探索具有蘇北特色的城鎮化發展道路

徐敏

近年來，蘇北地區城鎮化進程不斷加快，經濟社會發展取得明顯成效，但相比蘇南，蘇北是江蘇的欠發達地區，人口多，底子薄，全面建成小康社會的難度加大，城鎮化水平遠低于蘇南。只有蘇北全面建成小康社會，才能實現江蘇的全面小康。在這種形勢下，蘇北地區應遵循城鎮化發展的內在規律，結合實際，科學規劃，探索一條具有蘇北特色的城鎮化發展道路。

一、蘇北城鎮化發展現狀：差距相對較大，不均衡

城鎮化水平反映了一個地區的經濟社會發展水平。蘇北地區的城鎮化起步晚，真正進入穩步發展階段是在改革開放以后。2000年以來，蘇北城市建設進入全面發展階段，但總體水平仍然低于全省平均水平，與蘇南的差距仍然較大（見表1）。

與江蘇省小康目標的要求存在一定差距。為更好地發揮指標體系的導向、激勵和監測作用，自2003年出臺全面建設小康社會指標體系后，江蘇省于2013年正式發布《江蘇全面建成小康社會指標體系（2013年修訂，試行）》，對相關體系進行了進一步的修訂，由原來的四大類18項25個指標擴展到五大類22項36個指標，新增、強化和替換了部分指標。其中，城鎮化率指標就是強化了的指標。在新的小康指標體系中，對城鎮化率的要求為65%，從表1來看，蘇北城市無一達到。城鎮化水平最高的徐州市也相差了3.9個百分點，城鎮化水平最低的宿遷市，與全省目標要求相差9.5個百分點。因此，蘇北城鎮化發展與江蘇省小康目標的要求存在一定差距，未來城鎮化發展壓力較大。

與蘇南發達地區城鎮化水平差距較大。江蘇一直存在蘇北、蘇中和蘇南的差距，這種差距也反映在城鎮化發展水平上，如表1所示。可以看出，蘇北城鎮化發展基礎薄弱，與蘇南發達地區差距較大。但由于蘇北地區積極采取多項措施促進城鎮化水平的提高，因此，發展速度快于蘇南。當城鎮化水平提高到一定程度時，速度逐漸緩慢。以2010年為節點，2000-2010年間，蘇北每年城鎮化率增長2.13個百分點，蘇南每年城鎮化率增長1.1個百分點，蘇北城鎮化發展速度遠高于蘇南；2010-2015年，蘇北每年城鎮化率增長1.4個百分點，蘇南每年城鎮化率增長0.9個百分點，城鎮化發展速度明顯降低。

蘇北內部五市城鎮化發展不平衡。蘇北五市由于人口、經濟發展水平等原因，城鎮化發展不平衡。蘇北五市中，徐州市經濟發展水平最高，但由于是人口大市、農業大市、資源型城市和老工業基地，城鎮化水平不高，一直滯后于工業化水平。蘇北五市的城鎮化發展水平可以分為三個層次，一是徐州市和鹽城市，在五市中城鎮化發展水平較高，超過60%；二是連云港市和淮安市，城鎮化發展較快，2000年與徐州、鹽城兩市差距是5-7個百分點，到2015年，差距為2-3個百分點；三是宿遷市，與蘇北其他四市差距較大，與蘇北城鎮化發展最快的城市徐州相比，2000年宿遷相差10個百分點，2015年相差5.6個百分點。

二、蘇北城鎮化發展困境：發展相對落后，帶動弱

經濟發展相對落后。由于自然條件、社會歷史發展以及政策等因素的影響，蘇北地區經濟發展一直落后于蘇南、蘇中地區，產業結構不合理，工業化發展相對緩慢，導致集聚作用不強，對城鎮化發展的拉動作用弱。根據國際指標，在工業化中期，非農產業增加值比重達到80%以上，城鎮化率應超過30%；在工業化后期，非農產業增加值比重達到90%以上，城鎮化率應超過60%。從改革開放直到20世紀末，蘇北城鎮化發展一直滯后于工業化，阻礙了產業結構調整，影響經濟發展，難以形成良性循環。1981-2000年，蘇北地區GDP年均遞增9.6%，城鎮化水平年均遞增4.8%，城鎮化水平明顯低于經濟發展速度。2000年以后，蘇北發展開始發力，城鎮化步伐加快，與工業化發展逐步匹配。

