論我國外資促進制度的完善

李賀杰

摘 要：文章首先回顧了中國外資促進制度的歷史進展，分析對外資促進制度立法的必要性，其次詳細闡述我國外資促進制度中存在的服務促進少、監(jiān)管多、機構(gòu)不統(tǒng)一等問題，最后結(jié)合商務部的《外資法（草案）》對我國外資促進立法提出凸顯外資制度重心的“促進”，提高立法層次，統(tǒng)一機構(gòu)等建議。

關(guān)鍵詞：外資促進；外資法；促進制度

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）06-0103-02

目前，在外資促進立法上，我國以三資企業(yè)法為主，從中央到地方多層次、多方面制定法律法規(guī)，導致已經(jīng)制定的調(diào)整外資的全國性法律、法規(guī)和規(guī)章高達200多項。此外，還有大量的地方法規(guī)和地方規(guī)章以及一些未公布的強制性內(nèi)部管理性文件。這些規(guī)范內(nèi)容重復、地區(qū)差異大，造成法制不統(tǒng)一、法律透明度不夠。2015年商務部頒布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》（以下簡稱外資法草案）對統(tǒng)一立法、規(guī)范外資待遇、提高法律的適用性和效率起到了很大的作用，但也僅僅只是“商務部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的規(guī)定。

一、中國外資促進制度的歷史進程和立法緊迫性

外商外資促進制度是國家或者地區(qū)為了吸引外國的資金、技術(shù)推動本國、本地區(qū)經(jīng)濟、社會和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，而建立起來的一系列制度，包括通常所說的招商引資制度，更包括投資后的持續(xù)服務和保護制度，而且后者尤為重要。中國作為聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會認定的最具前景的投資目的國已經(jīng)逐步建立了自己的外資促進制度，大體分為三個階段：第一個階段，20世紀70年代至80年代，機械向外資開放國內(nèi)市場，創(chuàng)造有利于外國直接投資的環(huán)境，提高外國投資者的待遇標準，采取稅收減免和激勵措施政策。第二階段，20世紀80年代末至90年代中期，由于引資競爭的壓力，各國和地區(qū)為有效吸引外資，積極向外商“展示”其區(qū)位優(yōu)勢。中國總結(jié)十余年的引資經(jīng)驗，將引資政策同本國產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域政策相結(jié)合，在各地成立招商局和外商投資服務中心等外商投資促進機構(gòu)，并陸續(xù)頒布了三資企業(yè)法及其實施細則，將部分外商投資促進制度以法律形式穩(wěn)定起來。第三階段，20世紀90年代中期至今，隨著中國吸收外資規(guī)模的迅速擴張，中國投資促進事業(yè)走向國際化、系統(tǒng)化和專業(yè)化，各級專業(yè)的投資促進隊伍不斷壯大，將外國投資者的具體需求同本地區(qū)的競爭優(yōu)勢相結(jié)合，成立特殊經(jīng)濟區(qū)域，產(chǎn)生集聚效應，以有利于引資，統(tǒng)一外資法，建立外商投資促進法律制度的重要性愈發(fā)凸顯。

2015年我國實際使用外資金額7 813.5億元人民幣，同比增長6.4%（未含銀行、證券、保險領(lǐng)域數(shù)據(jù)），“十二五”期間吸收外資規(guī)模比“十一五”期間擴大30%，這表明外資促進在我國社會經(jīng)濟生活中具有重要的地位，客觀上產(chǎn)生了加快我國外商投資促進立法的現(xiàn)實需要，而長期以來，以企業(yè)形式作為調(diào)整分類的三資企業(yè)法與公司法和國務院各部委的相關(guān)規(guī)章在現(xiàn)實中不斷“打仗”，使外資企業(yè)和相關(guān)機構(gòu)無所適從，帶來極大的困擾，如何制定一部統(tǒng)一的外資法，促進外資的發(fā)展，鼓勵和規(guī)范外商投資促進事業(yè)已經(jīng)成為我國經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域一項非常必要與迫切的任務。2015年商務部頒布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》（以下簡稱外資法草案）明確提出“外資促進”，中國外商投資促進制度終于明確出現(xiàn)在立法草案中，但也僅僅只是“商務部”的“草案”而已，而且具有很多不完善的規(guī)定。

