善治理論視域下的綜合行政執法

張治湘

2011年6月2日的《人民日報》發表的評論員文章強調“在良性互動中尋求‘善治”，這可以理解為善治的理念正逐步被官方正式認可。2014年10月召開的十八屆四中全會就全面推進依法治國而作出的《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提”；這應該是“善治”這個政治學術語首次在中央全會層面的文件中正式使用。這無疑釋放出一個鮮明的信號：那就是在十八大之后，“善治”將成為以習近平總書記為核心的黨中央治國理政的重要追求目標。

一、善治理論的基本特征

普遍認為，善治的主要特征有幾個方面：一是善治模式中管理主體的多元化，在善治理論下，不一定只有國家才是管理的主體，管理的任務也不一定通過國家的強制力才會完成，管理的過程的主體應該包含政府、各種社會機構以及廣大民眾，并且形成平等合作、相互依賴、良性互動的新型關系。二是善治模式強化的是管理責任的轉移和范化，正是因為管理主體的多元化，相應的，管理的責任也要多邊轉移或者泛化，社會管理的責任不再是國家獨自承擔，善治模式分解了國家、社會、公民在社會管理中的責任擔當，當然，這種分解強調的是管理的開放和國家、社會、民眾的在社會管理中相互依賴和層次更明確的擔當。三是善治模式強調的是多方的良性互動和管理對象最大化的有序參與，傳統的管理模式是通過政府的權威，通過施令發號、政策制定以及政策實施，實行單一向度的社會事務的公共管理，而善治模式強調的是上下各個層面的良性互動的管理過程，其關鍵詞是合作和協商，換言之，就是廣泛的參與，建立和完善公開、公平和公正的參與機制，有各方充分表達利益訴求的平臺，有各方充分參與的渠道。四是善治模式強調管理手段的多樣化和管理方式的綜合化，在善治模式下，不再是由政府通過發號施令來完成管理目標，而是在各方的充分參與和良性互動下，運用多種可行的管理方式和管理手段來實現社會公共事務的良好管理。

二、行政執法的“前世今生”

有學者認為，從綜合角度來看，我國行政執法的發展歷程可以分為幾個階段：建國之初到1956年是行政執法的起始期，伴隨著相關行政法律法規和規章等而出現。1957年到1965年，由于歷史原因，我國行政執法的開始遭遇挫折，有法不依的現象時有發生，這是我國行政執法發展的第二個階段。從1966年開始到1976年，可以看作是我國行政執法的全面停滯時期，一些基本法律法規失效，法制建設也基本停滯。第四個階段一般認為是從1976年開始到1990年這個時段，我國行政執法開始恢復并逐步發展。第五個階段是從1990年開始，到十八大前夕，這個階段可以理解為我國行政執法的理念、制度以及相關法律法規等的逐步規范和完善的時期。

第六個階段，就是十八大以來的這段時期。十八大報告明確了中國的法治進程，全面依法治國，構筑有中國特色的法治體系。特別是十八屆四中全會審議通過了的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）對我國行政執法提出了更為明確和細致的要求。這是我國行政執法進一步深化改革、提質優化的階段。《決定》強化了立法保障和執法監督，同時要求“按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量”，在重點領域推進綜合執法，“有條件的領域可以推行跨部門綜合執法”。

三、綜合行政執法的善治理論考量

詹姆斯·羅西瑙在其主編的《沒有政府的管理》中，提出，“善治”的衡量標準，歸納起來有合法性、透明性、責任性、法制性、回應性、有效性等六個方面，其核心便是公共利益最大化的管理過程。以上述標準對綜合行政執法予以考量，綜合行政執法是對善治理論的具體運用。

從合法性和法制性來考量，《中華人民共和國憲法》第107條第1款、第四款等相關規定，可以為行政執法綜合化的合法性提供間接法律支撐。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條第1款、《行政處罰法》第16條、1997年8月發布的《國務院行政機構設置和編制管理條例》第2條和第4條等相關法律法規內容可以為行政執法機構綜合優化提供法律和法規方面的依據。

從透明性和責任性來考量，以一個縣域的行政執法隊伍為例，就目前的行政機構設置情況來看，行政執法涉及近三十個部門，缺乏統一的執法規范和統一的執法規劃，各個執法隊伍是“八仙過海各顯神通”，執法工作透明性不夠。同時，由于執法力量分散，部門之間的職能職責時有交叉，往往容易導致越位、缺位和錯位，其責任性工作機制尚不完善。因此，推行綜合行政執法，是強化工作透明性和責任性的有力保障。

從回應性和有效性來考量，目前大部分區域行政執法現狀一是有些領域沒有專職執法人員或者人員力量不足，法律法規難以貫徹執行；二是執法力量分散，執法效果差，執法效率低下；三是是執法網絡未能建立，執法盲區尚有存在；四是執法聯動機制缺失，難以保障執法效力。為確保行政執法的回應性和有效性，執法機構設置的綜合化明顯是一種有效途徑。

綜上所述，在善治理論視域下，以“全面深化改革、全面依法治國”為背景的行政執法綜合化是一種必然趨勢，下一階段，行政執法的規范化、綜合化、科技化和信息化將會縱深發展進入新的階段。