完善養老服務體系努力增進老年人獲得感

侯學元

積極應對人口老齡化、加快發展養老服務業，是目前社會關注度最高的民生工作之一，也是高水平全面建成小康社會的一項緊迫任務。江蘇省于1986年進入老齡化社會，比全國早13年，是全國最早進入老齡化的省份，也是老齡化程度最高的省份，2016年底，全省60周歲以上老年人口達到1719.26萬，占戶籍人口的22.1%。完善養老服務體系，有效滿足日益增長的養老服務需求，讓占全省總人口超過五分之一的老年群體過上更加美好的生活，事關百姓福祉，事關經濟社會發展全局。

在省委、省政府的高度重視和正確領導下，江蘇養老服務體系建設整體水平處于全國前列。一是注重政策引導。“十二五”以來，江蘇先后頒布實施了《江蘇省老年人權益保障條例》、《江蘇省養老服務條例》等地方法規，省委、省政府先后出臺《關于加快我省老齡事業發展的意見》、《關于加快發展養老服務業完善養老服務體系的實施意見》等政策文件，省民政廳等有關部門先后在規劃建設、醫養融合、購買服務、金融支持、產業發展、養老服務評估、養老補貼等方面出臺配套文件，各市、縣也都出臺了相應的實施意見，基本形成了上下銜接的法規政策體系。二是注重政府托底。建立實施城鄉特困老年人供養標準自然增長機制，保障標準與城鄉居民人均可支配收入保持同步增長。全面實行尊老金制度，全省80周歲以上老年人均可領取高齡津貼。建立養老服務補貼制度，對低保家庭中的失能老人、低保家庭和分散供養的特困對象中80周歲以上老年人等發放養老服務補貼和護理補貼。實施農村敬老院改造提升工程，有效改善了農村五保供養條件。建立了城鄉分散供養特困老年人及其他重點空巢獨居老年人結對關愛服務制度。三是注重設施建設。截至2016年底，全省養老床位總數達到62萬張，每千名老人擁有床位超過36張。建成城鄉社區居家養老服務中心2萬多家、虛擬養老院95個、街道老年人日間照料中心112所、社區老年人助餐點4097個，為老服務能力得到增強。四是注重社會參與。切實加大對民辦養老機構的扶持力度，在全國率先統一公辦、民辦養老機構補貼標準。積極推進養老機構市場化改革，促進公辦民營。截至2016年底，全省社會力量舉辦或經營的各類養老床位數占養老床位總數的56%。五是注重醫養融合。實施護理型床位補貼政策，截至2016年底，全省護理型床位占養老機構床位比例超過35%；大力發展護理院，全省共有護理院98家。南通、徐州已經建立了長期護理保險制度，蘇州、南京等地正在研究制定相關政策。六是注重產業發展。發揮財政資金杠桿作用，引導產業資本有序進入養老服務領域。2016年僅國家開發銀行對江蘇養老服務項目授信就超過10億元，一批政府與社會資本合作（PPP）的養老設施項目正穩步推進。全省已建成省級健康養老服務業集聚區1個，在證交所掛牌養老服務企業7家，投資建成20億元以上的養老服務項目5個。全省補短板重大項目2016投資計劃中，10個養老產業項目均為社會資本投入，投資總額超過600億元。

雖然江蘇在發展養老服務業、應對人口老齡化方面取得了一定成效，積累了一些經驗，但與老年人日益增長的多樣化、多層次需求相比，仍然存在不少問題，突出表現在四個方面：一是居家養老支持政策不夠完善，城鄉社區居家養老服務中心缺乏運營資金和專業人才支撐，服務功能比較單一，難以滿足老年人多樣化需求；二是醫養融合還不夠深入，進入養老機構、社區和居民家庭的醫療衛生資源不足，進入醫保定點范圍的醫療型、康復型養老機構偏少，醫養結合進社區、進家庭還做得不夠；三是社會力量的主體作用發揮不夠，市場在養老資源配置中的決定性作用發揮不充分，平等參與、公平競爭的市場環境還未形成；四是養老服務從業人員的工資待遇、職業認可度及社會地位偏低，客觀上造成隊伍年齡偏大、文化程度偏低、穩定性較差。這些問題，亟待在今后的工作中加以解決。