中心城市帶動能力弱。在現代社會，城市集中了一個區域80%左右的人、財、物，城市的發展代表了一個區域的發展水平。城市越發達，輻射帶動能力越強，城鎮化發展水平越高。蘇北的產業結構還不盡合理，第一產業比重較高，間接反映了蘇北的農業人口基數還很大；第二、第三產業還未充分發展，從事二、三產業的非農業人口比重不高，城鎮的產業規模還沒形成。產業結構層次不高，服務業比重較低，中心城市及重點城鎮對周邊區域輻射帶動力不強，承載能力有限。其中，GDP總量最大的徐州市，在江蘇省排名第五位，但農業占的比重仍然很高，服務業與蘇南相比較為落后，影響其吸引輻射能力。蘇北五市產業結構同質化嚴重，經濟聯系不強，中心城市的作用沒有得到充分發揮，在一定程度上影響了蘇北的整體城鎮化進程。

城鄉二元化結構明顯。與蘇南相比，蘇北地區在城鎮化方面呈現出典型的二元結構，城鄉差距大。城市經濟以現代化的大工業生產為主，城市的道路、通信、衛生和教育等基礎設施發達；農村經濟以典型的小農經濟為主，基礎設施較為落后。相對于蘇南城市，蘇北農村人口眾多，城鄉差距明顯，城市的人均消費水平遠遠高于農村。此外，蘇北地區城鎮的空間布局比較散亂，不能滿足城鎮化的要求。城鎮規模小，基礎設施不完善，直接影響了城鎮的服務功能和經濟功能。

三、蘇北發展城鎮化的出路：堅持科學發展，促提升

在新形勢下，蘇北城鎮化發展應拓寬思路，抓住當前經濟發展的各種機遇，如國家“一帶一路”戰略、江蘇新型城鎮化與城鄉一體化規劃等，抓住發展的突破口，集中有限的財力、物力，堅持科學發展，走有自身特色的城鎮化發展道路，提高發展質量，提升發展內涵。

1.加強規劃指導，促進城鄉一體

當前，蘇北地區城鎮化體系構建要堅持大、中、小城市協調發展的原則，既發揮中心城市的帶動作用，又重點發展小城鎮，科學謀劃，分工協作，重點布局，形成城鄉一體化發展的新格局。

強化徐州市的地位與帶動作用。一個區域的發展需要中心城市的帶動作用，蘇北地區距離江蘇省經濟發達的蘇南較遠，距離臨近的山東、河南、安徽各省的發達地區也較遠。因此，只能走自身做大做強的道路，以中心城市引領周邊地區發展。徐州市在蘇北五市中各項指標均居于領先地位，根據中國社科院發布的《中國城市競爭力藍皮書》，2015年徐州居于36位，2012年居于40位，其他四市均未進入前50名，與徐州差距較大。徐州是江蘇省三大都市圈（南京都市圈、徐州都市圈、蘇錫常都市圈）之一，全國重要的綜合交通樞紐城市，區位條件優越。作為徐州都市圈核心城市和淮海經濟區中心城市，徐州對周邊地區的輻射帶動能力不言而喻。因此，徐州做大做強，對于蘇北城鎮化發展來說至關重要。具體而言，要將徐州做強，形成強大的區域性中心城市，將連云港、淮安、鹽城、宿遷作為區域次中心對接發展，高度重視徐州在都市圈內的核心功能和輻射帶動作用。通過加強城市基礎設施和大交通、大市場建設，擴大城市規模，進一步增強徐州市作為全國重要的交通樞紐、蘇北地區和歐亞大陸橋東部中心城市及商貿都會的地位和作用，以徐州特大城市建設帶動徐州都市圈的發展，推動蘇北地區城鎮化水平提高。一是要積極融入長三角，努力形成與長三角一體化互動協調發展的格局；二是要對接江蘇沿海開發，打造東隴海先進制造業走廊；三是要優化調整產業結構，大力發展生產性服務業；四是加快推進科技創新，增強區域核心競爭力。

