重大行政執法決定法制審核制度研究

推行重大行政執法決定法制審核制度，是完善行政執法程序，堅持嚴格、規范、公正、文明執法的重要內容，也是深入推進依法行政，加快建設法治政府的重大舉措。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）、中共中央國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》（以下簡稱《綱要》）都明確強調，要嚴格執行重大行政執法決定法制審核制度。

一、重大行政執法決定法制審核成效顯著

長期以來，全國各地各部門在建立和完善重大行政執法決定法制審核制度方面，進行了研究和探索，取得了顯著的成效。

構建了重大行政執法決定法制審核的制度框架。早期的重大行政執法決定法制審核，范圍主要限于重大行政處罰決定，且在審查內容、方法、程序等方面的規定沒有統一的標準，可操作性不強。《決定》出臺后，各地各部門普遍印發了有關貫徹《決定》的實施意見，有力地推動了重大行政執法決定法制審核制度的建立和完善，但一般只是在總體上提出宏觀要求，缺少具體內容，以及如何落實的相關條款。《綱要》印發前后，各地陸續出臺規范性文件，逐步構建了重大行政執法決定法制審核制度框架。如寧夏回族自治區在全國率先以省級文件的形式明確了法制審核的范圍、內容和原則。

界定了重大行政執法決定法制審核的范圍。《綱要》印發前后，各地出臺的有關規范性文件，將重大執法決定法制審核范圍由最初的重大行政處罰決定，進一步擴大到了重大行政許可決定、重大行政處罰決定和重大行政強制決定。如廣西-東盟經濟技術開發區、南寧市衛生計生委的文件中，都是先規定重大行政執法決定的整體范圍，再逐條明確了具體范圍。對審核范圍的規定既有定性的規定，也有定量的規定，主要以行政執法部門制定的審核制度為主。省級政府一般用定性規定的方式限定審核范圍，如寧夏回族自治區、浙江省；但也有例外，江西省以定性和定量相結合的方式，分條明確了重大行政處罰決定、重大行政許可決定、重大行政強制決定和重大行政征收決定的范圍。

明確了重大行政執法決定法制審核的內容。主要審查行政執法的主體法定、職權法定、程序法定、依據法定，并對行政相對人的認定、法律事實是否清楚、執法文書是否規范、行政裁量權是否適當、是否涉嫌犯罪需要移送司法機關等相關內容的合法性和合理性進行審查。實踐中，行政執法機關的法制機構操作也很精細。江蘇省灌云縣公安局的法制審核主要從法律的適用、量罰程度、法律程序、案件事實認定、證據的關聯因果、證據取得是否合法、是否存在瑕疵、前科劣跡、平臺流轉、筆錄上傳、涉案財物流轉等方面，對整個案件進行全面審核。

明晰了重大行政執法決定法制審核的程序。各地一般都規定由承辦行政執法的部門或者機構在做出決定前將相關的材料報送法制機構審核。如寧夏、安徽、甘肅等。浙江省規定了縣級以上人民政府做出重大行政執法決定的前置程序。省級制度規定中，江西省在法制審核程序方面的規定比較全面。關于兩個或兩個以上行政執法機關聯合執法的重大行政執法決定的法制審核程序，各地規定略有差異，有的由牽頭負責的行政執法機關和其他行政執法機關會審，如安徽省；有的由牽頭負責的行政執法機關審核，其他行政執法機關參與，如甘肅省；有的由各行政執法機關在各自職權范圍內分別審核，如浙江省。

配備了重大行政執法決定法制審核的基礎力量。根據法制審核工作任務的需要，各地各部門普遍配備了重大行政執法決定法制審核的力量，明確相關人員負責法制審核工作，主要以兼職為主。《江西省重大行政執法決定法制審核辦法》第一章第三條明確規定了重大行政執法決定法制審核的人員配備問題。這是調研樣本中唯一在規范性文件中明確法制審核人員配備條款的。江蘇省公安系統1994年建立案件審核制度后，全省市縣公安機關很快專設法制機構并配備相關人員，承擔案件審核任務。江蘇省睢寧縣政府在法制審核的人員、經費、設備、辦公場所等方面予以保障，各鎮各部門均抽調專業人員強化內設法制科、股、室的建設。

