影響地質調查項目預算執行的因素分析及對策

張海燕

【摘 要】 推進項目預算執行是公益性地質事業單位推進業務建設、完成國家計劃工作任務、服務國家經濟建設成效的重要衡量指標之一。文章在地質調查項目實施過程及預算執行現狀分析的基礎上，結合典型案例，剖析了當前影響預算執行的相關因素和預算執行不力的原因，針對性地提出推進地質調查項目預算有效執行的措施。主要包括：從技術層面做實項目實施方案，從預算層面做好標準測算并預判可能出現的不可控因素，用責任傳導機制推動業務工作進展，加強項目經費支出績效考核。

【關鍵詞】 地質調查； 預算執行率； 實施方案； 績效考核

【中圖分類號】 F062.1；F23 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）14-0013-04

一、引言

公益性地質調查是關系國計民生的基礎性工作，在支撐能源資源安全保障和生態文明建設中發揮著重要作用，一直受到國家高度重視。眾所周知，經費是實現項目任務目標的重要保障，經費預算執行率在一定程度上反映單位完成實際工作的質量和工作進度[ 1-2 ]。但由于地質專業的特殊性，野外地質調查和施工等受外在因素影響較大，一直存在項目預算執行緩慢、部分環節不順暢等問題，成為困擾項目主管部門和實施單位的難點。

本文試圖通過地質調查項目實施過程及預算執行現狀分析，查找當前影響預算執行進度的相關因素和預算執行不力的原因，探索推進地質調查項目工作和預算執行的措施，為確保項目資金使用有效和安全提供參考。

二、地質調查項目的立項和實施過程

為適應新形勢下財政預算改革的要求，近年來公益性地質調查項目布局進行了相應的戰略結構調整，按照地質礦產調查、海洋地質調查、油氣地質調查、天然氣水合物資源調查評價、水工環地質調查、地質資料信息化與社會化服務六大任務進行部署實施，每項任務下設二級項目作為地質調查工作部署和管理的基本單元。目前，新的地質調查項目推進機制已經形成，項目管理過程一般包括：立項論證、實施方案與預算編制、項目實施與監督檢查、野外驗收、成果報告評審、資料和成果匯交等。其中，項目立項過程中的技術方案編制和項目實施過程是制約預算執行最重要的環節。

（一）立項過程

在項目通過立項論證并下達后，須編制詳細的項目實施方案（含技術方案和經費預算），其中，項目技術方案是科學編制和有效使用財政資金的前提。項目預算編制必須在合理確定技術路線、細化各項工作量投入及人員安排等相關數據的基礎上，按照規定的開支范圍、開支標準進行測算。每項費用在技術方案中需要有相應的任務、工作內容和工作量做支撐，應杜絕脫離實際、虛編項目預算等行為。

（二）項目實施過程

地質調查項目實行總體部署、分年度實施的工作機制，實物工作量以野外圖幅調查為主，除了資料收集和遙感解譯外，還要開展大量的野外地面調查、鉆探、物探、化探及巖礦測試分析等工作，因此必須充分估計野外工作實際困難，提前落實各項保障措施。在項目實施過程中，任務分解和技術路線是否合理、業務推進措施是否得當，直接關系到項目預算能否有效執行。

三、預算執行率相關因素分析

（一）影響預算執行率的主要因素

項目實施的過程就是預算執行的過程[ 3-4 ]。根據近年來地質調查項目實施過程分析，影響預算執行率的主要因素有：技術方案是否切合實際、預算與技術方案是否吻合、工作推動是否有力、管理服務是否到位等。

1.技術方案是否切合實際

技術方案是項目執行的基礎，也是預算編制的依據。有些技術方案在編制過程中，缺乏前人成果或資料的分析研究，缺少野外踏勘環節，對工作區的地質情況和工作條件缺乏了解，很容易造成技術方案不落地，工作部署紙上談兵，導致無法按照所編制的技術方案開展工作。因此，編制切合實際的技術方案是項目工作實施和預算執行的首要因素。