二、中國外資促進制度面臨的問題

經(jīng)過將近四十年的改革開放，吸引外資，我國已經(jīng)基本建立了以“三資企業(yè)法”為代表的外資促進制度，各地積極制定和完善投資促進政策，建立各種“高新區(qū)”和“科技園”，成立外商投資促進服務機構(gòu)，利用互聯(lián)網(wǎng)進行招商引資。招商引資是各地政府工作的重點，但是面臨新一輪國際直接投資高科技含量增加、服務外包為主等特點對外資促進制度提出了更高的要求，我國的外資促進制度還存在下列問題。

1.投資促進觀念落后，重視項目招商而輕視投資服務，尤其是后期服務很多還停留在招商引資

如何引進外資，振興本地經(jīng)濟是地方政府工作的要點，而我國目前的投資促進工作還停留在投資促進低級階段，主要是在招商活動中給予外商“投資優(yōu)惠”，即過于依賴優(yōu)惠政策吸引外資，但優(yōu)惠政策一旦期滿，外資容易撤離，這不利于長期吸引優(yōu)質(zhì)外資，也不利于生態(tài)環(huán)境的保護，甚至個別地方政府為標榜政績，提高引資數(shù)量，甚至出臺有違國家政策的優(yōu)惠措施，不僅危害了國家政策和法律的統(tǒng)一性和嚴肅性，而且造成地區(qū)間的惡性競爭；新的投資促進觀念更注意突出“投資服務”，即主要靠加強投資的軟環(huán)境建設，尤其是為投資者提供全方位的服務，留住現(xiàn)有的投資，吸引潛在的資金。實踐表明，優(yōu)惠政策只是點綴，投資服務才是投資促進工作的核心，而我國地方政府還未實現(xiàn)從“投資優(yōu)惠”向“投資服務”轉(zhuǎn)變，政府投資促進工作的重點仍停留在引進項目，各種勞民傷財?shù)某鲈L團和華而不實的項目洽談會，事實上，政府只要為本地企業(yè)和外來投資者牽線搭橋就夠了，項目的談判是企業(yè)之間的事，政府更應該做的是改善投資環(huán)境，樹立和加強服務觀念，強化服務意識，提高投資服務水平，特別是提高投資中后期的服務質(zhì)量，協(xié)調(diào)各部門的外商投資促進服務，提供系統(tǒng)全面的投資服務，落實投資便利化。

2.外商投資地區(qū)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理

由于特殊的政策傾斜，改革開放30多年來，外商對中國的投資主要集中在東部沿海地區(qū)，根據(jù)商務部的統(tǒng)計，2015年東部地區(qū)實際使用外資金額6 551.6億元人民幣，同比增長8.9%；中部地區(qū)實際使用外資金額644.9億元人民幣，同比下降3.3%；西部地區(qū)實際使用外資金額617億元人民幣，同比下降6.8%。中西部地區(qū)在全國吸收外資總量中占比為16.2%。相對東部來說，中西部地區(qū)的市場經(jīng)濟環(huán)境和產(chǎn)業(yè)配套能力都相對較弱，外資的規(guī)模和水平都處于較低的層次，大規(guī)模吸收外商投資的難點還很多，為了區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展，需要我們積極研究中西部吸收外商投資的重點難點問題，比如可以考慮制定對投資中西部地區(qū)的外資給予一定的補貼和稅收優(yōu)惠，當然為了避免各地的惡意競爭，需要制定統(tǒng)一的規(guī)則，更好地發(fā)揮中西部勞動力和資源優(yōu)勢，提高中西部地區(qū)的外資比重，促進中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

另外，自2011-2015年，服務業(yè)使用外資總量連續(xù)超過制造業(yè)，服務業(yè)成為中國引資的重要陣地，但是由于對外商進入服務業(yè)限制較多，尤其是電信、銀行、燃氣、物業(yè)、醫(yī)療和教育等領(lǐng)域國家壟斷現(xiàn)象依然突出，導致外資主要集中在房地產(chǎn)等高利潤行業(yè)，為提高利用外資的“質(zhì)量”和“效率”，必須深度優(yōu)化外資的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴大和深化服務業(yè)開放水平，逐漸開放壟斷性行業(yè)，進一步實現(xiàn)投資自由化和國民待遇，不斷優(yōu)化服務業(yè)利用外資結(jié)構(gòu)，當然為了保證安全，我們必須采取審慎的態(tài)度，放開一些不需要審批的項目，集中力量做好這些部門投資者經(jīng)濟實力和技術(shù)水平等方面的調(diào)查，實行嚴格的項目審批。