初步體現出重大行政決定法制審核的作用。推行重大行政執法決定法制審核制度后，政府法制部門和部門法制機構的執法監督由事后的形式審查變成事前和事中的實質監督，規范行政執法行為，保障行政執法的質量，最大程度上減少執法的風險，杜絕了執法違法行為的發生。《連云港市重大行政處罰決定事先報告及審查規程》執行以來，市法制辦已經審查的329件重大行政處罰決定中，有7件被退回要求重新做出行政處罰決定。灌云縣2014年環保部門擬做出的行政執法決定39件中，經審查有5件因適用法律不當予以減輕處罰。

二、重大行政執法決定法制審核困難和問題不少

當前，重大行政執法決定法制審核工作仍處于起步階段，推進這一工作還面臨著不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面。

重大行政執法決定法制審核的范圍不統一。《綱要》印發前，各地重大行政執法決定法制審核有統一規定范圍的僅限于行政處罰，但差異性很大。有的沒有列舉哪些執法決定為重大執法決定；有的雖然做了列舉式的規定，但是定義籠統，界定模糊；也有的明確了某一類具體案件處罰達到某個限額時為重大執法決定。《綱要》印發后，各地列入法制審核的重大行政執法決定范圍有所擴大，但仍然不統一。有的從行政處罰決定、行政許可決定、行政強制決定和行政征收決定等方面，定性規定了列入法制審核的范圍，如寧夏回族自治區；有的以定性和定量相結合的形式列出了法制審核的范圍或標準，如江西省；有的是省級文件中對應當列入法制審核的重大行政執法決定只作定性的規定，具體的范圍以及定量的標準由省級主管部門或者市縣等行政執法機關進一步明確，如浙江省。重大行政執法決定法制審核范圍的不確定性，成為影響法制審核工作開展的重要因素。

重大行政執法決定法制審核的程序不規范。在制度層面，各地關于法制審核程序的規定，大致都是由做出重大行政執法決定的機關向法制機構報送審核材料以及審核材料所要求的具體內容。但是，各地規定報送的材料各有不同，有的只是籠統概念，有的則一一列明相關的材料。在實務層面，主要存在兩個問題：一是法制審核程序的啟動隨意。目前法制機構對重大行政執法決定的審核分為事前審核和事后備案兩種。事后備案形式經過多年的實踐，程序已經相對固定。但事前審核由于剛起步，程序的啟動比較隨意，往往是以領導交辦的形式啟動。二是提供的法制審核材料不完整。備案審查實踐中，有關行政執法機關往往不能提供全部資料，尤其是涉及自由裁量權時的有關證據材料。

重大行政執法決定法制審核的作用發揮不明顯。調研發現，事后備案的方式中，政府法制部門起不到應有的監督作用。一是不少行政執法部門對做出的執法決定，無論是否是重大執法決定，一股腦兒地全部向政府法制部門報備，導致政府法制部門工作量巨大，無法進行審核。二是不少行政執法部門做重大行政執法決定時只是形式上經過這道程序，報送備案時執法決定已經送達當事人，政府法制部門即便在備案過程中發現瑕疵，也無力改變已經做出的執法決定。特殊情況下，也有地方事先進行法制審核，但基本上是領導臨時決定要交內設的法制機構進行法制審核。沒有規范的審核程序、剛性的審核機制、合理的審核時限，保障不了法制審核的效果。

法制機構人員力量仍然難以滿足日益增長的審核業務需要。當前，對重大行政執法決定的法制審核工作主要是由法制機構完成。從發展趨勢看，重大行政執法決定的法制審核業務量將越來越大。全國各地的政府法制機構普遍存在編制偏少、人員力量不足的現象，不能滿足日益增長的法制審核業務量的需要，特別是縣級政府法制機構。據統計，江蘇省縣級政府法制機構絕大部分是合署辦公或掛牌機構。目前縣級政府法制機構平均5人，還有不少是兼職，有的實有人數僅為1人。西部省份的縣級法制機構人員更少，根本無力承擔法制審核的工作任務。此外，基層政府法制機構人員隊伍還存在知識結構不合理、流動性大等問題，與對重大行政執法決定進行法制審核的要求不相適應。

