地理國情服務區域經濟社會發展關鍵問題探討

賈夙　王紅燕　劉現印

摘要：十二五期間，國家組織實施了全國范圍的第一輪地理國情普查工作。地理國情作為基礎國情的重要部分，能夠客觀反映我國地表自然、生態及人類活動的基本情況。目前，國家正組織新一輪的地理國情數據更新任務，地理國情動態監測已成為一種常態化、系統性的工作。文章從政策、技術、部門協作等角度對地理國情信息服務區經濟社會發展的關鍵問題進行了探討，對存在的問題進行了分析，并提出了一些具體措施及改善建議。

關鍵詞：地理國情；服務；經濟發展

一、概述

地理國情主要是指地表自然和人文地理要素的空間分布、特征及其相互關系，是基本國情的重要組成部分。地理國情信息具有涵蓋面廣、綜合性強的特點，能夠客觀、準確地反映地表特征和地理現象，可以在國家和區域發展戰略與發展規劃制定、經濟結構布局調整、經濟發展方式轉變、突發公共事件應對等管理決策工作中發揮重要作用。目前全國第一次地理國情普查工作已全面完成，并形成了系統、權威的本底數據，并實施了標準時點核準工作，利用兩期數據開展了多種統計分析工作，通過全國范圍的地理國情普查、監測項目的實施，形成了整套的技術解決方案，積累了豐富的生產經驗，為下一步常態化的地理國情監測項目開展奠定了基礎，但是目前也存在著地理國情信息應用不足、支撐體系不健全、成果和服務方式不完善等諸多問題，在立法、機構設置、技術體系、信息共享等方面還有很多工作要做，以不斷提升地理國情服務于經濟社會發展的水平和能力。

二、地理國情服務區域經濟發展現狀

地理國情監測工作（如圖1所示）是由國家統一組織實施的，技術標準、監測機制等方面均是全國統一，因此監測信息的尺度在全國范圍內是基本一致的，具備在全國范圍內進行橫向比較的基礎，地理國情監測能夠提供任意區域不同時間的生態、經濟等信息，因此可以做為政府決策在科學性、合理性等方面評價的依據或參考，同時也可以做為政府官員離任審計的參考或依據。國家正在推動的“多規合一”工作，在統一的空間信息平臺上建立控制線體系，以實現優化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標。

目前浙江、海南、山西、四川、黑龍江等省開展了地理國情服務多規合一工作的試點。國家發展改革委與國家測繪地理信息局在地理國情監測服務區域協調發展總體戰略、市縣經濟社會發展規劃編制方面開展了合作。基于地理國情有機整合各類空間規劃，編制形成經濟發展與區域布局、社會發展與生態保護的一體化規劃。地理國情信息還在國土空間開發、生態環境保護、資源節約集約利用、城市空間發展變化、區域總體發展規劃和建立生態文明制度體系等眾多方面得到應用，目前針對這些方向，國家組織了大氣顆粒物污染源空間分布、城市空間格局變遷、生態保護區管理、多規合一信息化平臺建設、國家級新區建設變化、沿海灘涂變化監測等多個應用示范，取得了一定的監測成果及較好的應用效果。

三、主要問題

（一）地理國情信息應用不足

過去測繪地理信息部門的生產與需求脫節，仍以計劃性的基礎測繪為主要生產任務，這種延續多年的傳統測繪生產模式，注重講究方法科學性、程序嚴謹性、數據準確度，缺乏從服務快速、簡便、高效等角度考慮，導致生產出來的數據無人問津、束之高閣的現象比較突出，難以發揮其應有作用。地理國情的開展在一定程度上有所改觀，從立項、組織實施、成果推廣都緊跟需求，主動作為。但由于種種原因，地理國情信息的應用與預期還有不小距離，地理國情信息應用不足還較突出。

（二）支撐方法體系不夠完整

一方面缺少法律政策方面的支持認可。目前“地理國情監測”還尚未寫進測繪法，約束力不強。利用地理國情信息還屬于倡導性的工作理念，沒有深入到政府部門日常工作中；另一方面技術支撐有待加強，地理國情信息理論上能應用到絕大多數行業部門，但是具體到“怎么用”“如何用”上需要加強實踐和研究。

（三）成果和服務方式有待完善

目前地理國情信息成果形式比較單一，不能滿足所有部門用戶需求，需要進一步深加工，特別是深入進行數據挖掘，真正做到好用、實用、有用。在服務方式上，還應由單一離線式數據拷貝向提供離線、在線、調用等多種服務方式發展。在服務機制上應切實減少簡化審批環節，建立健全地理國情信息共建共享機制，提高信息的利用效率。