3.投資促進機構(gòu)設置混亂，名稱不一，協(xié)調(diào)性差

目前，我國中央和省級行政區(qū)都有專門的投資促進機構(gòu)，縣級也建立了招商引資局之類的機構(gòu)來從事專門的招商引資機構(gòu)，但是我國投資促進機構(gòu)名稱不一，單位性質(zhì)也不同，如商務部投資促進局隸屬于國家商務部，是政府領(lǐng)導下的事業(yè)單位，很多地方建立了諸如外商投資服務中心、招商局招商引資辦公委員會等，似乎屬于政府機構(gòu)，讓外商感覺混亂，影響業(yè)務的開展；另外，投資促進組織機構(gòu)上下級之間沒有行政或產(chǎn)權(quán)的隸屬關(guān)系，各級機構(gòu)大都隸屬于同級政府，容易造成各自為政，惡性競爭，在形式、職能和監(jiān)管方面也缺乏統(tǒng)一規(guī)范，信息不能共享，工作缺乏協(xié)調(diào)，尚未形成一個高效運行的投資促進體系，不能給外資提供全方位的整體服務，極大地影響了投資促進的效率。

4.投資促進方式落后，缺少創(chuàng)新

投資促進應采用適當?shù)耐顿Y促進方式，投資促進方式是促進投資合理合法的方式、手段模式等，有效的投資促進是吸引大規(guī)模高質(zhì)量外商投資的基礎，衡量投資促進方式的基本標準是“準確”“高效”。在投資促進方式的具體選擇和運用過程中應注意傳統(tǒng)方式同現(xiàn)代方式或創(chuàng)新方式相結(jié)合。我國目前還停留在傳統(tǒng)的招商引資、投資環(huán)境推介上，而缺乏新的創(chuàng)新，比如對服務外包的投資促進，如何利用和加強外資區(qū)的聚集效應等新問題缺乏研究，需要充分利用現(xiàn)代科技手段，實現(xiàn)投資促進方式和活動的多樣化，在實效和質(zhì)量水平上下功夫。

5.缺少科學的投資促進工作評價體系和責任追究

我們尚未形成一套全面、科學的投資促進評價體系，對投資促進行為的評價范疇的認識和界定模糊，更多地只強調(diào)引資數(shù)額，甚至政府層面仍有很多人把投資促進理解為單純地招商引資，僅以吸引新投資額為衡量投資促進工作的標準，導致實踐過程中過分關(guān)注新投資，而忽視“留資”和“再投資”，這不利于對投資促進工作的檢測，更不利于投資促進水平的提高。

另外，投資促進工作取得了成績有獎，那么投資促進中為了追求數(shù)量，盲目引資，不惜犧牲國家的稅收利益和環(huán)境保護，對外資做出虛假承諾，這種既損己又不利人的行為如何追究責任也缺乏明確的規(guī)定。

三、商務部外資法草案存在的問題和完善建議

為促進外商投資的發(fā)展，在國際層面，我國積極簽訂雙邊投資保護協(xié)定和避免雙重征稅協(xié)議，國內(nèi)層面，為了應對國際直接投資發(fā)展的新特點，商務部在三資企業(yè)法的基礎上，2015頒布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《意見稿》），明確提出了外商投資促進，但無論是總體上還是在具體制度方面仍存在明顯的缺陷和不足。

1.外資法草案沒有凸顯出“促進”，建議更名為“外資促進法”

外資法草案體現(xiàn)了開放和促進的外資法基調(diào)，總體上認同投資自由化，并擴大了自由化的領(lǐng)域和范圍，有利于外資的發(fā)展，但外資法草案將近二百條，明確提出對外資促進和保護的只不過二十條，更多的是各種限制性措施和監(jiān)管，這意味著我們對外資理念更多地停留在監(jiān)管，而且是在“限制型”，而非本著外資發(fā)展的需要，為糾正外資發(fā)展過程中的弊端，防范風險，促進其更好地發(fā)展，提供一些“促進型”的監(jiān)管。國際上已經(jīng)有很多發(fā)達國家和部分發(fā)展中國家直接將外資法命名為“外資促進法”，我國可以采取這一方法，體現(xiàn)出法律對外資主要的態(tài)度是“促進”，即使做出了一些“監(jiān)管”，但這種“監(jiān)管”的目的是促進和保護外資良性發(fā)展，是一種“促進型的監(jiān)管”，而不是有意地“遏制”，體現(xiàn)我們對外資的基本原則是“積極促進，盡力保護，適度監(jiān)管”[1]。

