城鄉基本公共服務均等化實現機制研究

【摘 要】 積極推動城鄉基本公共服務均等化，是促進城鄉協調發展、“使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”的一個重要著力點。文章以政府責任為視角，首先指出政府在城鄉基本公共服務均等化中的應承擔哪些責任；其次指出在實踐中，政府責任缺失，履行不足的基本表現；再次，分析了政府責任履行不足的具體原因；最后，結合具體原因，提出了完善政府責任的具體對策。

【關鍵詞】 基本公共服務均等化；城鄉協調發展；政府責任

一般說來，所謂基本公共服務，是指和民生密切相關的公共服務。而城鄉基本公共服務均等化，強調在享受國家與社會提供的各種基本公共服務時，廣大農村居民同城市居民一樣，擁有平等的機會和權利，以及大致均等的結果，其實質是實現農民的共享發展和公平發展。

從我國當前國情來看，積極推動城鄉基本公共服務均等化，是“使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感”的一個重要著力點。政府是國家治理最重要的主體。促進城鄉協調發展，迫切需要各級政府以十八屆五中全會提出的共享發展理念為引領，進一步明確其責任定位，更好地發揮其在城鄉基本公共服務均等化中的積極作用。

一、政府在城鄉基本公共服務均等化中的責任定位

1、內部責任

所謂內部責任，是指在推進城鄉基本公共服務均等化過程中，政府及其相關職能部門所應承擔的責任。一般來說，內部責任主要包括以下幾個方面：

（1）完善城鄉財政管理體制。具體而言，主要包括：一是政府要不斷加大公共財政對于農村教育、衛生、社會保障、基礎設施等公共服務的投入力度，確保政府有足夠的財力支撐城鄉基本公共服務均等化；二是要通過制度安排，解決城鄉間基本公共服務財政投入不均衡的問題；三是不斷優化和調整財政支出結構，壓縮財政開支中用于行政管理和基本經濟建設方面的費用，增加用于基本公共服務的財政支出比例。

（2）引入市場機制，創新公共服務提供方式。供給效率的提高要通過競爭激勵機制的建立來實現。各級政府要積極引入市場機制，大力推行政府購買、公私合作、特許經營、優惠政策等方式，調動其他主體參與的積極性。[1]

（3）建立規范的權責分配和問責制。進一步明確各級政府的職能定位，實現財權與事權相匹配。要建立起對各級政府公共服務的評價指標體系，實行有效的考核、監督和問責，使各級政府在履行公共服務責任時有權可使，有責可依。[2]

2、外部責任

所謂外部責任，是指政府對來自行政管理領域外的、與城鄉基本公共服務密切相關的外部系統所應承擔的責任。一般來說，外部責任主要包括法律責任、生態責任、社會責任等。

（1）法律責任。全面推進依法治國，要求政府及其行政人員在行使公共管理權力與職能的同時，也要承擔起相應的法律責任。具體而言，一方面，在推進城鄉基本公共服務均等化過程中，政府應不斷完善相關立法，深入推動依法行政；另一方面，也要承擔相應的違憲責任、民事責任、行政責任等。

（2）農村人居環境得到持續改善，是城鄉基本公共服務均等化的重要內容之一。不容否認，同城市居民相比，當前我國廣大農村人口的人居環境還有待提高，政府應當為改善農村人居環境發揮更加積極的作用，主要包括：積極改善農村基本的生產生活條件；積極推動城鄉環境同治；幫助建立科學合理的農村環境治理機制等。

（3）社會責任。政府負有維護社會穩定、保護公民權利、供給公共產品的社會責任。在現代民主社會，政府追求的價值取向應該是“一切權力屬于人民”的憲法準則和“全心全意為人民服務”的行政價值觀，這種價值取向要求確立“社會本位，民眾本位”的民本思想并以此處理政府與社會的關系。[3]

二、政府責任缺失的主要表現

1、政府職責分擔不均

我國在1994年“分稅制”改革之后，中央財力大大加強，但是隨之一些深層次的問題也漸次顯露。其中一個重要表現，就是由于相關法律法規對我國各級政府的事權并沒有一個明確的劃分，我國基本公共服務的事權主要是由縣鄉政府來承擔的。與此同時，就各級政府之間的財權和財力來說，又表現為層層上收的局勢，這樣縣鄉財政就成為我國各級政府中承擔責任最多、最重、最直接的一級財政。讓這樣一級財政承擔起基本公共服務的主要供給責任基本上是不可能的，政府作為農村公共產品供給主體的責任并沒有真正落實。

2、公共服務供給不均等

我國的基本公共服務供給存在著總量供給不足且分布不均、質量不高、效率不高的問題，城鄉之間基本公共服務供給總量、供給質量都存在相當大的差異。主要表現在：制度供給不均等，表現為公共服務制度的城鄉二元分割，在公共教育、公共衛生、基本社會保障、基礎設施、住房保障、生態保障等制度設計方面存在明顯的城鄉差別；供給總量不均等，表現為公共財政對城鄉、區域公共服務的投入存在明顯差別；供給質量不均等，比如在義務教育方面，農村學校師資力量，尤其是優秀師資嚴重短缺，而最突出的表現是城鄉居民享有公共基礎設施的成本負擔不均等。[4]

3、法制建設相對滯后

我國現有的基本公共服務法律體系不健全，很多基本公共服務領域的立法還是空白，各級政府所應該提供的公共服務往往還停留在政策上的規定或口號上的宣傳，尚缺乏成文法加以規范。[5]同時，公共服務信息不公開、部分決策過程不透明、民眾參與率低等也是政府履責能力不足的重要原因。

