美國重振制造業及其對《中國制造2025》實施的啟示

毛濤++高浚淇++白旻

摘 要：目前我國正推動實施《中國制造2025》戰略，旨在實現由制造大國向制造強國的轉變。美國作為世界制造強國，在產業政策制定、產學研用結合、重點技術領域攻關及人才培養等方面積累了豐富的經驗。對美國重振制造業的主要措施及影響進行全面考察，可以為我國《中國制造2025》戰略的實施提供有益借鑒。

關鍵詞：中國制造；產學研用；政策制定；人才培養

2009年底，美國政府提出，經濟要轉向可持續的增長模式，即重振制造業繁榮，并陸續出臺了一系列政策和措施以推動制造業的“回歸”，力求向高端制造業發展，進而帶動出口，降低失業率。美國作為當今世界上最發達的經濟體，其重振制造業戰略具有探索性，對全球經濟發展方向將產生深刻影響。因此，及時、深入地研究美國重振制造業戰略和舉措，具有重要的理論價值和實踐意義。

1 美國重振制造業的主要措施

從世界范圍看，本輪經濟危機后，西方發達國家紛紛掀起高端制造業回歸和低端制造業轉移的浪潮，制造業再度成為國際競爭的關鍵領域。奧巴馬政府重新定位美國制造業發展思路，將重振制造業、高端制造業回歸、發展先進制造業提升至新的戰略高度，先后頒布一系列重振制造業政策，并啟動“制造業創新網絡計劃”“先進制造伙伴計劃”，為重振制造業營造了有利的政策環境。

1.1 進行政策引導，營造制造業發展環境

為重振制造業，美國政府出臺了一系列政策措施，通過財政支持、引導投資、稅收減免、提高勞動者素質等方式，大力支持制造業尤其是先進制造業的發展。2009年4月，美國總統奧巴馬在華盛頓特區喬治敦大學演講時提出重振制造業的戰略設想。2009年12月，美國總統執行辦公室發布《重振美國制造業框架》，將制造業確定為美國核心產業，并提出七項政策措施，分別為加強勞動力素質培訓；加大對新技術研發和產業化投入；發展有利于新技術產業化的資本市場；為勞動者提供一個美好的未來；加強先進交通基礎設施建設；擴大出口，創造公平的市場競爭環境；營造有利于制造業發展的政策環境。

2010年8月，美國國會通過《制造業促進法案》，其屬于美國重振制造業體系的重要內容，主要目的是通過關稅及國內稅收減免來降低制造業成本并保持穩定就業。

2011年2月，美國發布的《美國創新戰略：促進可持續增長和提供優良工作機會》提出要優先發展清潔能源、生物技術、納米技術、先進制造業技術和空間技術。2011年6月，美國政府發布《先進制造業伙伴計劃》。2012年2月，美國總統執行辦公室國家科技委員會發布《先進制造業國家戰略計劃》，對美國發展先進制造業進行系統構思，提出先進制造業發展應遵循三項原則，即完善先進制造業創新政策；加強“產業公地”建設；優化政府投資。同時，提出五大發展目標，即加快中小企業投資；提高勞動力技能；建立健全伙伴關系；調整優化政府投資；加大研發投資力度。2012年3月，美國已正式啟動國家制造業創新網絡計劃，出資10億美元，支持創建15個國家制造業創新中心。

2013年3月，在對2009年路線圖修訂的基礎上，出臺了《機器人技術路線圖：從互聯網到機器人》，強調機器人在美國制造業及衛生保健領域的重要作用，指明未來5～15年工業機器人所要解決的關鍵問題。

2014年4月，美國實施“學徒計劃”，投入6億美元用于培訓制造業學徒，目的是將社區培訓高級技術工人的模式及經驗推廣至全國。2014年10月，美國公布《振興美國先進制造業2.0版》，主要通過支持創新、加強人才引進和完善商業環境等方式，確保美國在先進制造業領域的全球主導地位。2014年11月，美國眾議院修訂通過《振興美國制造業和創新法案》，授權商務部長在美國國家標準與技術研究所（NIST）框架下實施制造業創新網絡計劃，同時明確制造業創新中心將重點關注納米技術、先進陶瓷、光子及光學器件、復合材料、生物基和先進材料、混動技術、微電子器件工具開發等領域。