2.外資法草案層次較低，建議國務院擬定行政法規(guī)

由于我國現(xiàn)行的三資企業(yè)法已明顯滯后，發(fā)改委、商務部等部門不斷地聯(lián)合或者是單獨頒布不少調(diào)整外資的部門規(guī)章，這些部門規(guī)章更多的是各部門工作經(jīng)驗的總結(jié)，而且這些規(guī)章效力低，還存在相互打仗的現(xiàn)象，因此，一部高層次統(tǒng)一的外資法的出現(xiàn)迫在眉睫。外資法草案是由商務部單獨提出來的，缺少了其他平級部門和地方省份的建議，而現(xiàn)實中監(jiān)管和促進外資的部門不僅包括商務部，還包括外交部、國家工商總局等部門和地方各級政府部門，那么僅僅一個商務部明顯號召力有限，分量不夠，對外資法的規(guī)定也不夠全面，這就需要國務院統(tǒng)領(lǐng)全局，總結(jié)各部門和地方省份的經(jīng)驗和建議，頒布一部法律層次高、權(quán)威性強的行政法規(guī)，它不僅體現(xiàn)在內(nèi)容全面，而且可以協(xié)調(diào)各部門和各地方的工作，增強在執(zhí)行過程中的效力。

3.以促進為核心的制度模糊，需要增強執(zhí)行性

外資法草案延續(xù)了我國立法“宜粗不宜細”“宜原則不宜具體”的原則，法律中原則性的規(guī)定過多，必然減少法律的明確性和可操作性，但是法律最重要的作用在于落到實處，具有一定的針對性，能夠解決投資促進工作中的實際問題，缺乏可執(zhí)行的法律幾乎等同于一紙空文，地方各級政府機關(guān)不得不頒布一系列規(guī)章來解決實際問題，這樣容易形成政出多門，無所適從的現(xiàn)象，所以外資法作為調(diào)整經(jīng)濟、促進外資發(fā)展的重要法律，必須增強明確性和可執(zhí)行性。例如草案第21條規(guī)定了特殊經(jīng)濟區(qū)及其管理，但特殊經(jīng)濟區(qū)“特殊”在哪里，優(yōu)惠政策誰來制定，還有就是多個部門管理的問題，部門之間沖突怎么辦，這些都需要進一步明確，貼近實際工作。

4.外資法草案僅規(guī)定外資促進機構(gòu)的職責，未統(tǒng)一名稱，也未涉及管理和協(xié)調(diào)

外資法草案強化了外資促進機構(gòu)的功能，第17條規(guī)定了外資促進機構(gòu)的職責，第18條和第19條規(guī)定了新的投資促進方式，但是，草案仍未能統(tǒng)一五花八門的投資機構(gòu)名稱，按照投資促進的新理念和體現(xiàn)“引進來”“走出去”的雙向標準，去除以前的“招商引資局”和“外商投資服務中心”等，建議將各地招商局改為“投資促進局”，另外完善機構(gòu)管理制度，需要研究如何避免機構(gòu)之間惡意競爭，促進機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和資源共享，既滿足各類外資企業(yè)的發(fā)展需求，適合國際規(guī)范化促進的趨勢。

5.外資法草案缺少科學的投資促進工作評估和責任制度

由于不能對投資促進的成本收益做準確的量化分析，投資促進工作的有效性如何評價，誰來評價現(xiàn)在還存在很多爭議，我國實際工作中常根據(jù)吸引外資數(shù)額來評價投資促進，明顯地突出了“量”，而沒有突出更應該重視的“質(zhì)”，如何建立科學的獎懲制度，鼓勵投資促進機構(gòu)將更多的精力花費在改善投資軟環(huán)境、做好服務上需要在法律上進行突破。

參考文獻：

[1]沈四寶，付軍.構(gòu)建我國境外投資促進立法的若干思考[J].法學家，2005（4）.