學前教育治理體系和治理能力現代化研究的回顧與展望

馬中英　李秀敏

[摘要]當前我國“教育治理體系和治理能力現代化”研究布展主要集中于大學教育、職業教育，還缺少對學前教育層級的關注。無論是從推進“教育治理體系和治理能力現代化”、破解學前教育熱點、難點問題層面還是從建設學前教育公共服務體系的需要層面，學前教育治理體系和治理能力現代化研究都是必要的。

[關鍵詞]學前教育治理；治理體系；治理能力；現代化；現代性

十八大報告提出到2020年教育現代化要基本實現，“實現教育現代化，教育治理要率先現代化?！薄敖逃卫眢w系和治理能力現代化”是一項系統工程，需要在各級各層教育領域展開，當前我國“教育治理體系和治理能力現代化”研究布展主要集中于大學教育、職業教育，還缺少對學前教育層級的關注。學界已就此問題進行了探討，但是系統研究還有待于進一步開展。我國目前學前教育治理研究狀況如何，學前教育治理體系和治理能力現代化是否必要，是否可行，應從哪些角度開展系統的研究是本文著重論述的內容。

一、國內外研究現狀回顧

（一）國內研究現狀

國內學術界在這一領域的研究主要集中在探討當前學前教育治理的困境與破解策略上。駢茂林（2012）認為，由于治理責任不明確、治理理念不清晰，以往我國學前教育公共服務水平受制于地方政府自身的努力程度，學前教育治理結構、過程和結果呈現明顯的“碎片化”特征，并將此歸因于政府學前教育公共服務職能不明晰；學前教育服務的制度供給不足以及學前教育服務標準缺失和監督機制缺位。時麗（2015）認為我國學前教育的發展還存在政府投入嚴重不足、學前教育公平缺失等問題，其根源是學前教育治理結構的失衡。并且指出市場、民間力量和家庭也是學前教育的重要治理主體，要理清政府與其他治理主體之間的關系，明確治理體系各主體的參與領域和職責，實現學前教育治理體系的創新，從而促進學前教育的良性發展。

（二）國外研究現狀

國外研究的突出成果集中于以下幾項：（1）學前教育的多元立法。英國《兒童法案》（2004）和《兒童保育法案》（2006）的頒布，為進一步明確建立、健全政府職能，明確相關重要部門和責任人的職能和職責，實施整合服務為所需的機構重組和跨部門合作機制提供法律支持。德國政府制訂了《兒童和青少年福利法案》（1992）、《托幼機構拓展法案》（2004）等，以保障學前教育與基礎教育之間的連續性。（2）實施學前教育“弱勢補償”方案。國家制定并在全國范圍內實施系統的學前教育發展項目和發展計劃是當今世界上許多國家促進學前教育發展的重要措施。（3）鼓勵機構的多元發展。國外學前教育機構的供給途徑有國家教育部門、地方政府、社區、教會、慈善團體、學校、企業、私人等。

（三）研究述評

通過對國內外既有研究成果的檢視發現：（1）對學前教育治理的研究還不成熟。治理的理念早在上世紀90年代就已引入國內，學界對其的分析也不可謂不多，然而結合中國國情和體制特征進行的有價值和有力度的分析依然不多見。（2）在立法多元、均衡發展、課程設置理性化、治理主體多元化方面，國外已有了實際操作，但是基于自己的國情，我們難以照搬他們現成的理論和經驗。（3）“教育治理體系和治理能力現代化”作為“國家治理體系和治理能力現代化”在教育領域的延伸，應該在各級各類教育展開全面的研究，而學前教育層級的系統研究還未展開。

二、學前教育治理體系和治理能力現代化的必要性分析

首先是落實中央政策，推進“教育治理體系和治理能力現代化”的需要。黨的十八屆三中全會指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。國家改革的總目標，落實到教育領域就是要通過全面改革，完善科學規范的教育治理體系，形成高水平的教育治理能力。當前教育工作存在的諸多問題，都可以“牽引”到學前教育層級，學前教育的治理現代化研究在教育的基礎環節，將起到推進“教育治理體系和治理能力現代化”的作用。

其次是破解學前教育熱點、難點問題的需要。袁部長提出了當前教育工作的問題，其中之一便是學生的創新精神和實踐能力不足。習慣于用分數管學生，制約了學生的創造性；習慣于用升學率管老師，制約了教師的創造性。問題“牽引”到學前教育層級就要杜絕學前教育小學化。但是，學前教育存在的“問題”是動態的、流動的，要破解難題，則離不開治理體系和治理能力的現代化。因而這一研究將為破解學前教育熱點、難點問題提出可供參照的對策建議。