養老服務業既是涉及億萬群眾福祉的民生事業，也是發展潛力巨大的朝陽產業。隨著城鄉居民收入增長、消費結構升級和養老觀念改變，養老服務業的發展空間越來越大。下一步，要貫徹習近平總書記關于老齡事業的重要指示和講話精神，堅持黨委領導、政府主導、社會參與、全民行動相結合，堅持應對人口老齡化和促進經濟社會發展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，緊緊圍繞“兩聚一高”目標，以創新理念深化養老服務業“放管服”改革，建立健全居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系，著力增強養老服務有效供給，保障基本需求，繁榮養老市場，提升服務質量，努力讓廣大老年群體享受優質養老服務。

著力提升養老服務標準化均等化水平。省第十三次黨代會將“城鄉居民逐步享受到標準化均等化基本公共服務”作為“人民生活更加幸福”的重要內容，凸顯了共享發展的理念。建設養老服務體系，也要把共享發展擺在突出重要的位置，在服務的標準化、均等化上發力，首先做好保基本、促公平的事情，讓全體老年人有實實在在的獲得感。一是切實保障困難老年人的基本服務。農村“五保”老人、城市“三無”老人以及其他困難的高齡空巢獨居老人，是社會上最困難的群體，要予以特別的關愛。要落實好特困人員供養制度，為他們提供基本的生活照料、康復護理、醫療保障、住房保障、精神關愛、喪葬等服務。實施好養老護理、服務補貼制度，對經濟困難的高齡失能等老年人發放補貼。要高度關注農村“五保”、城市“三無”對象以及其他重點空巢獨居老人關愛照料問題，通過鄉鎮（街道）民政辦、黨員或村（居）干部、老人的鄰居或親屬和老人結對關愛等方式，做到關愛服務無死角、無遺漏，覆蓋到每一位有需要的老年人。二是著力補齊農村養老服務短板。相對于城市養老服務而言，農村養老服務在設施建設、服務供給等方面還比較薄弱，要作為“補短板”的重要著力點。要推進農村五保供養服務機構轉型為當地養老服務中心，在保障政府供養對象的基礎上，面向社會老年人開展養老服務，并承擔起區域內居家養老和社區服務指導、養老服務培訓等方面的功能，帶動農村養老服務水平的整體提升。要切實加強農村養老服務設施建設，尤其是要鼓勵支持農村小型互助式養老設施建設，加快發展適合農村農民實際、富于生命力、可持續和推廣的農村養老服務。三是加快推進養老服務標準化建設。制定標準，列出服務清單，明確應提供的服務種類、服務要求等，是為群眾提供均等化養老服務的前提和基礎。要圍繞養老服務的重點領域，抓緊制定完善居家養老、機構養老、醫養融合、能力評估、教育培訓等標準，以標準化建設帶動養老服務提質增效。

緊貼群眾需求提供多樣化的養老服務。發展養老服務，要堅持需求導向，群眾的需求集中在哪里，工作的重點就要放在哪里。要緊貼群眾需求調整養老服務供給結構，提升養老服務的“精準性”。一是加大對家庭養老的支持力度。毋庸置疑，家庭養老是中國最重要的養老方式，既承載著傳統孝道文化，也承載著老年人晚年生活不可替代的精神寄托。目前國家及江蘇省在家庭養老方面的支持政策還比較少，扶持家庭強化養老功能的作用還不夠明顯。要加快制定子女與老人共同或相鄰居住親情養老模式的配套政策，探索建立“照料假”制度。大力推進適宜養老社區建設，指導幫助老年人家庭進行生活設施無障礙改造，強化家庭的養老服務功能。二是做實做好社區為老服務。居家養老離不開社區服務的支撐，只有把社區為老服務做實做好，才能讓居家老年人享受到媲美專業機構的服務。需求調查顯示，老年人普遍需要便捷的助餐助浴等日常照料服務、醫養融合服務。基于此，“十三五”期間江蘇將每年建設100個街道老年人日間照料中心、2000個城市社區老年人助餐點，力爭到2020年基本實現城市街道和社區全覆蓋，為居家老年人提供就近就便服務。同時，鼓勵支持專業社會組織、養老服務機構連鎖經營社區居家養老服務中心，促進社區居家養老服務中心的實體化、專業化和社會化。三是促進居家養老和機構養老的優勢互補。居家養老符合大多數中國人的意愿，但在設施和服務的專業性方面比不上機構養老；機構養老專業化水平高，但直接服務人群有限。新形勢迫切要求促進居家養老和機構養老融合發展，實現優勢互補。要在居民小區內大力發展嵌入式養老機構，就近就便為社區老年人提供生活照料、家庭病床、康復護理、精神關愛等專業化服務，實現機構養老專業化與居家養老親情化的完美結合。要打開養老機構的“圍墻”，將機構內的助餐、醫療、護理等各種專業化服務延伸到居家有需求的老年人，充分發揮專業資源的最大效用。