三、完善重大行政執法決定法制審核制度

針對當前重大行政執法決定法制審核中遇到的困難和存在的突出問題，提出以下對策和建議。

1.加快完善制度建設，構建重大行政執法決定法制審核的統一框架

統一重大行政執法決定法制審核的范圍。《決定》提出要重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。據此，我們認為，重大行政執法決定主要包括重大行政許可決定、重大行政處罰決定、重大行政強制決定、重大行政征收決定、重大行政收費決定和重大行政檢查決定等。對重大行政執法決定的范圍進行統一，有利于法制審核的實踐操作。省級層面可根據本省經濟社會發展情況，對重大行政執法決定的范圍作定性規定；省級主管部門和各設區的市可結合部門工作實際和經濟發展情況作細化的定量規定。各行政執法機關可根據本機關執法工作實際對法制審核范圍進行適當調整，報本級政府法制機構備案后執行。總的來講，確定重大行政執法決定的范圍，應當結合行政執法行為的類別、執法層級、所屬領域、涉案金額以及對當事人、社會的影響等因素，并在此基礎上探索建立重大行政執法決定目錄清單制度。對法定簡易程序以外的行政執法決定也可以探索進行法制審核。

明確重大行政執法決定法制審核的內容和標準。審核內容和標準是重大行政執法決定法制審核制度的核心要素。對重大行政執法決定進行法制審核，要針對不同的行政執法行為，明確具體的審核內容，不僅審核其合法性，還要審查其適當性。一是職權方面，即執法權限是否于法有據。具體指執法機關是否對該事項具有管轄權，行政執法主體資格是否合法。二是程序方面，即做出執法決定的程序是否依法進行。具體包括：行政相對人的情況是否查清；事實是否清楚，證據是否確鑿、充分，材料是否齊全；行政執法程序是否合法。三是實體方面，即執法決定的內容是否依法合規。具體包括：定性是否準確，適用法律、法規、規章是否正確；行政執法決定是否適當；自由裁量權運用是否適當；是否存在濫用職權的現象。

確定重大行政執法決定法制審核的程序和方式。要根據重大行政執法決定的實際情況，編制法制審核工作流程，明確法制審核送審材料，切實細化審核程序。法制審核的方式，除書面審核外，還應根據實際需要綜合采取書面審查、調查了解、行業專家咨詢、法律專家咨詢等多種審核方式，必要時可以聽取行政相對人的陳述申辯，可以會同辦案機構深入調查取證。無論選擇哪種審核方式，都要兼顧效率原則，界定合理的法制審核期限。法制機構審核的時限太短，審核質量無法保證；時限太長，則不能滿足行政執法決定的辦理期限。綜合各地的時限規定和已有的審核實務經驗，省級層面可統一規定法制機構接到審核申請后3-7個工作日內完成審查工作；情況復雜的，經有關領導批準后，可以適當延長。

2.加強法制審核的主體建設，建立政府法制部門主導、多方參與的法制審核機制

加強政府法制機構建設，發揮政府法制部門的主導作用。法制審核的主體是各級政府及其部門的法制工作機構。目前，法制機構的隊伍現狀與對重大行政執法決定進行法制審核所需要的人員力量不相適應，必須加強法制機構建設，健全機構設置，配備必要的審核人員專門從事重大行政執法決定的法制審核工作，將政治思想好、業務能力強、法律素質高的人員充實到法制審核隊伍中，并有計劃、有步驟地開展法制審核業務培訓，切實提高一線法制審核業務人員的審核水平和履職能力。

充分發揮行政執法機關內設法制機構的作用，建立雙重審核機制。建立政府法制部門主導與行政執法機關內設法制機構審核相結合的雙重審核機制，由行政執法機關內設法制機構積極推動法制審核工作，主動履行好審核職責。在審核中遇有難題，不能確定重大行政執法決定是否合法適當時，啟動向政府法制部門申請再審核程序。在將重大行政執法決定報政府法制部門再審核前，必須先由執法機關內部法制機構進行初審，指出所涉及的法律問題，說明審核難點和擬提出的初審意見，由政府法制部門進行再審核。

