卻不同。曾有媒體報道稱北京某街道辦事處人均年薪20多萬元，該街道隨即解釋公示的工資福利支出為總數，但公示的在職人數僅為公務員和事業單位人數，不包括也應計算在內的社工和協管員人數，導致誤讀。此外，公務接待費用的人均標準有多高，行政經費的人均水平多高等公眾關心的問題，公開單位也沒有公開更有針對性的口徑。由于政府高度壟斷預算信息，口徑的模糊使政府可以較為隨意的控制公布的預算數額，那么“三公”經費這個科目還有必要存在么？“三公”經費是指財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費這三項經費。由于這三項費用的濫用涉及中華人民共和國黨政機關的公費旅游、公車消費、公款吃喝等不良行為，故為社會普遍關注。雖然近年來“三公”經費的數額和比例逐漸下降，但由于口徑的模糊，其具體支出項目很容易與一般公共服務等其他科目的重合。比如政府購置車輛可以算作“三公”經費，也可以作為保障機關事業單位正常運轉，支持各機關單位履行職能的一般公共支出或者是很容易隱藏“灰色收入”的其他支出，所以這個科目的存在很容易滋生腐敗，沒有必要設置。

（三）地方政府預算公開難以到位

1、預算公開的時間不及時。雖然《預算法》規定：“經本級人大批準的預算、調整預算、決算等報告或報表，經本級財政部門批準的部門預算，都應當于批準后二十日之內向社會公開。”但是我國全國人大通常在3月初召開，省級人大通常1月底到2月初召開，而預算年度從當年1月1日就開始了，這個法律空當使得政府在前幾個月沒有得到批準就已經執行預算了。這不僅影響了人代會預算審批的權威性，也使預算的約束力打了折扣。此外，多數地方政府并沒有做到公開的及時性，比如湖南省湘潭縣于2016年4月27日才公布2016年部門預算草案，湖北省信陽市甚至于2016年9月才陸陸續續的公開各部門的預算，遼寧省通遼市財政局在2016年11月23日才公布2015年的財政局決算信息，而這時的預決算信息早已成為毫無價值或價值衰減的信息。

2、公開的渠道不暢通。首先，公眾查找預算信息一般都是去政府或財政部門的門戶網站，但很多政府或部門的網站都疏于管理維護，經常出現打不開網站或網站更新太慢的情況，比如黑龍江伊春市以及齊齊哈爾等市財政局官網無法訪問。也有部分財政局網站多項功能失效或者查找關鍵信息如大海撈針給群眾帶來不便，比如黑龍江省財政局的“搜索”和“重置”等按鈕失靈，部分附件失效，選擇信息按時間排序卻并沒有嚴格遵守正序或倒序；其次，大部分政府或者財政部門網站的預算公開都設置在信息公開里面，需要打開三級甚至更多標簽，有時要借助信息公開指南，也有些設置在周邊的滾動窗口中，不仔細看很難找到。以上這些問題都使得廣大群眾無法順利地獲取政府預算信息，有效的實現對政府財政預算的知情權和參與權，公眾參與預算的積極性自然就大打折扣，政府預算也就缺少來自社會的監督，正如列寧所說：“沒有公開性而奢談民主監督是十分可笑的”。這不僅會降低政府公信力，也不利于建立陽光政府和財政資金與社會資源的合理分配及有效使用。

3、縣級政府缺乏有效監督。盡管預算法對于中央和地方的法律約束都是一視同仁的，但由于法律沒辦法做到面面俱到，這個約束力會隨著政府級別的降低而削弱。對于公眾關注度較高的中央或者省級政府乃至市級政府，都有許多明確具體的法律約束，不小心謹慎很容易被推上風口浪尖，而對于知名度相對較低的縣級政府的約束規范卻很模糊，其不規范的地方更容易掩人耳目。很少有縣級政府在預算公開方面的表現可圈可點，而且其官網更容易出現上述兩類問題，例如河南省西華縣政府官網的搜索功能失效，筆者輸入任意關鍵詞都只能獲得0條結果，最后在政務公開的財政信息專欄才找到了預算的信息。由此專欄，筆者發現政府從2015年10月31日起才開始公布財政信息，之前的信息無從獲取，2015年11月至2016年10月9日沒有公布任何財政信息，在2016年10月10日才公布2015年西華縣總決算和2016年總預算。筆者隨意下載了一份部門預算的壓縮文件，發現大部分預算信息都是通過拍攝的照片公布的，看起來十分費力，可見政府并沒有認真對待此事。筆者認為監督縣級政府預算公開最有力的“武器”就是當地公民，然而縣級政府的預算公開工作不到位，群眾無法獲取信息，加上群眾素質相對省市級較低，對預算公開并不熱衷，使政府缺乏有效的監督，由此形成惡性循環，2015年12月爆料的東北多地GDP和預算造假就是有效監督缺位很好的例證。