2.預算與技術方案是否吻合

預算和技術是有機結合的整體，預算編制過程中必須充分考慮項目工作的關鍵環節、投入的實物工作量、野外工作時間和人員分配等，結合地區工作條件（地區調整系數），采用合理的預算標準進行經費測算，從而保證預算數據與技術方案一一契合，否則，就會導致經費預算與技術方案脫節，在項目實施期間需要不斷調整預算，必然實施不順暢。

3.工作推動是否有力

地質調查工作兼具生產性和科研性特點，項目承擔單位和項目組應結合地質工作特點，落實責任傳導機制，建立單位分管領導—項目負責人—野外技術人員的聯動機制，明確責任和關鍵時間節點，共同促進工作。特別是在野外工作黃金期，應積極推動地面調查和施工類工作量的實施，這些實物工作量能否按計劃完成，直接影響年度工作進展和預算執行率。

4.管理服務是否到位

“重管理、輕服務”是項目管理中存在多年的頑疾，主要表現在項目論證、檢查環節過多，真正能起到技術指導作用的內容偏少。由于責任落實不到位，又片面強調經費使用安全，導致報賬程序過于繁瑣，有的單位按照業務類型和授權額度進行分級審批管理，審批環節多，大大降低了工作效率。

5.其他原因

地質調查工作以項目為單元進行管理，還受到一些不可控因素的影響。例如，項目所需進口設備要逐級審批，從提出申請到批復下達需要數月時間，給項目預算執行帶來難度。再如，受南方雨季或西北冬季凍土期的影響，野外工作時間一般只有幾個月，一旦遇到極端氣候，勢必影響野外工作實施。另外，預算批復時間較晚等也是影響地質調查項目順利開展和預算執行的因素。

（二）典型案例剖析

鑒于制約地質調查工作的因素較多，必須充分考慮哪些因素可能影響預算執行，做到宏觀把控，保證項目實施與預算執行二者互相促進。現以正在實施的執行情況較好的地質調查項目為例，對其預算執行情況進行剖析。

某地質礦產調查評價項目工作區位于西南三江地區，2015年度經費為1 200萬元，考核要求執行率和實際預算執行情況見表1。從表1可以看出，在預算經費中，野外施工費（含鉆探、物探、槽探和試驗測試等）、人員費、差旅費是本項目的主要費用，占總經費的71%，若再加上設備購置和其他交通費，則占到總經費的84%，這些項目是制約預算執行率的關鍵。如果不考慮各種因素影響，按照考核要求，預算經費分月支出額度如圖1 a所示。鑒于地質調查工作的專業特點和野外工作條件，按照理想化的分月執行基本是不現實的，然而如果抓住重點工作內容，按照總體計劃執行，則可以較好地執行預算，如圖1 b。

將該地調項目計劃和實際執行預算對比（圖1）可以看出，該項目基本按照時間節點完成預算執行，并且年終執行率超過了92%的考核要求。雖然在執行過程中受到項目設計論證、經費下達、工作區氣候等方面的影響，三項關鍵科目的執行與理想化的分月計劃有一定偏離，但由于扎實推進了野外工作進度（包括委托業務的招投標），把握了關鍵時間節點，且預算經費與實際工作量的安排比較吻合，因此保證了項目經費預算的有效執行。

（三）綜合分析

預算執行率相關影響因素分析和實例剖析表明，盡管地質工作具有特殊性，但是只要做到盡量把項目實施過程中可能出現的問題考慮周全，把項目技術方案做實，經費預算與技術方案緊密結合，項目實施進程與經費使用聯動，落實責任傳導機制，把握重要時間節點，做好組織協調等，就能確保項目經費預算的有效執行。在地質調查項目實施情況調研中還發現，工作推進有力、預算執行順暢的項目，在項目成果和人才培養方面同樣取得了很好的效果。

四、推進項目預算執行的對策建議

（一）從技術層面做實項目實施方案

自2014年以來，中國地質調查局強調將“五問”標準（一問需求、二問成果與服務、三問科技創新、四問人才與團隊建設、五問預算合不合理）貫穿于項目可行性論證和技術方案編寫的全過程，這一舉措對促進地質調查項目工作方案落地和出成果、出人才發揮了重要指導作用。在技術層面，每個項目都要圍繞年度目標對各任務逐項分解，合理設置工作量，選擇合適的工作技術路線和方法手段，明確工作進度。項目承擔單位要發揮單位科技委和指導專家的作用，充分研討和優化全年工作部署，統籌協調管理、技術、裝備、人才等方面的資源，為項目工作的順利開展提供支撐和保障。

