科學政治學視野下科技成果轉化立法邏輯研究

崔政+李麗娜

摘 要：當今科技成果轉化政策與立法當中，美國《拜-杜法案》所確立的“通過釋放制度資源以促進科技創新的原則”，已經成為一種“金科玉律”，隨著各國經濟下行壓力加大，各方科技政策和科技立法研究者紛紛效仿。但這一原則只是一種經驗，從未有學者從學理出發深入到其內部邏輯中對這一問題進行考察。基于對《拜-杜法案》立法原則的權利-利益問題的科學政治學考察，可以發現這一原則之所以有效，實際上是因為科學技術知識在其研究過程中所帶來的“地方性知識”導致科學技術轉化為生產力這一過程必須依賴科研人員的“轉譯”過程，所以市場必須將一部分利益讓渡給科研人員，其本質是地方性知識遷移過程的問題。所以，如何進一步通過立法和制度建設促進創新，應該回到地方性知識這一原則上來。

關鍵詞：科技成果轉化立法；《拜-杜法案》；科學政治學；地方性知識

中圖分類號：D920.4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）06-0100-03

頒布于1980年的《拜-杜法案》（Bayh-Dole Act），不僅成就了美國知識經濟崛起，其所確立的原則——釋放專利制度資源以推進科技創新，也成為當今促進科技成果轉化立法的“金科玉律”，為全世界各國所模仿。但隨著2008年經濟危機的爆發，西方研究者發現主要發達國家出現了科技創新衰退的現象，他們認為原因是制度資源釋放殆盡，于是各方要求進一步釋放制度資源。這一呼聲形成了一股浪潮，從西方發達國家涌至全世界。然而，釋放制度資源與推動科技創新兩者之間的關系，實際上只是一種經驗之談，至今并未有學者深入到其內部邏輯中，尤其是深入到市場經濟和科學共同體內部知識遷移的規律當中去討論這一問題。

一、《拜-杜法案》立法原則對中國科技成果轉化立法的影響

隨著國內外科技發展和經濟形勢的變遷，1996年公布施行的《促進科技成果轉化法》已經無法適應現有的形勢，修改勢在必行。尤其是在經濟增長乏力的今天，如何加速科技成果更加迅速地轉化為生產力，更成為此次法律修改的核心。人大常委會委員普遍認為，“新修訂的促進科技成果轉化法最大亮點是科技成果轉化處置權下放和科研人員獎勵、報酬比例提高。”[1]人大常委會社會法室負責人郭林茂表示：“如果我國有一批科技人員通過科學技術轉化成為先富有的人，那確實是我們國家之幸、民族之幸。”[2]與1996年頒布的原法案相比，新的法案有多處更改。但實際上除新法案的第四十五條外，大幅提高了科技人員在科技成果轉化中的收益外，其他的修改，都早已在以往的立法當中得以體現。縱觀我國科技創新立法體系的建立過程，這次立法是我國整個立法體系背后邏輯的必然、發展的必然。這個邏輯就是《拜-杜法案》所確立的原則。

1980年通過的《專利與商標修正案》，即《拜-杜法案》，起點是明確聯邦資助科研項目產生的技術專利產權歸屬于承擔項目的科研單位，其目的是使科學技術盡快轉化為有效生產力，改變美國經濟所處的頹勢。該法案不僅極大地解決了大科學計劃下科學知識生產的嚴重閑置的現象，明晰了產權，奠定了美國經濟知識經濟轉向的法理-產權基礎，促成了美國經濟的重新崛起。美國大科學計劃的輝煌成功并沒有給經濟帶來增長，在二戰之后的幾十年中，美國的經濟反而陷入沉重的滯漲和高額的貿易赤字中，反而成為沉重的經濟負擔。據調查，時至1980年，美國政府擁有2.8萬項專利，其中絕大多數都是世界領先的科研成果，但僅有不足5%得到轉化。《拜-杜法案》的推出，其背后正是此時的卡特政府通過大量的調查研究，發現了問題所在，嘗試通過以市場的邏輯來配置專利資源，進一步激活躺在實驗室中的先進技術，促進科技成果轉化。不同于以往的是，《拜-杜法案》第一次明確界定了由政府出資的科研項目所申請的專利，歸屬于發明人職務所在的大學或科研機構，并進一步規定了科技成果轉化比例[3]。