借力政府法制顧問和法律助理，構建多方參與的審核機制。政府法制部門和各級行政執法機關可以發揮政府法律顧問、法律助理的作用或者向社會第三方借力，構建多方參與的法制審核機制，通過聘用形式組建專職法律顧問和法律助理隊伍，協助承擔重大行政執法決定的法制審核等工作。對一些重大、疑難、復雜、專業性強的重大行政執法決定，可以探索通過政府購買服務的方式委托專業機構、社會咨詢機構、研究機構等社會第三方進行初步審查，其結果作為法制機構提出審核意見的參考依據。

3.強化統籌協調，構建規范有效的實施運行機制

實行重大行政執法決定法制審核的信息化管理。“互聯網+行政”的推行，為法制審核實行網絡化形式提供了充分的便利條件。各地可以借助行政執法監督系統，通過權力庫等網絡系統的整合和資源共享，實行網絡信息化運行管理。行政執法機關做出重大行政執法決定時，通過信息系統自動將應當經過法制審核程序的重大行政執法決定直接上報進審核程序，同時提示經辦人員將有關材料上傳到指定地點。以信息技術手段強制對審核程序的監督和制約，不僅可以提高法制審核的效率，還可以固化重大行政執法決定法制審核的流程，真正實現未經法制審核不得流轉。

建立檢查和考核評價機制，倒逼法制審核制度的落實與推進。建立一套科學的考核評價機制是提高制度執行力、實現政令暢通的重要手段。可以通過加強指導和監督，建立健全行政執法監督考核指標體系和評價體系，采取隨機與定期抽查等方式對重大行政執法決定法制審核情況進行檢查，將重大行政執法決定的法制審核情況作為執法監督和評議考核的重點之一，評議考核結果作為有關獎懲以及干部任免的重要依據，這樣，可以促使行政執法機關工作人員將重大行政決定的法制審核內化為一種自覺性、習慣性行為。

建立重大行政執法決定法制審核的責任追究制度及倒查機制。法治政府必然是責任政府。責任追究應當根據誰行政誰負責的原則，實行責任倒查機制。對做出重大行政執法決定不經過法制審核程序的，或者雖然經過了法制審核程序，但對法制機構提出的合理意見或者建議不采納導致執法決定失誤、在行政復議或行政訴訟中敗訴的，要嚴格追究相關責任人員的法律責任。法制審核工作中，負責法制審核的工作人員不按期審核并出具審核意見的、審核過程中丟失或者損毀相關證據的、具有明顯違法情形未指出的，也需要承擔相應的責任。經過法制審核程序的重大行政執法決定如果被撤銷或者確認為違法，則要看是由于誰的失誤導致違法決定的產生，是誰的失誤追究誰，不能因為經過法制審核就把全部的責任推給法制機構。

強化組織領導，推進重大行政執法決定法制審核制度的落實。重大行政執法決定法制審核作為行政管理的一種重要方式，具有全局性和長遠性。近年來，各地各部門在審核過程中，積累了不少好經驗、好做法，但是由于缺乏面上的整體推動，各地在工作推進的力度、廣度和深度上存在著不平衡性，具體操作差別較大。當前，迫切需要建立一套行之有效的工作推進機制，以推動重大行政執法決定法制審核工作的規范均衡發展。實踐中可以考慮建立重大行政執法決定法制審核報告制度，由各行政執法部門定期將本部門的重大行政執法決定法制審核的情況報送同級政府法制部門；地方各級政府每年向上一級政府報告本地區重大行政執法決定法制審核工作的開展情況。

（本文系江蘇省人民政府法制辦公室副主任馬太建主持的江蘇省法學會課題“重大行政執法決定法制審核制度研究”成果；課題組成員有卞水平、符艷紅、蔣玉娟、闞知非）

責任編輯：戴群英