2015年10月，《美國創新戰略》（2015版）圍繞投資創新基礎要素、激發私營部門創新、營造一個創新者的國家、創造高質量就業崗位和持續經濟增長、推動國家優先領域突破、建設創新型政府服務大眾六個關鍵要素，并提出具體的行動計劃。

1.2 加強“產、學、研”結合，推動先進技術研發及應用

2012年3月，美國總統奧巴馬提議打造國家制造業創新網絡，在主要領域創建制造業創新中心，推動技術創新和成果轉化。《2016美國國家制造創新網絡戰略計劃》指出，實施該項計劃的目的主要是提高美國制造業整體競爭力；促進創新技術向規模化、經濟和高效的本土制造轉化，重點聚焦競爭前的共性制造技術（主要是技術成熟度（TRL）為4～7級的技術）；加速先進制造業技術人才的培養；使創新中心形成穩定的商業模式。制造業創新中心對政府、研究機構及企業資源優勢進行充分整合，政府主要提供政策及資金支持，研究機構參與先進技術研發，同時由企業將成果進行轉化并推廣應用。創新中心所關注的技術主要是符合國家利益及產業發展的革命性技術，而且需要具有商業化及推廣應用前景。創新中心通常由企業和研究機構聯合申報，然后由美國工業部門、研究機構等組成的專家評審確定。為避免競爭，美國在每個重點領域僅選擇一家團隊組建制造業創新中心。美國政府通常用四種標準評價制造業創新中心的運作效果：對美國創新的貢獻；技術轉化水平；在培養人才方面取得的成績；資金及收益方面的可持續性。到2016年2月為止，美國一共建成7家制造業創新中心，分別為美國國家增材制造創新中心（2012年8月）、新一代電子電力制造創新中心（2014年1月）、數字化制造和設計創新中心（2014年2月）、輕型現代金屬制造創新中心（2014年2月）、先進復合材料創新中心（2015年6月）、集成光子制造創新中心（2015年7月）、柔性混合電子制造創新中心（2015年8月）。

1.3 選取關鍵領域，進行重點突破

在重振制造業方面，美國重點支持了清潔能源、機器人、國家安全、3D打印、新材料、信息技術、生物技術、頁巖氣等領域相關技術裝備的研發及應用。

進行政策引導。在推動3D打印技術發展方面，美國專門發布了《金屬增材制造（3D打印）技術標準路線圖》，在對增材制造材料、工藝和設備、資質和認證、建模和仿真現狀及發展趨勢分析的基礎上，提出了指導產業發展的路線圖。

加強研發投入。在選定的重點領域，美國都進行了強有力的財政支持。《美國創新戰略》（2011年版）提出研發投資要占GDP的3%。《制造業促進法案》提出對制造業投資約為170億美元。2016財年總統預算中，撥付給國家納米技術計劃（NNI）的經費為15億美元，繼續支持其作為優先計劃和國家創新戰略。自2001年實施起，NNI計劃累計獲得220億美元投入。

1.4 注重提高勞動者素質，為重振制造業提供人才保障

人才是制造業發展最為重要的驅動因素。美國制造業的繁榮離不開其強大的人才隊伍支撐。

應注重勞動者素質培訓。美國出臺的《先進制造業國家戰略計劃》《重振美國制造業框架》等政策，以及實施的“學徒計劃”等措施，都從不同角度提出了提高勞動者素質的具體方案，并給予相應支持，如《重振美國制造業框架》提出將在5年內投資25億美元支持大學的入學率和畢業率。

引進海外優秀人才。《美國制造業復興——促進增長的4大目標》提出，將進一步簡化臨時簽證和非移民簽證審批程序，同時提高高級技工成為永久居民而取得綠卡的效率。

2 美國重振制造業現狀

一直以來，美國都較為重視制造業發展，在國家強有力的政策支持下，大量資金和人才源源不斷地涌入制造業，造就了美國制造業的繁榮景象。早在20世紀初期，美國制造業已牢牢占據了國民經濟的主體地位，特別是汽車、飛機、計算機、電力等傳統行業均處于世界領先水平。然而，隨著亞洲國家制造業在1960年之后的崛起，美國制造業受到巨大沖擊，制造業資本利潤逐步下降，每年制造業增加值占GDP比重也出現逐步下降的態勢，如圖1所示。

