論我國外資促進制度的完善

李賀杰

摘 要：文章首先回顧了中國外資促進制度的歷史進展，分析對外資促進制度立法的必要性，其次詳細闡述我國外資促進制度中存在的服務促進少、監管多、機構不統一等問題，最后結合商務部的《外資法（草案）》對我國外資促進立法提出凸顯外資制度重心的“促進”，提高立法層次，統一機構等建議。

關鍵詞：外資促進；外資法；促進制度

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）06-0103-02

目前，在外資促進立法上，我國以三資企業法為主，從中央到地方多層次、多方面制定法律法規，導致已經制定的調整外資的全國性法律、法規和規章高達200多項。此外，還有大量的地方法規和地方規章以及一些未公布的強制性內部管理性文件。這些規范內容重復、地區差異大，造成法制不統一、法律透明度不夠。2015年商務部頒布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》（以下簡稱外資法草案）對統一立法、規范外資待遇、提高法律的適用性和效率起到了很大的作用，但也僅僅只是“商務部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的規定。

一、中國外資促進制度的歷史進程和立法緊迫性

外商外資促進制度是國家或者地區為了吸引外國的資金、技術推動本國、本地區經濟、社會和生態協調發展，而建立起來的一系列制度，包括通常所說的招商引資制度，更包括投資后的持續服務和保護制度，而且后者尤為重要。中國作為聯合國貿發會認定的最具前景的投資目的國已經逐步建立了自己的外資促進制度，大體分為三個階段：第一個階段，20世紀70年代至80年代，機械向外資開放國內市場，創造有利于外國直接投資的環境，提高外國投資者的待遇標準，采取稅收減免和激勵措施政策。第二階段，20世紀80年代末至90年代中期，由于引資競爭的壓力，各國和地區為有效吸引外資，積極向外商“展示”其區位優勢。中國總結十余年的引資經驗，將引資政策同本國產業政策、區域政策相結合，在各地成立招商局和外商投資服務中心等外商投資促進機構，并陸續頒布了三資企業法及其實施細則，將部分外商投資促進制度以法律形式穩定起來。第三階段，20世紀90年代中期至今，隨著中國吸收外資規模的迅速擴張，中國投資促進事業走向國際化、系統化和專業化，各級專業的投資促進隊伍不斷壯大，將外國投資者的具體需求同本地區的競爭優勢相結合，成立特殊經濟區域，產生集聚效應，以有利于引資，統一外資法，建立外商投資促進法律制度的重要性愈發凸顯。

2015年我國實際使用外資金額7 813.5億元人民幣，同比增長6.4%（未含銀行、證券、保險領域數據），“十二五”期間吸收外資規模比“十一五”期間擴大30%，這表明外資促進在我國社會經濟生活中具有重要的地位，客觀上產生了加快我國外商投資促進立法的現實需要，而長期以來，以企業形式作為調整分類的三資企業法與公司法和國務院各部委的相關規章在現實中不斷“打仗”，使外資企業和相關機構無所適從，帶來極大的困擾，如何制定一部統一的外資法，促進外資的發展，鼓勵和規范外商投資促進事業已經成為我國經貿領域一項非常必要與迫切的任務。2015年商務部頒布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》（以下簡稱外資法草案）明確提出“外資促進”，中國外商投資促進制度終于明確出現在立法草案中，但也僅僅只是“商務部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的規定。

二、中國外資促進制度面臨的問題

經過將近四十年的改革開放，吸引外資，我國已經基本建立了以“三資企業法”為代表的外資促進制度，各地積極制定和完善投資促進政策，建立各種“高新區”和“科技園”，成立外商投資促進服務機構，利用互聯網進行招商引資。招商引資是各地政府工作的重點，但是面臨新一輪國際直接投資高科技含量增加、服務外包為主等特點對外資促進制度提出了更高的要求，我國的外資促進制度還存在下列問題。