加快促進醫療和養老深度融合發展。醫療和養老，是老年人的兩大基本需求。江蘇失能、部分失能和失智老年人約占老年人口的10%，其中完全失能的約占3%，發展醫養融合服務，十分重要、非常迫切。要站在養老服務事業和產業協調發展的角度，通過優化政策設計打破制度藩籬，通過創新融合模式促進互聯互通，著力實現醫療和養老制度銜接、資源共享、服務相融。一方面，要注重制度創新，強化醫養融合政策支持。在宏觀政策層面，要將醫養融合納入民生重點工作和大健康產業，作為中長期規劃的發展重點，由各級政府統籌協調基本養老服務、基本公共衛生服務、基本醫療保險以及商業保險等多方資源，形成推進醫養融合的工作合力和協同機制。在中觀政策層面，要抓住醫養融合的關鍵點——護理保險做文章，通過保險政策的介入，為老年人接受長期的、制度化的醫養融合服務提供資金上的支持。在微觀政策層面，要為提供醫養融合服務的養老機構和組織提供“真金白銀”的支持舉措，引導各方面資源重點投向醫養融合領域。另一方面，要推動模式創新，優化醫養服務資源配置。要根據老年人的實際需求和現實情況，區別對待、分類施策，以最恰當、最具操作性的方式促進醫養資源的優化配置。對于所有老年人，要推廣實施普惠型的健康管理服務，即充分發揮鄉鎮衛生院、社區衛生服務中心等基層衛生服務機構功能，為老年人提供日常體檢、咨詢及建立健康檔案等服務，推動醫療資源向社區和老人家庭流動。對于大量小型的、沒有條件單獨設置醫療設施的養老機構和社區居家養老服務中心，要引導其與基層衛生服務機構簽訂醫療服務協議，由基層衛生服務機構提供上門服務或者建立應急通道。對于規模較大、基礎較好的養老機構，鼓勵其按要求設立衛生室、醫務室、護理院等衛生設施，配備具有職業資格的醫生、護士，符合條件的養老機構納入醫保定點，為住養老人提供不出院門的醫療服務。對于醫療機構，尤其是閑置床位較多的一、二級醫院和專科醫院，要支持其轉型為養老護理院，同樣落實護理型養老機構補貼政策。同時，要通過市場調節手段，引導較為富裕的老年人自主選擇家庭醫生服務。

切實讓社會力量成為養老服務業發展主體。發展養老服務業，不斷提高養老服務的供給水平，迫切需要政府進一步轉變職能，發揮市場配置資源的決定性作用，有效動員社會力量，構建多層次、多樣化的養老服務供給體系，提供更加方便、快捷、優質、高效的養老服務。一是堅定不移地推進市場化改革。營利性特征明顯的養老服務，徹底放開，交給市場；具有公益性質的養老服務，也應引入市場化機制進行運作，通過購買服務、合作、租賃、委托管理等方式，提高服務績效。二是簡政放權，改革一切阻礙養老服務業發展的體制障礙，能放給市場主體的，決不攥在手里；能轉移讓渡給社會組織的，堅決讓渡。三是突破原有制約養老服務業發展的投融資體制、機構落地難、居家服務設施用房難等要素瓶頸，制定系列優惠政策，吸引社會力量進入。四是科學實施補貼政策。“補”有“補磚頭”、“補床頭”、“補人頭”之說，前兩者都是補供方，從社會需求來講，“補人頭”即補需方更有效。目前，江蘇養老服務業還是剛剛起步的弱質產業，更需要政府構建復合型政策，根據養老服務業的種類、性質，給予與行業特點相適應的扶持；針對老年人購買力有限的實際，給予服務補貼。通過既補供方又補需方，挑起兩頭，創造供給，引領消費，拉長產業鏈，激發市場活力，促進養老服務業健康發展。五是在養老服務領域創造公平競爭環境，積極引導社會資本進入養老服務業。尊重價值規律，放開定價機制，發揮價格杠桿作用，實行公平競爭、優勝劣汰，從而推動養老服務業真正成為調結構、惠民生、促升級的重要力量。在土地保障、融資貸款、稅費減免、財政資金支持、投資者權益保護、人才隊伍建設等方面，加大扶持力度，鼓勵引導企業、社會組織等社會力量進入，使之成為養老服務業的主角。

（作者系江蘇省民政廳黨組書記、廳長）

責任編輯：高 莉