圖1 美國制造業增加值占GDP比重

自2008年金融危機爆發后，美國開始逐步認識到制造業的關鍵作用，并隨之制定了“再工業化”發展戰略，以求重振本國制造業。2009年11月，美國政府正式提出，建立以出口推動型增長和制造業增長為主的發展模式，促進本國制造業的現代化、高級化和清潔化，著重發展新興產業，加強科技創新，加大對中小企業的支持，以重塑本國制造業的國際領先地位。近些年，隨著美國“再工業化”發展戰略不斷加深，美國制造業出現復蘇回升的勢頭。

2.1 美國制造業產值和產能利用率呈現回升趨勢

美國“再工業化”戰略的實施促進了本國制造業的持續提振，自2008年金融危機爆發后，美國制造業總產值出現大幅度下降，為4.47萬億美元，如圖2所示。隨著美國 “再工業化”戰略的逐年推進，制造業總產值開始高速增長，到2015年，美國制造業總產值達到5.94萬億，比09年上升了32.9%。與此同時，美國制造業增加值也開始穩步增長，從2009年的1.73萬億美元增長至2015年的2.17萬億美元，增長了25.4%。此外，美國“再工業化”戰略的實施也明顯提升了制造業產能，具體見表1所列。受2008年金融危機影響，2009年美國全行業及制造業的產能利用率均大幅度下降，該年的全行業產能利用率最低達66.7%，而該年的制造業產能利用率下降到63.8%。隨著“再工業化”戰略的逐步推進，美國制造業產能利用率也穩步上升，2016年12月全行業產能利用率增加至75.5%，制造業產能利用率增加至74.8%。與2015年同期相比，2016年12月全行業的產能上升了0.4%，制造業產能上升了0.8%。整體來看，美國“再工業化”戰略實施推動了美國制造業的復蘇。

2.2 美國貨物出口總額提升

總體上，美國出口總額隨著美國“再工業化”戰略的實施而出現顯著上升。美國商務部2016年5月4日公布的數據表明，2015年美國貨物和服務出口達到2.2萬億美元，其中商品出口約1.5萬億美元，包括資本品、消費品、汽油商品、食品、飼料和飲料、汽車與配件等；服務出口達到約0.7萬億美元，包括旅游、運輸、知識產權使用費用和金融服務等。與金融危機爆發后的2009年相比，2015年美國出口總額增長約40.5%，其中貨物出口顯著上升，增長約41.4%，服務出口增長約38.5%。如圖3所示。

此外，美國對外貿易出口地區繼續保持多元化。2015年1月～2016年3月，美國前5大出口國整體保持穩定，分別為加拿大、墨西哥、中國、日本和英國。但美國出口額對其他國家和地區也上升明顯，總體表現出多元化上升趨勢。通過對美國國際貿易委員會統計數據的分析，在商品貿易出口額上，2015年美國對加拿大、墨西哥、中國、日本和英國分別為2 810億美元、2 365億美元、1 168億美元、636億美元和568億美元，相對2009年，分別上升了36.8%、83.0%、65.4%、20.3%和21.1%。從出口國家層面來說，美國2015年商品貿易出口相對于2009年，漲幅最大的國家是墨西哥和沙特阿拉伯，分別上升了83.0%、76.8%。從出口地區層面看，2015年美國商品貿易出口漲幅最快的地區是中東，2011到2015年美國商品貿易出口到中東的平均年增長率為3.9%。