再次是建設學前教育公共服務體系的需要?！皩W前教育公共服務體系是指在政府、社會和市場等主體的參與下，將公平、優質的學前教育惠及所有農村適齡兒童的管理保障體系，具有公益性、普惠性和政府主導性?！睂W前教育治理的最終目標是實現善治（good governance），善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。學前教育屬于公共產品，要實現其“公益性”與“普惠性”就要規避單單依靠市場進行學前教育資源配置的缺陷，要在政府發揮主導性作用的前提下，通過多元主體“共治”來保證學前教育資源的優化配置，這樣學前教育才能最廣泛地惠及到“弱勢”適齡兒童。

三、學前教育治理體系和治理能力現代化可開展的研究路徑

第一，要在厘清學前教育治理體系和治理能力現代化的內涵方面做出努力。因為明晰概念是進行科學研究的邏輯前提。首先，學前教育治理與大學教育治理、職業教育治理有相同也有不同之處，從治理的本質來講，都是對主體利益的協調與整合，區別就在于學前教育治理涉及的利益主體的特殊性，學前兒童的發展是我國學前教育一直關注的焦點，國內知名專家都普遍認為應該充分尊重兒童發展的規律性，杜絕學前兒童的超前教育，學前教育的“去小學化”旨在通過科學教育培養幼兒的創造力、想象力與動手能力，而非集中在小學知識的掌握。其次，治理體系和治理能力是學前教育治理現代化的兩個必要維度，治理體系是規范政府、學校、市場等多元治理主體的權利與行為，維護公共教育事務和提供優質教育公共服務的一系列制度和程序。治理能力是治理主體，即治理組織和相關人員開展治理活動，實現治理目標的能力。治理體系現代化是學前教育體制改革的核心任務，治理能力現代化則是學前教育現代化的重要保障。

第二，應關注學前教育治理的“現代性”意蘊研究。學前教育治理現代化，不是“化”為現代學前教育就算完成任務，而是要在現代學前教育的基礎上，追求更為長遠的“現代性”。對于學前教育治理的“現代性”意蘊可分別從治理理念、治理主體、治理機制、治理工具、治理過程幾個維度展開。按照現代性所秉承的“大寫的人”（即主體性）及“大寫的理性”特征，學前教育治理理念需要凸顯公平、民主與效率；治理主體要凸顯多元化特征；治理機制要凸顯法制之理性以及市場之理性特質；治理工具要注重法律與契約；治理過程要凸顯“互相承認”、“民主協商”等特征?，F代化是現代性的獲得過程，學前教育治理的“現代性”是什么，直接決定了學前教育現代化的走向。

第三，可關注學前教育治理體系和治理能力現代化的現實障礙研究。這是關乎“傳統”與“現代”的激烈碰撞，矛盾的集中爆發點。學前教育治理體系和治理能力現代化的實現主要受制于，學前教育法制不足、傳統一元化管理理念、缺乏規范市場和成熟社會組織等因素。目前我國的學前教育立法還不夠完善，綜合國外研究成果，可以發現發達國家在學前教育立法層面呈現了多元化特征，這也是立法完善的體現。由于我國特殊的國情，我國管理理念在一定程度上還受封建制度的影響，管理理念陳舊，主要以政府的一元化管理為主，治理主體的多元參與還不能完全實現。規范的市場和成熟的社會組織是學前教育治理的“胚囊”，市場和社會組織在一定程度上還受制于特殊的“權利”機制。如何突破“傳統”與“現代”的激烈碰撞，是實現學前教育治理現代化的關鍵。

第四，應關注學前教育治理體系的整體構建研究。學前教育治理體系的建構主要體現在宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面集中于研究建立和完善具有地方特色的地方性法規，從地方法規開始，逐步開展教育改革的實踐，從實踐中總結經驗，從而完善國家層面的法律體系。微觀層面首先關注建立開放、多元主體參與的學前教育投資組織及其體系，我國幼兒園的辦學體制以公辦和民辦相結合為主，對于民辦幼兒園的投資組織以及多元主體投資并參與幼兒園管理的具體規章和政策都要有相關的法律規范和制約。除此之外還要關注建構和完善社會問責和評估監督組織及其體系等，社會問責以及第三方監督起到了從外圍督促學前教育治理的規范化和合理化的作用。

第五，應關注學前教育治理能力現代化的可操作性對策研究。治理能力現代化是對學前教育治理主體提出的要求，治理主體大致可以分為治理組織和治理主體（治理個人）。治理主體治理能力的提升是學前教育治理現代化的重要保障，針對治理組織，主要是需要明確治理組織的具體責任與治理權限，在治理組織的規范化運行以及需要遵守的準則上做出努力，規范化的治理原則可以促使治理組織發揮效能。針對治理人員，高效的協商溝通能力是不可缺少的，同時還要有分擔能力的培養，并且在監督和評判能力上也要下足功夫，以保證參與學前教育治理的效率與質量。

（責任編輯：封麗萍）