20世紀90年代，美國克林頓政府大力倡導的知識經濟獲得了空前成功，并很快成為引領世界的新經濟模式，知識經濟的科技成果轉化立法基礎——《拜-杜法案》，也為世界各國主要紛紛效仿。實際上從2000年《專利法》第二次修正案，直至最新修改的《促進科技成果轉化法》，經十幾次立法和修改，《拜-杜法案》所確定的原則在我國已然形成了完整的立法鏈條，都是《拜-杜法案》所確立的原則在中國科技成果轉化政策和立法體系中邏輯的展開和實現。

二、傳統的科學政策研究視野下《拜-杜法案》的立法邏輯

專利制度之所以產生，其目的是通過對發明成果所有權進行明確有效的界定和保護，從而保護科技創新，進而保護介入到科技創新事業中資本的積極性。在當代專利制度發展變遷中，主要的立法邏輯是通過對專利時限和范圍的調整，平衡資本、市場、個人和科學共同體等多元主體的關系，達到獎勵技術研究的目的，從而成為科技成果轉化的主要方法。簡單地說，專利制度形成了一個“制度資源池”，通過調專利保護期和獎勵比例等方法，將制度資源釋放過程加以控制，已達到在制度層面促進科技發展和成果轉化。

在此觀點下通過進一步的邏輯推導，在《拜-杜法案》實施之前，由于產權不明晰，所以導致大量技術專利被閑置；政府擁有技術知識的產權，但沒有動力推動科技成果轉化；企業卻因產權不明而無法購買；該法案解開了當時科技立法和政策中的“死結”，理順了科技成果從大學到市場的轉化過程，為大科學計劃生產的技術知識轉移到市場奠定了法理-產權基礎。該法案的成功之處就在于通過制定合理的政策，明晰了大科學生產的知識產權屬于項目承擔單位，增加了對科研人員的獎勵，通過此種方式形成了制度資源，通過釋放制度資源從而推動大學和科研機構參與到市場當中來。

但隨著2008年國際經濟危機的到來，美國大學專利申請出現了明顯的衰退現象，產業界、政策界和學術界都產生了《拜-杜法案》效用的終結的憂慮，認為其制度優勢已經釋放殆盡[4]。在我國，也有學者指出中國版《拜-杜法案》是失靈的，甚至是無效的[5]。在這種語境下，如何擺脫《拜-杜法案》效用終結的陰影，進一步加速科學成果轉化成生產力，刺激經濟發展就成為各國科學政策研究和制定者的重要課題。

西方學者普遍認同這一觀點，同時由于經濟危機加劇，政界、學界和資本等方面對改革該法案的呼聲越來越大，相關學者從多方面、多角度進行討論，以期扭轉當下西方大學解決科技成果轉化困難的問題。部分學者認為，在對多家大學進行研究后表示，以往科研項目承擔單位擁有知識產權的“大學所有權”[6]模式已不再適于當今的經濟形勢，該模式實際上依賴科技官僚，但他們卻不具備相應的專業知識和人際資源。所以，有必要進一步地釋放制度資源，將之直接授予技術發明人[7]。與之相呼應的是，對部分歐美科研型大學進行的訪談和調查結果顯示，在創新創業配套措施完備的今天，科學家普遍傾向于將自己研發的技術作為股份投入到科技創新公司中[8]，或干脆自主創業[9]。眾多西方學者認為：成就《拜-杜法案》輝煌效果的原因，是釋放制度資源，將舊的知識產權制度轉變為“大學所有權”。之所以會出現《拜-杜法案》效用的終結的現象，其原因在于科技專利的“大學所有權”模式，尤其是技術許可辦公室制度的官僚化，已經成為科技成果轉化的阻礙。所以解決這一問題的不二法門，就是繼續延續該法案成功的經驗，通過釋放制度資源，將專利權從大學進一步下放到科學研究者的手中。

對于我國而言，新的《促進科技成果轉化法》，雖然給出的解決方案與西方學者不同，但思路卻是相似的。當然，在地方法規層面，還有更為激進的措施，與西方學者不謀而合的是，河北省于2015年1月1日出臺的《河北省促進高等學校和科研院所科技成果轉化暫行辦法》，即“河北十條”，極大地釋放了制度資源，其核心是將知識產權進一步下放給知識產權的發明人。“河北十條”的第一條，就是“改革科技成果類無形資產處置方式。授予高校、院所研發團隊或成果完成人科技成果的使用權、經營權和處置權。”接下來還有，“高校、院所研發團隊或成果完成人在河北實施科技成果轉化、轉讓獲得的收益，其所得不低于70%”，在資金、人事和制度上有一系列的幫扶措施[10]。足見河北這一傳統產業基地，在世界經濟衰退和環境惡化雙重壓力下，所產生的緊迫感，以及在這種急迫感的促使之下，竭盡全力地釋放所擁有制度資源的沖動。