2.3 制造業企業部分回歸

自《2010制造業促進法案》實施以來，美國對本國制造業所需的原材料進口降低關稅，對投資美國本土的企業給予稅收優惠，再加之美國一直以來的愛國主義宣傳作用，部分美國制造業開始回歸美國本土。美國波士頓咨詢集團公司（BCG） 2015年對在中國設廠生產制造的美國公司進行調查，53%的美國企業期望從中國回歸美國本土，而2012年有37%的美國企業期望回歸，增長了16個百分點。同時，2015年有17%的在中國生產制造的美國企業，將在中國的生產部分遷回美國本土，2013年采取行動的美國企業為13%，而2012年采取行動的美國企業僅為7%，這些展現了在中國的美國制造業企業“回歸”美國的意愿增強，如圖4所示。隨著美國“再工業化”戰略實施不斷加深，各大國際知名跨國美資企業開始高調回歸美國本土，例如谷歌公司將谷歌眼鏡遷回美國硅谷組裝；美國蘋果公司將其手機的部分芯片轉給美國德克薩斯州的工廠生產；星巴克陶瓷杯將重回美國生產；美國福特汽車公司預計將1萬多個工作崗位遷回美國；英特爾公司也會在美國重新產生部分生產崗位。

2.4 制造業就業人數增長顯著

美國“再工業化”戰略緩解了美國本土的就業壓力，特別是制造業就業人數呈現穩步上升態勢。根據美國勞工部數據，2016年美國制造業帶動了1 540.8萬人就業，而在2010年，美國制造業就業人數為1 408.1萬人，2016年美國制造業就業人數相對于2010年上漲了9.4%。在美國制造業失業人數和失業率方面，自從2008年金融危機爆發，美國制造業失業人數突然大幅度攀升，由2008年的94.5萬人上升到2009年的189萬人，上升幅度達到100%。而自從2009年美國“再工業化”戰略實施后，制造業失業人數下降到2016年的66.7萬人，相對于2009年下降了64.7%，失業率從2009年的12.1%下降到2016年的4.3%，見表2所列。從數據分析可知，美國制造業的恢復對美國本土制造業失業率的下降有顯著促進作用。

2.5 美國制造業利用外商直接投資規模持續上升

自從美國實施“再工業化”戰略后，一方面本國制造業企業逐漸有序回歸，另一方面也促進了外國企業對美國本土的投資。根據美國商務部的數據表明，2000～2005年的美國制造業利用外商直接投資（FDI）平均增長率不到3%，上升緩慢。2008年美國金融危機之后，美國的“再工業化”戰略吸引制造業FDI規模上升。2009年制造業FDI資金為6 982. 40億美元，與2008年相比上升了7.4%，到2014年達到10 455. 22億美元，與2008年相比上升了60.8%，具體如圖5所示。因此，美國“再工業化”戰略顯著促進了美國制造業FDI的擴大。

圖5 美國“再工業化”戰略實施后的效果

2.6 美國先進制造業產業發展迅速

2.6.1 新材料產業

隨著“再工業化”戰略的提出，新材料產業開始被美國視為經濟發展的重點領域，并定位為影響經濟繁榮和國家安全的六大類關鍵技術領域之首。同時，美國開始將生物材料、信息材料、納米材料、極端環境材料及材料計算科學作為主要的研究方向，并一直致力于在這些材料方向上保持其世界領先地位。

美國新材料產業主要分布在五大湖區和太平洋沿岸地區，擁有埃克森美孚、陶氏公司、杜邦、3M、美鋁、波音等全球領先的材料公司，西北大學、麻省理工大學、加州大學伯克利分校、斯坦福、康奈爾、佐治亞理工學院分校等材料工程專業研究實力和成果斐然。同時，美國在新材料研究領域共有210所科研機構，其中主要有橡樹嶺國家實驗室、阿貢國家實驗室、埃姆斯實驗室等多個科研實力全球領先的國家實驗室。

2.6.2 美國智能制造產業

智能制造業是美國重要的創新驅動，得到了美國政府、企業各層面的高度重視，一直在美國的國民經濟發展中占有重要戰略地位。當今的智能制造主要包括先進傳感器、工業機器人、先進制造測試設備等。

在智能制造的理論層面，美國一直保持其世界領先地位。美國是最先開始研究人工智能、控制論、物聯網等基礎理論的國家，同時美國學者一直屢獲計算機界最高獎項圖靈獎。在智能制造的產品研發層面，美國高校的實驗室和企業的研發中心研究出大量世界領先的產品，包括數控機床、集成電路、PLC、智能手機、無人駕駛汽車等。這些創新產品的成功研發與美國制造業研發大量投入息息相關，例如，美國因特爾（Intel）公司的研發經費在2013年為106億美元，占全球半導體研發經費的19%。而這些創新產品也逐步推動了美國智能制造產業的形成，根據美國機器人工業協會估計，美國工廠大約有23萬臺機器人在代替人類生產。伴隨著美國智能制造產業的不斷發展，大數據、物聯網等新一代信息技術的智能系統平臺不斷完善，生產效率隨之提高，生產流程開始向智能化轉變。例如美國特斯拉（Tesla）公司的機器人全自動化超級工廠，生產一輛世界技術領先的電動車僅需五天時間。