四、措施及建議

（一）建立政府主導、部門協調的工作機制

地理國情監測具有公益性的特點，監測成果有利于準確掌握資源環境的承載能力和經濟社會發展的潛力，可以為國家宏觀經濟政策研究、區域政策制定提供有效的數據支撐。獲取系統、準確、完整、現勢性強的地理國情監測數據需要以政府來主導實施，可以充分調動社會力量參與，但是為了保證信息的權威性，現階段還必須得以政府主導的形式來開展。開展地理國情監測需要充分調動各方面的積極性，發揮部門間協作的作用，爭取多方面的配合和努力。在縱向上，要建立健全中央、省和市縣三級聯動的監測分工協作機制，在橫向上，要溝通協調，拓展完善與其他部門的共建共享或分建共享合作機制。

形成政府主導、部門協調的工作機制是一項系統任務，需要從多個方面、多個層面來完成，包括建立主導工作總體實施的管理機構，共享地理國情監測信息的綜合協調機構，負責發布監測成果的成果發布機構，以及支撐工作順利實施及不斷提升建設水平的技術研究機構。其中管理機構是政府部門，應改變目前臨時機構的現狀，以獨立、長期的機構形式存在較為合理。地理國情監測信息具有權威性、客觀性的特點，而且是多時態的信息，需要建立針對不同需求的發布機制，需要發布的信息根據需求側重點及發布形式不完全相同，如面向政府管理決策的核心信息可以通過政務內網的形式向部分部門發布，面向社會公眾的完全可公開的信息則可以通過互聯網的形式進行發布，因此需要建立一套完整的信息發布機制，并且需要不斷豐富信息發布的內容與形式。地理國情監測具備的信息十分全面，涵蓋人文、地理、經濟、生態等多個方面，涉及到很多專業部門的專題信息，由于各方出發點、利益訴求，需要建立一個科學、合理、完善的協調機制，協調機制包括管理、技術等多個層面。地理國情監測的技術體系及服務形式需要不斷的創新，需要具體的技術研究機構來進行支撐，可以通過建立相應的科研院所，或者在高等院校設立相應專業等形式來實現。形成政府主導、部門協調的工作機制是一個逐步實施、循序漸進的過程，只有確定“政府主導”的思路，才能確保工作持續、常態化開展，必須注重“部門協調”，才能打通部門間的隔閡，兼顧全局利益，最終將地理國情監測與經濟社會發展緊密結合，切實做到為經濟發展服務。

（二）將地理國情信息融入區域經濟社會發展重大決策中

地理國情信息具有多時間、多層次、空間化的特點，通過綜合考慮時間、空間、經濟指標三個維度，并建立決策支持系統和經濟模型，能夠研究經濟發展規律、預測經濟發展趨向，進行經濟空間布局、調整產業空間結構，從而取得經濟規模效益、實現經濟可持續發展。

服務方式應由“被動式”升級為“主動式”，通過不斷的努力，變成“請專業部門用”變為“專業部門主動用”，使地理國情信息逐步融入區域經濟社會發展重大決策中，以充分發揮地理國情信息為經濟建設提供技術支撐、空間基礎、監督檢查等提供保障服務的能力。

（三）地理國情監測常態化提供長期服務

地理國情監測是我國在跟蹤國際發展形勢，借鑒美國等世界發達國家成熟經驗的基礎上，為使測繪工作更好地滿足我國經濟社會發展需求而提出的新任務，該任務是一項長期而艱巨的系統工程，是一個循序漸進的過程，在這個過程當中，要積極借鑒世界發達國家的成功經驗，不斷開拓創新，實踐完善。

五、總結

要充分利用、調控和整合優勢力量，形成規模化地理國情監測能力，為區域經濟發展、生態文明建設等提供科學、有效的保障服務，并實現業務化、常態化地理國情信息服務體系。通過依法監測，明確地理國情監測法定地位，推進建立完善的地理國情監測法律規范體系，出臺《地理國情監測條例》等配套法規，確立地理國情監測工作在國民經濟和社會發展中的法定地位。圍繞地理國情監測成果發布、信息共享與開發利用等重點領域，適時制定和完善相關法規制度，保障地理國情監測持續健康安全發展。

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（作者單位：山東省國土測繪院）