（二）從預算層面做好標準測算并預判可能出現的不可控因素

預算編制過程中必須充分考慮項目工作的關鍵環節，將預算和技術融為一體，這樣才能保證預算執行進度與工作進度、支出計劃相符[ 5-6 ]。對于項目實施中出現的不可控因素，項目組要與管理部門及時溝通協調，在最短時間內完成預算調整建議和審批流程，避免不可控因素導致預算執行受阻。

在項目經費管理過程中，可充分利用信息化手段，提高經費管理效率和便利程度[ 7 ]。有些單位正在運行的辦公自動化系統（OA系統）高效集合了項目經費管理功能，建立了單位領導、項目管理部門、財務管理部門和項目負責人共享的信息平臺。項目負責人可隨時就需要解決的問題提出請示，信息平臺及時分發至各相關管理部門負責人和單位領導進行會簽，項目人員可通過VPN遠程登錄OA系統，實時查詢相關經費使用變更請示的審批進展，大大縮短了管理環節占用的時間。

（三）積極探索項目運行與管理新思路

構建項目管理與業務推進體系，建立承擔單位—承擔部門—項目組三級管理體系和逐級傳導的項目業務推進體系，形成以項目任務為龍頭的業務管理與技術推進新機制。管理服務部門要樹立管理就是服務的理念，項目組成員要樹立嚴格就是愛護的觀念，互相協調、形成合力，確保項目經費使用合法合規。

落實各方主體責任，合理簡化報賬程序。在規范的前提下簡化程序，其關鍵在于審批者、報賬者要責任落實，誰簽字誰負責，避免出現都簽字都不負責任的情況。在經費使用過程中的每個人都對其真實性、合法性、票據的有效性負有直接責任，職能部門或管理者對審批行為負責。按經費管理的鏈條細化審核把關責任，完善內部控制體系和風險防控網絡，以使預算資金安全高效使用。

（四）用責任傳導機制推動業務進展和預算執行

強化項目預算執行的責任傳導機制，將單位法人負責制貫穿到項目預算編制、政府采購、績效管理、預算執行等全過程，強化項目負責人對預算編制、業務推進、預算執行的直接責任。按照層級管理的思路，建立單位領導—管理部門—項目承擔部門協調運行機制，明確各部門職責，推行預算執行管理問責制，強化預算執行主體責任，有效促進預算執行。

以業務工作促進預算執行。加強項目計劃管理，制定年度項目成果驗收計劃、地質調查野外工作計劃、質量檢查計劃等，實現項目有序推進。明確項目負責人在技術業務、經費使用等方面的職責，單位負責人要與項目負責人簽訂項目目標責任書，通過推進業務工作來促進預算執行。

（五）加強項目經費支出績效考核

績效考核是將項目實際完成情況（包括預算執行和成果效益）與最初設計的目標或實施方案進行比較，評判工作效果優劣的過程。在新形勢下，應重視經費預算支出績效考核工作，實施全過程項目支出績效管理。在項目實施方案編制過程中要明確總體績效目標，包括總體目標任務、用戶及用戶需求、預期成果及效益等，績效考核指標要能充分體現預算指標的效益。

實施項目支出績效管理，還要開展績效監控，實施績效評價，強化評價結果的應用。因此，建立以績效目標為導向、以績效評價為手段、以結果應用為保障的績效管理體系，是出成果、出人才、審計不出大問題的必然要求。

五、結語

推進項目預算執行是地質事業單位推進業務建設、完成國家計劃工作任務、服務國家經濟建設成效的重要衡量指標之一。推進地質調查項目預算有效執行，不僅要從技術層面做實項目實施方案，還要從預算層面做好標準測算并預判執行中可能出現的不可控因素，提高項目負責人的責任意識，形成有效的責任傳導機制；同時，還要切實發揮項目支出績效考核的作用。在項目實施過程中，通過落實各環節的主體責任，及時發現和解決項目實施過程中的問題，以確保按期完成各項工作任務，從而有效推進項目預算執行，實現出成果、出人才的雙贏效果。

【參考文獻】

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