2.6.3 美國工業互聯網

美國的軟件和互聯網領域長期處于全球前列，隨著互聯網在全球的不斷普及，用互聯網激活傳統工業的工業互聯網理念的種子，已經開始在美國的能源、運輸、健康、基礎設施、智慧城市、生態農業等各個領域播種。同時，與更加關注于本國市場和本國企業的德國工業互聯網政策不同，美國更善于走國際路線，將工業互聯網的發展定位于服務全球市場和跨國企業。早在2013年1月，美國政府就發布了《國家制造業創新網絡初步設計》，將投資10億美元組建美國制造業創新網絡（NNMI），以推動無線網絡技術、云計算和智能制造的全面發展。同時，美國各大型企業也相應建立工業互聯網聯盟，例如通用電氣、IBM、英特爾等企業一直都是工業互聯網化的倡導者和堅定踐行者，它們希望通過工業互聯網聯盟形成一個“通用藍圖”，以實現各個廠商設備之間的數據共享。這個“通用藍圖”的目的是為了通過制定通用標準，打破企業之間的技術壁壘，利用互聯網激活傳統工業過程，整合不同企業資源，以推動美國工業再升級。

同時，工業互聯網化不僅能更好地滿足新時代客戶的個性化需求，也對美國節能減排的效用提升有明顯促進作用。根據美國通用電氣公司計算，在15年內，工業互聯網如果減少美國航空業1%的燃料，將節約超過300億美元；工業互聯網如果提高美國醫療行業1%的效率，將節約超過630億美元；工業互聯網如果提高美國電力行業1%的效率，將節約超過660億美元；工業互聯網如果減少石油天然氣資本支出的1%，將節約超過900億美元。

3 美國重振制造業的影響

3.1 美國制造業對國民經濟的貢獻加大

制造業為美國經濟增長做出了巨大貢獻。自從美國“再工業化”戰略實施后，美國制造業總產值（增加值）穩步增長，如前文所示：從2009年的1.73萬億美元增加至2015年的2.17萬億美元，增長了25.4%。2015年，美國制造業帶來了巨大的就業機會，大約有1 500萬人在美國本土的制造業相關領域工作，為美國的國民經濟帶來巨大產值。

3.2 美國先進制造業回歸速度加快

近些年，伴隨著美國制造業企業的不斷回遷，美國本土的就業人數開始逐步上升，利用外國直接投資規模穩步上升，相較于傳統制造業的就業崗位，美國更注重對新能源、新材料、自動化、人工智能、信息技術、網絡技術等先進制造業領域的創新，以推動制造業產業結構的轉型升級。在美國企業回遷本土的發展過程中，并沒有出現勞動密集型企業大量回遷，回歸企業大多在信息、自動化、軟件、傳感和網絡等先進制造業領域。

3.3 美國實體和虛擬經濟平衡狀況改善

美國“再工業化”戰略的實施目標之一是平衡美國實體經濟與虛擬經濟的發展。從2009～2014年，美國制造業增加值占GDP比重上升0.1%，同時美國金融業、保險業和租賃業增加值占GDP比重則維持在19.9%左右，變化不明顯。

3.4 涌現出一批優秀的創新型中小企業

美國政府一直非常重視美國的中小企業，為了給中小企業提供全方位服務，美國政府成立了小企業管理局等專門機構。目前，美國的中小企業數量大概有2 500萬，占美國全部企業總數的98%，其中制造業領域的小企業約30萬家，包括在超高頻RFID行業處于世界前列的Alien公司、加速器傳感器行業全球領先的Dytran公司等中小企業。這些創新性強的小企業可以增強美國的整體創新實力，促進和完善整個產業鏈條，為美國的工業再升級起到了促進作用。