三、對我國預算公開改革的建議

（一）調動政府預算公開的積極性

1、轉變預算理念。調動政府預算公開的積極性首先應從思想上開始，傳統的保密觀念和現實主義使得政府部門對預算公開持有消極態度，制約著預算公開的推進。公共預算本身是國家以法律形式對政府所掌握的公共資源進行分配的過程，向納稅人公開其用途和去向是政府的義務和責任。因此，政府要改變傳統的預算理念，引入理性主義觀念，在預算編制中充分考慮公眾的利益，在預算執行中考慮財政資金的支出使用效率，在預算決策過程中通過磋商和連續計算考慮各種政策方案的效能與效率，并作出“理性抉擇”，對有限資源進行最優化的配置，強化績效管理水平。這也意味著政府必須認識到公眾需要怎樣的預算分配或怎樣的預算分配將被廣泛接受，以及這樣的預算安排最終將對公眾產生怎樣的影響。

2、制定細化的預算公開法律法規。調動政府預算公開的積極性不僅要從轉變觀念出發，更要從法律角度強制的規范預算公開，這一點我國可以從日本汲取經驗。日本1988年頒布《個人信息保護法》、1993年頒布《行政程序法》，并于1999年5月7日正式通過《信息公開法》，在國家的層面上正式建立起了行政信息的公開制度，使日本政府在“建立對國民開放的和值得信賴的行政”方面的努力更加趨于現實化。此外，日本各個地方公共團體（都道府縣和市村町）在各自的自治范圍之內也都相繼制定了有關行政信息公開的地方性法規。在司法活動中，各級法院包括日本最高法院也已就信息公開方面的法律問題作出了許多判決。因此，我國也應該盡快出臺相關法律，將預算公開設為預算一個必不可少的環節，以法律的約束力規范各級政府預算公開，這將不僅有利于民主建設，還能健全我國的法律制度。

3、建立健全預算公開的問責與獎勵機制。新《預算法》對于預算公開法律責任的規定并不詳細，預算法第九十二條規定：“各級政府及有關部門有下列行為之一的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任：……（三）未依照本法規定對有關預算事項進行公開和說明的”。怎樣算作是負有直接責任，具體的行政責任是什么都沒有更細致的規定，而且并沒有涉及到經濟性懲罰，這使得相關人員對于違法成本沒有直觀的概念，法律約束力度自然不夠。因此，建立問責機制，對違規行政人員給予更嚴厲、具體的懲罰，是防止政府違規操作的重要手段。為了強化問責機制的作用，應提供配套的法律保障，保證其正常運轉。與單純的追責機制相比，賞罰分明更能調動政府預算公開的積極性，所以要對預算公開良好的政府適當給予獎勵，可以采取給政府榮譽稱號和定向給部門人員獎金相結合的方式。

（二）完善預算公開內容與渠道

1、精細化預算公開內容。在確保數據真實情況下，政府要公布國家規定的完整的預算信息，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障基金預算。不管是一級政府的預算還是部門預算，在公開時應當把上一年度預算及執行的信息也一并公布，方便公民進行對比更好的理解信息。

在采用功能性分類和經濟性分類的同時，還要統一口徑，建議財政部抓緊研究出臺細化的政府預算和部門預算信息的統計口徑，盡量對所有界定模糊的科目作出較為具體的規定，并且刪減不必要的科目。

現行的預算公開格式雖然看上去比較統一、規范，但是政府和部門的情況不同，共用一個范本顯然是不科學的，不能完整體現政府和部門預算管理特點和核算要求，所以必須開發合適的預算公開范本。在預算公開過程中，要尊重部門以及地方之間的差異性，各地的各部門可以根據具體情況作調整，這樣可以使預算公開更加的“因地制宜”，公開內容更明確、科學。

2、增強預算公開信息的可讀性。為了確保公眾一目了然的看懂預算信息，積極參與預算公開，加強預算信息的可讀性是必不可少的。英國地方政府部門的預算報告中既包含了分類清晰的圖表，也包括了詳盡的文字解釋部分，使預算報告能輕松的被普通大眾看懂。此外，部門預算公開的內容也較為豐富，涵蓋面也較為廣泛。政府專門建立了“數據英國”網站，該網站搜集整理了英國政府49個部門的各類預算開支信息、財務報告等，并請專家對這些收支項目作出解釋評論。我國也可以效仿英國，制作精細的預算情況說明，利用生動形象的圖表和通俗易懂的專有名詞解釋，改變預算信息枯燥乏味的面貌，避免出現“內行說不清，外行看不懂”的現象。