通過釋放制度資源推動科技創新，作為《拜-杜法案》最重要的成功經驗，已經成為全世界科技創新立法領域某種意義上的“金科玉律”。但釋放制度資源與推動科技創新兩者之間的關系，實際上只是一種經驗，從未有學者深入到其內部邏輯中，尤其是深入到市場經濟和科學規律內部的邏輯當中去討論這一問題。

三、科學政治學視野下《拜-杜法案》知識與權利的關系

與所有的法律一樣，科技成果轉化立法其背后的目的都是通過法律來規范人與人之間權利的關系，《拜-杜法案》的立法目的表面上是為了促進大科學計劃下產生的技術知識轉化為生產，但其實質卻是將科學技術知識的所有權授予某個固定的群體，以期促進先進的科學技術轉化成生產力，其本質是將科學知識的所有權與市場經濟的所有權兩者通過法律形式確立起來的政治-經濟（權利-利益）的行為，同時也是國家意志在科學技術成果轉化為市場利益過程中的表現。

對于科學技術知識與權利之間問題的討論是科學政治學的領域，從字面而言，就是探討科學實踐與政治實踐之間的關系。科學政治學將科學定性為一種“微觀權利”，勞斯認為“傳統的權力形式對科學的影響必須在貫穿于科學實踐的微觀權力關系背景中才能得以理解。”[11]他進一步指出，科學政治學需要“對科學實踐的政治影響及其向科學之外的適度拓展做出判斷性的評估。”[11]

也就是說，如果想探究《拜-杜法案》及其背后的立法思路，不僅需要將科學這種“微觀權利”放置在“傳統的權利形式”當中進行考察，同時也需要審視科學實踐對科學共同體之外的影響。在這一領域之中，所謂的“傳統的權利形式”即市場經濟的利益分配形式下對科學技術的規制，這種權利形式規范了資本的所有者和主體與技術的發明者之間的關系。

《拜-杜法案》成功的獨特之處在于高校和其他科研機構獲得了政府資助的科研項目所產生的專利的產權。這種產權模式實際上同時違背了學院科學和產業科學兩方面的規范——學院科學規范要求科學具有公有性，但是該法案卻鼓勵科學共同體將科研成果申請專利；專利權作為產業科學的核心規范，其產生和發展始終以技術研發投資人獲利作為核心原則，但是該法案卻將原本屬于國家的技術專利，授予特定的科研機構。

深入考察這種“獨特之處”，可以發現實際上在《拜-杜法案》立法邏輯的背后，實際上是市場經濟利益分配“宏觀權利”，將一部分屬于自己的權利，為了加速科技成果轉化，刺激科技創新，主動地讓渡給了科學共同體的“微觀權利”——將原本屬于國家所有的知識產權，讓渡給了承擔科研項目的單位。而所謂的釋放制度資源，將所有權進一步授予發明人，也就是更進一步讓渡自己的權利。

那么，在《拜-杜法案》這一金科玉律背后，真正核心的問題就應該是，“為什么可以通過讓渡權利，就可以實現刺激科技成果轉化的效果？”

四、科技知識的地方性遷移與科技成果轉化的本質

《拜-杜法案》立法目的表面上是為了促進大科學計劃下產生的技術知識轉化為生產，但在現實中，技術知識從發明到轉化為生產是一個十分復雜的過程。這一過程的順利進行不僅需要國家的意志、高新技術的生產和市場的需求，同時還需要整個社會的通力協作。而這一過程的核心，也是最為復雜的部分，就是如何讓科學共同體生產的技術知識跨越學院和市場之間的“鴻溝”，投入到市場當中去。