4 對《中國制造2025》實施的啟示

2015年，我國頒布實施了《中國制造2025》，其目的是推動我國由制造大國向制造強國的轉變。《中國制造2025》的實施效果直接決定著我國實現制造強國夢的步伐。在考察美國制造業發展的基礎上，立足我國制造業發展實際，對《中國制造2025》戰略的實施提出一些建議。

4.1 完善制造業轉型升級政策法律體系

從美國重振制造業的經驗來看，在確立制造業發展目標后，迅速圍繞人才培養、技術創新、資金支持等支撐制造業發展的關鍵問題，密集出臺相關法律政策，為制造業發展營造了有利的制度環境。而且美國出臺的政策既有著眼于長遠的戰略構思，更有針對具體問題的解決方案，形成了系統的制度體系。《中國制造2025》作為中國制造業發展的中長期戰略，提出了我國制造業由大變強的發展思路。《中國制造2025》出臺后，其實施也相當關鍵，在很大程度上決定著我國能否如期實現由制造大國向制造強國的轉變。建議借鑒美國經驗，充分發揮政策導向作用，完善與制造強國戰略相配套的政策、法律、規劃及標準，使財政、稅收、人才培養、貿易、投資等政策更適用于我國制造業的創新和發展。

4.2 加強科技創新和成果轉化

美國制造業創新中心整合了研究機構、企業和政府資源，實現了研發及應用的無縫結合，推動了創新成果的產業化應用。目前中國的科研成果轉化率明顯偏低，僅為10%左右，低于發達國家40%的平均水，更低于美國80%的水平。這在一定程度上反映出我國產學研的脫節。在推進產學研結合方面，《中國制造2025》也做了有益嘗試，將圍繞重點行業轉型升級和新一代信息技術等領域創新發展的重大共性需求，形成一批制造業創新中心，重點開展行業基礎和共性關鍵技術研發、成果產業化、人才培訓等工作；到2020年，重點形成15家左右制造業創新中心，力爭到2025年形成40家左右制造業創新中心。在建立制造業創新中心的同時，更需要像美國一樣完善相關制度，確立科學的遴選和評價機制，并通過強有力的財政支持，使創新中心發揮引領產業技術創新和發展的作用。

4.3 加強對關鍵領域的支持力度

美國選取機器人、3D打印、新材料、信息技術、生物技術等具有引領世界制造業發展的關鍵領域進行重點支持，確保持續的技術創新，進而引領世界制造業發展潮流。與美國一樣，《中國制造2025》結合我國具體國情，同樣確定了重點發展的十大領域，分別為新一代信息技術、高檔數控機床和機器人、航天航空裝備、海洋工程裝備及高技術船舶、先進軌道交通裝備、節能與新能源汽車、電力裝備、新材料、生物醫藥及高性能醫療器械、農業機械裝備。領域選取僅是第一步，如何實現這些關鍵領域持續性的技術創新和產業化應用才是關鍵。在推動關鍵領域技術突破方面，建議學習美國經驗，同時立足中國實際，制定引導產業發展的政策措施，集中力量解決關鍵問題，指導制造業向著價值鏈高端及原創方向發展，避免出現無序競爭和低端重復建設問題。此外，對于關鍵領域，需要加強財政支持，同時保持支持的延續性，推動持續創新。

4.4 用好國內外優秀人才

在重振制造業方面，美國大量政策措施都涉及人才培養問題，打造出了符合實際需求的人才培養及使用機制，制造業領域吸引到大量國內外優秀人才。中國制造業發展也需要“擇天下英才而用之”。

（1）用好國內人才。完善科技創新考評機制，確立正確的利益導向，加強產學研用結合，突出企業技術創新的主體地位，同時發揮科研院所的作用，引導企業與科研機構聯合研究，推動科技創新與成果應用。此外，還應充分發揮市場機制作用，通過金融、稅收、財政、貸款等措施，調動科研工作者創新的內生動力。

（2）用好海外人才。依據美國經驗，并結合中國實際，可以借鑒華為、中興等公司的經驗，在國外設立研發中心及工廠，吸引更多的外籍優秀人才投入到中國制造業研發領域。