三、政府責任履行不足的原因分析

1、二元經濟結構及城鄉分割的治理結構

作為特殊歷史條件下產生的二元經濟結構，是造成我國城鄉基本公共服務不均等、城鄉發展不協調的最重要的原因。近些年來，國家和地方都采取了一系列措施，城鄉分割的治理結構已經得到較大緩解，但不可否認，二元結構的影響還將持續較長時間，這勢必影響城鄉基本公共服務均等化的推進。

2、財政投入長效機制尚未形成

主要表現為：對基本公共服務財政供給的范圍、主體缺乏合理界定；沒有制定出符合我國國情的，能真正體現普惠化、精細化、城鄉一體化的基本公共服務明細目錄等。

3、基本公共服務績效評價與監測體制不健全

雖然我們國家越來越重視把基本公共服務的質量和水平與官員的績效聯系在一起，但總體而言，目前在對官員的考核中，關于公共服務質量和水平等方面的績效考評指標仍然較少；中央對地方、上級對下級政府的公共服務問責機制尚不健全，行政問責過程仍然帶有比較濃厚的人治色彩，行政問責過程的隨意性較大。

四、完善政府責任對策探究

1、不斷縮小城鄉居民間的身份差距和收入差距

進一步推進戶籍制度改革，使附著在戶籍上的利益、特權等逐漸完全剝離。深入推進農村精準脫貧攻堅工程，為農村貧困人口提供更多的物質保障和制度保障。逐步擴大基本公共服務覆蓋面，構建更加公平的基本公共服務保障制度，促進農村人口真正同城市居民一樣，享受到平等的基本公共服務的權利。

2、完善法律法規體系，積極推進依法行政

針對我國在基本公共服務方面立法相對滯后的現狀，要進一步建立健全相關法律法規體系。在條件成熟的情況下，國家可考慮制定專門的基本公共服務供給的法律法規。對地方而言，在符合國家相關法律法規的前提下，應結合本地經濟社會發展實際，盡快出臺內容全面、可操作性強的地方法規，對城鄉基本公共服務的范圍、供給主體與供給標準、資金來源、決策程序、均等化財政制度與責任分配、均等化供給途徑與模式、公眾的權利與義務等做出明確規定。各級政府及其相關職能部門要認真履行好聽證等公眾參與程序，積極推進依法行政。

3、創新政府治理理念，提升政府公共服務能力

在公共行政過程中，各級政府要以實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益為出發點和落腳點，進一步樹立服務意識、公仆意識，不斷提升政府的公共服務能力。當前，各級政府應以共享發展理念為引領，不斷加強制度設計和制度創新，建立起以基本公共服務為導向的績效考核制度和干部考核制度，將城鄉基本公共服務均等化的水平作為考核領導干部的重要指標之一；要加強與公共服務相關的配套制度建設，并在實踐中逐步充實和完善。

4、完善公共財政體系，保證基層政府財權與事權相匹配

調整政府財政支出結構，將政府的財政支出從原來的主要投資于經濟建設的建設性財政，調整為主要投資于基本公共服務的服務型財政，以真正體現公共財政之公共性。加快建立以基本公共服務均等化為導向的財政轉移支付制度。整合一般性轉移支付，嚴格限制專項轉移支付項目，明確省級以下財政轉移支付制度，加大省級財政向縣鄉財政的轉移支付力度。在現有財政體制下，省級財政在轉移支付時盡可能直接核算到縣， 以保證縣鄉政府的財力。

5、促進公共服務供給主體、供給方式的多元化

由于政府財力有限，單靠政府的力量無法滿足農村越來越多的公共服務需求，因此，應積極鼓勵其他社會力量在城鄉基本公共服務均等化過程中發揮更重要的作用。按照公共服務、公共產品的不同屬性，促進農村公共服務供給主體、供給方式、供給渠道等的多元化。例如，可以結合農村實際，通過收購、兼并、參股、租賃等方式，采取委托、承包、購買服務等多種模式，提高基本公共服務供給能力；可以充分發揮社會合作組織的作用，提高特定人群自我提供公共服務的能力等。政府要為各種社會力量參與公共服務的健康、有序進行提供保障。[6]

6、改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村

深入落實《國務院辦公廳關于改善農村人居環境的指導意見》，全面改善農村生產生活條件。具體而言，主要包括：結合實際，合理確定農村基礎設施和公共服務設施的項目與建設標準；加快危房改造步伐，建立健全農村基本住房安全保障長效機制；以農村垃圾和污水為治理為重點，穩步推進美麗潔凈宜居鄉村建設。爭取到2020年，廣大農村重現山清、水秀、天藍、地綠的自然生態，農村居民住房、飲水和出行等基本生活條件得到明顯改善，建成一大批美麗、宜居、文明、生態示范村。

【參考文獻】

[1] 蔡承彬.用新理念引領福建基本公共服務均等化發展[N].福建日報，2016-02-29.

[2] 王菁雯.河南省城鄉基本公共服務均等化中的政府責任研究[D].鄭州大學， 2016.

[3] 劉瓊蓮.政府在基本公共服務均等化中的角色[J].東南學術，2009（9）.

[4] 青連斌.找準促進公共服務均等化的著力點[N].中國青年報，2012-10-18.

[5] 陳松洲.廣東省城鄉基本公共服務均等化中的政府責任研究[D].云南財經大學，2015.

[6] 時圣玉.德州市城鄉基本公共服務均等化研究——以社會保障體系建設為例[J].理論學習，2013（02）.

【作者簡介】

時圣玉（1974-），男，山東臨沂人，德州市委黨校（德州市行政學院）哲學教研部副主任、副教授.