在傳統的學院科學中，科學共同體的目標是推進科學理論的發展和科學知識的增長，并不是為技術生產服務的；科學知識被轉化為應用技術還有漫長的過程，這一過程與學院科學也基本無關。而在傳統的產業科學中，工業實驗室作為企業的一部分，科研人員作為企業雇員并沒有自由研究的權利，他們所研究的技術往往是由決策者下達的研發任務，如何將技術推向市場則是市場營銷部門的任務。大科學計劃所生產的技術，則與二者不同。大科學產出的成果是由國家戰略決定的，并不考慮如何推向市場。但是，當國家意志成為大科學計劃所生產的技術推向市場的動力時，由于大科學計劃所特有的地方性和復雜性這一轉化過程變得十分困難。所謂地方性知識，是與通常理解的科學知識這種“公共知識”相對的，公共知識往往放之四海而皆準，而地方性知識則是指某些知識只在某些特定的地方、領域才有效，比如某些技術因為保密的原因只在國防系統中才能傳播，而某些技術因為特殊的實驗技巧只在特定的研究所中才能復制。

由于當代科技的復雜性，致使生產某產品的全部技術不再由一個團隊或實驗室所獨占，而是將分布到了不同的群體中。技術知識以碎片化的形式與研發者緊緊“黏著”，只有他們隱約看到技術的實際價值。如果脫離相關研究人員的參與，就難以從研究領域轉移到生產領域。正如勞斯所指出的那樣，科技成果轉化，本質是科學知識從實驗室擴展到其外，經“‘轉譯以適應新的地方性的情景”。由于環境的復雜性和技術系統的“緊密耦合性”，使“在科學實踐向實驗室外的各種拓展中，實驗室原本的規訓變得不可或缺，因為它們把起源于實驗室的諸多控制和限制強加給了世界。”[11]勞斯認為在轉譯中，科學技術生產過程中的規訓——這種微觀權利，經由技術從而施加給了外部世界，所以轉譯的過程依賴于科學研究者規訓的過程。也就是說，在實驗室這種微觀政治場所所形成的權利，通過技術的擴散，對宏觀社會形成了重要的影響。

正是由于當代科學的地方性和復雜性，所以才使得只有研發者才明白技術的發展前景，完整的技術-產業鏈條應該形成，甚至還包括“領先用戶”的特點和購買使用習慣。此類知識都來源于科學規訓，在科技成果轉化的過程中，如果離開了研發者，科技成果轉化就顯得比較艱難和乏力。基于此，市場承認了科研人員所擁有的特殊權利，資本不得不將一部分利益讓渡給研發者。讓渡的這一部分利益，就是《拜-杜法案》所規定的，應權屬于承擔項目的科研單位的部分知識產權。也就是在這一過程中，科學共同體通過技術的地方性遷移和語言的轉譯，從勞斯所說的微觀層面的權利，演變成為一種可以影響宏觀政治層面的政治力量。

五、結論與啟示

由于科學的地方性，所以造成科技創新模式/方式也成為一種地方性知識。大科學計劃在美國的成功實施，以往專利權的利益分配模式不能滿足科技成果轉化的需要，必須制定新的知識產權所有權形式以保障科學技術轉化為生產力，而這種新的所有權形式，適應了美國當時的情景，所以極大地推動了美國經濟的發展。也就是說，以《拜-杜法案》為核心的科技創新立法思路，是一種建立在美國科技、經濟和社會基礎上的地方性知識。

然而，一直以來大家普遍認為，一旦制度確立、法律完善，科技創新就自然地如美國一般，迅速成為經濟發展的主要動力。這樣一種思路實際上是將最初的立法原則倒置了起來，從強調立法基于美國經濟和科技的具體國情，即美國具體的地方性知識，變成了各國立法模仿生搬美國所確立的原則，再用這一原則作為一種教條來衡量自身的科技成果轉化環境。所以，當今世界主要國家都紛紛復制《拜-杜法案》，但卻鮮有明顯成效——日本在“失落的十年”之后，并沒有迎來科技創新的熱潮；歐洲各國也只是在傳統制造業領域保持其領先優勢，科技創新并沒有讓歐洲經濟走出低谷；我國的科技政策和立法報告中則寫滿了各種“配套措施不完善”。

當下，國內外學者和政策制定者，在未徹底掌握本國經濟發展趨勢和本國科技發展的地方性知識的情況下，貿然釋放制度資源，實際上是違背了該法案立法思路的初衷，其結果很有可能是緣木求魚。真正有效刺激科技成果轉化的法律，應該是建立在對全球經濟發展趨勢和本國科學技術的地方性知識充分調查掌握的基礎上制定的。只有總結和掌握我國科技發展的地方性知識，才能建立起與我國相匹配的科技成果轉化立法，從而推動我國經濟的發展。

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