以小城鎮建設帶動農村城市化發展。蘇北加強小城鎮發展可以有效帶動廣大農村發展，破解蘇北城鄉發展不平衡的難題。蘇北五市目前包括16個市轄區、3個縣級市、17個縣，經濟發展與蘇南相比，差距較大。2017年4月，工信部下屬研究機構發布“2016年縣域經濟百強”榜單，江蘇入圍17個縣市，前五占據四席，綜合排名全國第一，但17個縣市集中在蘇南、蘇中地區，蘇北僅有鹽城的東臺市入圍。2016年9月，國家住房城鄉建設部、國家發展改革委等7部門聯合發布《關于開展全國重點鎮增補調整工作的通知》，江蘇共有96個鎮被確定為全國重點鎮，其中蘇北五市有49個，占全省的51%。因此，蘇北小城鎮建設發展潛力巨大，應采取有效措施提高發展水平，增強輻射帶動力。要大力發展縣級市和縣城，優先發展中心鎮。將條件好的縣級市和縣城發展成為中等城市，在政策上積極扶持，努力提高發展質量與內涵，大力發展基礎設施，健全服務體系，形成較強的集聚和輻射能力，成為蘇北各城市的次中心。將條件好的中心鎮發展成為小城市，可與特色鎮的發展結合起來，進行功能分區，完善城鎮功能，改善基礎設施，大力發展第三產業，成為縣域經濟的強力支撐，成為縣級市和縣城的副中心。

2.強化產業支撐，構建產城融合

產業結構不合理是蘇北城鎮化水平相對滯后的主要原因，產業發展層次較低，服務業所占比重低于全國平均水平，吸納勞動力的能力較弱。“產城融合”是解決問題之道。由于蘇北自然稟賦的影響，加上長期以來不合理的產業發展與布局，導致產業發展與城市發展不相匹配。建議在城鎮化發展過程中不能一味追求速度，應結合實際，走內涵式發展道路。一方面要大力發展服務業，優化和調整產業結構。服務業既包括傳統服務業，如日常生活中基本的“衣食住行”等方面的服務業；也包括現代服務業，如金融服務業、新興服務業等。應積極對接“一帶一路”國家戰略，對接江蘇產業結構調整戰略，承接蘇南產業轉移。另一方面，要大力提升城鎮化水平，重點進行小城鎮和中心鎮的建設，縮小城鄉差距，實現就近轉移。

3.創新體制機制，提升發展質量

蘇北地區城鎮化發展的內涵是改革現有的體制機制，更好地促進人、財、物自由流動。要建立生產要素自由流動的體制機制，在相關的配套政策上進行改革創新，逐步消除城鄉之間的不平等，實現城鄉一體化發展。

土地政策。蘇北地區是全國重要的糧食基地，在國家對耕地嚴格保護的情況下，應積極探索完善土地政策，緩解城鎮發展用地的矛盾。一是鼓勵外出務工農民依法進行土地使用權合理流轉，將勞動力解放出來，可以探索采取出租給種糧大戶或以股份的形式家人合作組織。二是集約化使用土地。將分散的土地集中起來，如居住地的合理規劃。有的地區開始試行將進城農民的承包地或宅基地進行評估，與城鎮規劃內的土地進行調換，作為農民的居住、經營用地，也是一種有效的探索。

戶籍制度。2014年7月30日，國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》正式公布，2016年4月，中國出臺戶籍制度改革方案的省份已達29個。2015年5月，江蘇省通過《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，規定50萬人口以下的小城鎮中具有合法穩定住所（含租賃）的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未婚子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。未來，江蘇將建立城鄉統一的戶口登記制度，戶籍制度改革將逐步推進。戶籍改革將會對中小城市發展帶來較大機遇，蘇北地區應積極響應，促進城鎮化進一步發展。

資金保障機制。蘇北地區人口多，加快城鎮化進程的資金缺口較大，必須廣開融資渠道，建立多元可持續的資金保障機制。首先，通過財稅體制改革，使城市政府的財力與公共服務事權相匹配，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，有必要給地方開征房產稅、資源稅等新稅源。其次，推進政策性金融機構改革。當前，要發揮好現有政策性金融機構在城鎮化中的重要作用，同時，研究建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構之類措施，銀行業金融機構應當按照中央有關新型城鎮化的部署和戰略規劃，增強服務城鎮化建設的自覺性和主動性，找準自身的切入點，為城鎮化建設提供綜合化和創新性金融服務。最后，應當加快簡政放權，創新民間資本參與新型城鎮化的融資通道與機制，允許民間資本以更大規模、更快速度進入高速公路建設、城市污水處理、城市水務、城市供氣等諸多領域，加速參與新型城鎮化進程。

（作者單位：中共徐州市委黨校）

責任編輯：戴群英