1.投資促進觀念落后，重視項目招商而輕視投資服務，尤其是后期服務很多還停留在招商引資

如何引進外資，振興本地經濟是地方政府工作的要點，而我國目前的投資促進工作還停留在投資促進低級階段，主要是在招商活動中給予外商“投資優惠”，即過于依賴優惠政策吸引外資，但優惠政策一旦期滿，外資容易撤離，這不利于長期吸引優質外資，也不利于生態環境的保護，甚至個別地方政府為標榜政績，提高引資數量，甚至出臺有違國家政策的優惠措施，不僅危害了國家政策和法律的統一性和嚴肅性，而且造成地區間的惡性競爭；新的投資促進觀念更注意突出“投資服務”，即主要靠加強投資的軟環境建設，尤其是為投資者提供全方位的服務，留住現有的投資，吸引潛在的資金。實踐表明，優惠政策只是點綴，投資服務才是投資促進工作的核心，而我國地方政府還未實現從“投資優惠”向“投資服務”轉變，政府投資促進工作的重點仍停留在引進項目，各種勞民傷財的出訪團和華而不實的項目洽談會，事實上，政府只要為本地企業和外來投資者牽線搭橋就夠了，項目的談判是企業之間的事，政府更應該做的是改善投資環境，樹立和加強服務觀念，強化服務意識，提高投資服務水平，特別是提高投資中后期的服務質量，協調各部門的外商投資促進服務，提供系統全面的投資服務，落實投資便利化。

2.外商投資地區結構和產業結構不合理

由于特殊的政策傾斜，改革開放30多年來，外商對中國的投資主要集中在東部沿海地區，根據商務部的統計，2015年東部地區實際使用外資金額6 551.6億元人民幣，同比增長8.9%；中部地區實際使用外資金額644.9億元人民幣，同比下降3.3%；西部地區實際使用外資金額617億元人民幣，同比下降6.8%。中西部地區在全國吸收外資總量中占比為16.2%。相對東部來說，中西部地區的市場經濟環境和產業配套能力都相對較弱，外資的規模和水平都處于較低的層次，大規模吸收外商投資的難點還很多，為了區域經濟的平衡發展，需要我們積極研究中西部吸收外商投資的重點難點問題，比如可以考慮制定對投資中西部地區的外資給予一定的補貼和稅收優惠，當然為了避免各地的惡意競爭，需要制定統一的規則，更好地發揮中西部勞動力和資源優勢，提高中西部地區的外資比重，促進中西部地區經濟的發展。

另外，自2011-2015年，服務業使用外資總量連續超過制造業，服務業成為中國引資的重要陣地，但是由于對外商進入服務業限制較多，尤其是電信、銀行、燃氣、物業、醫療和教育等領域國家壟斷現象依然突出，導致外資主要集中在房地產等高利潤行業，為提高利用外資的“質量”和“效率”，必須深度優化外資的產業結構，擴大和深化服務業開放水平，逐漸開放壟斷性行業，進一步實現投資自由化和國民待遇，不斷優化服務業利用外資結構，當然為了保證安全，我們必須采取審慎的態度，放開一些不需要審批的項目，集中力量做好這些部門投資者經濟實力和技術水平等方面的調查，實行嚴格的項目審批。

3.投資促進機構設置混亂，名稱不一，協調性差

目前，我國中央和省級行政區都有專門的投資促進機構，縣級也建立了招商引資局之類的機構來從事專門的招商引資機構，但是我國投資促進機構名稱不一，單位性質也不同，如商務部投資促進局隸屬于國家商務部，是政府領導下的事業單位，很多地方建立了諸如外商投資服務中心、招商局招商引資辦公委員會等，似乎屬于政府機構，讓外商感覺混亂，影響業務的開展；另外，投資促進組織機構上下級之間沒有行政或產權的隸屬關系，各級機構大都隸屬于同級政府，容易造成各自為政，惡性競爭，在形式、職能和監管方面也缺乏統一規范，信息不能共享，工作缺乏協調，尚未形成一個高效運行的投資促進體系，不能給外資提供全方位的整體服務，極大地影響了投資促進的效率。

4.投資促進方式落后，缺少創新

投資促進應采用適當的投資促進方式，投資促進方式是促進投資合理合法的方式、手段模式等，有效的投資促進是吸引大規模高質量外商投資的基礎，衡量投資促進方式的基本標準是“準確”“高效”。在投資促進方式的具體選擇和運用過程中應注意傳統方式同現代方式或創新方式相結合。我國目前還停留在傳統的招商引資、投資環境推介上，而缺乏新的創新，比如對服務外包的投資促進，如何利用和加強外資區的聚集效應等新問題缺乏研究，需要充分利用現代科技手段，實現投資促進方式和活動的多樣化，在實效和質量水平上下功夫。

5.缺少科學的投資促進工作評價體系和責任追究

我們尚未形成一套全面、科學的投資促進評價體系，對投資促進行為的評價范疇的認識和界定模糊，更多地只強調引資數額，甚至政府層面仍有很多人把投資促進理解為單純地招商引資，僅以吸引新投資額為衡量投資促進工作的標準，導致實踐過程中過分關注新投資，而忽視“留資”和“再投資”，這不利于對投資促進工作的檢測，更不利于投資促進水平的提高。