3、提高信息獲取的便利性。預算信息傳播渠道的暢通是公眾順利獲取信息的重要保障，也是確保信息價值有效性的重要基礎。隨著信息化及移動通信技術的發展，越來越多的人習慣于通過移動通信設備獲取信息，所以政府可以與時俱進的通過微博、微信等普及率較高的新媒體推動信息公開。根據筆者調查，巴彥淖爾、南昌、揚中等市的財政局都建立了自己的公眾號，平均每篇推送的閱讀量接近100人次；廣州、天津、鄭州等市的財政局也有自己的官方微博，粉絲均已過萬，這些財政局信息更新速度很快，與群眾的互動也明顯更積極。其次，建議各級政府、財政局加強對其門戶網站的維護與建設，確保網站能被順利訪問、各項功能和附件有效以及預算公開有較為醒目的專設鏈接。預算公開附件的形式可以多樣化，但一定要以便捷大眾為前提，如果是數據文件，盡量用EXECL表格以及word圖表代替純文字說明；如果是照片形式，一定要上傳像素高、信息全面的照片，并同時提PDF文件和配套閱讀軟件的下載。網站上還應該設公共論壇，便于群眾互動討論以及向政府提問。

此外，政府還應開辟其他預算公開途徑，充分利用報紙、電視、廣播、社區布告欄等與公眾日常生活息息相關的媒介。雖然這些媒介公布的信息有限，但是可以公布主要信息，潛移默化地提高公眾對預算的關注，同時留下相關部門聯系方式以供公眾進一步咨詢及獲取詳細資料。政府還可考慮效仿香港的做法，每年人大會開會期間，向公眾免費發放紙質版政府預算及其宣傳資料，主動將預算信息送達到公眾手中。

（三）完善預算監督體制

1、加強人大的監督。由于我國全國人大召開時間一般為3月初，省級人大為1月末至2月初，與預算年度的1月1日錯開，導致政府在前幾個月沒有正式預算，所以建議政府在新預算年度開始前幾個月編制好下一年度的“臨時預算”，并且提交給各級人大常委會審議直至通過，經過審批的“臨時預算”具有與正式預算一樣的法律效力，并在新預算年度開始后予以執行，用以規范和監督政府在“空檔期”的財政收支行為，待正式預算草案在3月份前后獲得各級人大會議審議通過后，“臨時預算”便自動失效。其次，時間不足是影響人大預算監督的重要因素，延長人大審議的時間使人大代表有充分的時間看懂預算，這是人大預算監督保質保量的基礎。一方面應規定政府向人大提交預算草案以及送達人大代表的時間不能太晚；另一方面應適當延長人大會期，增加人大審議政府預算的實際時間。

2、發揮媒體監督的力量。媒體監督，是指報紙、刊物、廣播、電視等大眾傳媒對各種違法違紀行為的違法犯罪、瀆職腐敗行為所進行的揭露、報道、評論或抨擊。作為“第四權力”的媒體能夠發揮信息中介作用，緩解政府與其利益相關者之間的信息不對稱，因此媒體對預算公開監督的作用不容小窺。首先，媒體的迅猛發展使得其在各個領域發揮作用都有無窮的可能性，根據中國科協公布的2015年公民獲取科技信息的渠道及比例，電視高達93.4%，而報紙也有38.5%，可見媒體已成為公眾獲取信息的重要途徑；其次，媒體報道新聞需要有敏銳的雙眼來挖掘素材以博人眼球，如果引導媒體將目光投入預算公開領域，政府的違規操作會更容易被曝光。

3、號召青少年行使監督權。根據公共選擇理論，合理地把各級政府及相關組織以及企事業單位、公民都看成是有一定利益的“經濟人”，則可以想象他們工作中必有一定程度上為本地方、本單位、甚至為自己謀利益的動機。如果國家財政體制缺乏有效的監督，就如同國庫的大門洞開，光靠官員的自覺性是難以避免一些弊病的。所以，充分發揮社會公眾在預算監督中的作用不僅是民主財政的要求，也是防止財政體制被蛀蝕的良藥。但是。將公民按年齡劃分就會發現不是所有年齡段的都適合參與預算公開的監督。首先，年輕或者中年的上班族忙于工作，生活壓力相對較大；其次，老年人閑暇時間較多但可能接受新事物能力較弱，不一定能看懂預算，而處于學齡的青少年既有較多的時間又有很強的學習能力，是行使監督權極佳的人選。建議學校方面在平時的課程中給學生普及關于預算公開的知識，可以通過布置課后作業的方式使他們參與進來，培養學生探究預算信息的興趣以及幫助他們更深刻地了解國家財政的運轉。

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