另外，投資促進工作取得了成績有獎，那么投資促進中為了追求數量，盲目引資，不惜犧牲國家的稅收利益和環境保護，對外資做出虛假承諾，這種既損己又不利人的行為如何追究責任也缺乏明確的規定。

三、商務部外資法草案存在的問題和完善建議

為促進外商投資的發展，在國際層面，我國積極簽訂雙邊投資保護協定和避免雙重征稅協議，國內層面，為了應對國際直接投資發展的新特點，商務部在三資企業法的基礎上，2015頒布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），明確提出了外商投資促進，但無論是總體上還是在具體制度方面仍存在明顯的缺陷和不足。

1.外資法草案沒有凸顯出“促進”，建議更名為“外資促進法”

外資法草案體現了開放和促進的外資法基調，總體上認同投資自由化，并擴大了自由化的領域和范圍，有利于外資的發展，但外資法草案將近二百條，明確提出對外資促進和保護的只不過二十條，更多的是各種限制性措施和監管，這意味著我們對外資理念更多地停留在監管，而且是在“限制型”，而非本著外資發展的需要，為糾正外資發展過程中的弊端，防范風險，促進其更好地發展，提供一些“促進型”的監管。國際上已經有很多發達國家和部分發展中國家直接將外資法命名為“外資促進法”，我國可以采取這一方法，體現出法律對外資主要的態度是“促進”，即使做出了一些“監管”，但這種“監管”的目的是促進和保護外資良性發展，是一種“促進型的監管”，而不是有意地“遏制”，體現我們對外資的基本原則是“積極促進，盡力保護，適度監管”[1]。

2.外資法草案層次較低，建議國務院擬定行政法規

由于我國現行的三資企業法已明顯滯后，發改委、商務部等部門不斷地聯合或者是單獨頒布不少調整外資的部門規章，這些部門規章更多的是各部門工作經驗的總結，而且這些規章效力低，還存在相互打仗的現象，因此，一部高層次統一的外資法的出現迫在眉睫。外資法草案是由商務部單獨提出來的，缺少了其他平級部門和地方省份的建議，而現實中監管和促進外資的部門不僅包括商務部，還包括外交部、國家工商總局等部門和地方各級政府部門，那么僅僅一個商務部明顯號召力有限，分量不夠，對外資法的規定也不夠全面，這就需要國務院統領全局，總結各部門和地方省份的經驗和建議，頒布一部法律層次高、權威性強的行政法規，它不僅體現在內容全面，而且可以協調各部門和各地方的工作，增強在執行過程中的效力。

3.以促進為核心的制度模糊，需要增強執行性

外資法草案延續了我國立法“宜粗不宜細”“宜原則不宜具體”的原則，法律中原則性的規定過多，必然減少法律的明確性和可操作性，但是法律最重要的作用在于落到實處，具有一定的針對性，能夠解決投資促進工作中的實際問題，缺乏可執行的法律幾乎等同于一紙空文，地方各級政府機關不得不頒布一系列規章來解決實際問題，這樣容易形成政出多門，無所適從的現象，所以外資法作為調整經濟、促進外資發展的重要法律，必須增強明確性和可執行性。例如草案第21條規定了特殊經濟區及其管理，但特殊經濟區“特殊”在哪里，優惠政策誰來制定，還有就是多個部門管理的問題，部門之間沖突怎么辦，這些都需要進一步明確，貼近實際工作。

4.外資法草案僅規定外資促進機構的職責，未統一名稱，也未涉及管理和協調

外資法草案強化了外資促進機構的功能，第17條規定了外資促進機構的職責，第18條和第19條規定了新的投資促進方式，但是，草案仍未能統一五花八門的投資機構名稱，按照投資促進的新理念和體現“引進來”“走出去”的雙向標準，去除以前的“招商引資局”和“外商投資服務中心”等，建議將各地招商局改為“投資促進局”，另外完善機構管理制度，需要研究如何避免機構之間惡意競爭，促進機構之間的協調和資源共享，既滿足各類外資企業的發展需求，適合國際規范化促進的趨勢。

5.外資法草案缺少科學的投資促進工作評估和責任制度

由于不能對投資促進的成本收益做準確的量化分析，投資促進工作的有效性如何評價，誰來評價現在還存在很多爭議，我國實際工作中常根據吸引外資數額來評價投資促進，明顯地突出了“量”，而沒有突出更應該重視的“質”，如何建立科學的獎懲制度，鼓勵投資促進機構將更多的精力花費在改善投資軟環境、做好服務上需要在法律上進行突破。

參考文獻：

[1]沈四寶，付軍.構建我國境外投資促進立法的若干思考[J].法學家，2005（4）.