金融扶貧模式的新探索：“寧夏固原模式”

何文虎++燕志堅++豆小強+++張敏

摘 要：金融扶貧是我國精準扶貧的重要組成部分。寧夏固原市以提升金融扶貧攻堅的效率為出發點和落腳點，主動探索建立金融扶貧“寧夏固原模式”，成為全國金融支持精準扶貧的典型示范。“寧夏固原模式”從管理機制、信用等級、支持方式、信貸創新、宣傳教育、風險防范、服務體系、考核方式等八個方面構建了涵蓋“政府+金融+產業+貧困戶”四個維度的全方位金融扶貧模式，效果非常顯著，與國內其它典型的金融扶貧模式相比，也具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：寧夏固原模式；貧困戶；比較研究

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（5）-0051-05

一、前言

做好金融精準扶貧工作是貫徹執行中央金融扶貧決策部署的戰略舉措，是加快脫貧攻堅進程的有力手段，更是金融系統履行社會責任的必然要求。為了推動金融扶貧工作的深入開展，人民銀行等七部委專門下發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，對金融扶貧提出了明確、具體的要求。習近平總書記在中共中央政治局第三十九次集體學習時強調要加強金融扶貧等七項扶貧行動，突出扶貧小額信貸、扶貧再貸款等信貸政策的精準性。國務院扶貧辦主任劉永富也在2017年全國扶貧開發工作會議上強調必須發揮金融扶貧重要作用，切實提升貧困戶扶貧小額信貸獲貸率。寧夏固原市不僅屬于六盤山集中連片特困地區，更是革命老區。作為寧夏唯一的全域貧困市，全市5個縣區均屬國家級貧困縣區，貧困縣、貧困村、貧困人口均占全區一半或以上。按照固原市扶貧攻堅整體規劃，全市到2018年要實現現行標準下的26.72萬農村貧困人口全部脫貧、435個貧困村全部銷號、5個貧困縣（區）全部摘帽。2016年寧夏固原市實現地方生產總產值為240億元，僅為寧夏回族自治區的7.69%，農村居民人均純收為7646元，僅為全國平均水平的61.85%，地方公共財政一般預算收入僅為22.5億元，財政自給率僅為10.25%，因此，僅僅依靠財政扶貧、產業扶貧等扶貧手段很難實現預期目標?！皩幭墓淘Ｊ健笔浅浞职l揮金融系統在扶貧攻堅中的主力軍和先鋒隊作用，不斷創新工作機制和服務方式，因地制宜、因人施策，加大扶貧信貸投放力度，激發脫貧攻堅內生動力，全力支持貧困農戶早日走上致富的道路。研究和推廣“寧夏固原模式”對在國內集中邊片特困地區扶貧攻堅具有重要的現實意義和長遠意義。

二、“寧夏固原模式”的主要做法

（一）管理機制科學化，提升金融精準扶貧政策支持效率

為了深入推進全市金融精準扶貧工作，寧夏固原市專門成立了以市委書記為組長，人民銀行等45家單位為成員的扶貧攻堅領導小組，專門制定出臺了《固原市金融扶貧實施方案》等，加強對金融支持扶貧開發工作的規劃指導，建立金融扶貧聯席會議制度，定期協調指導和統籌推進全行精準扶貧工作，確保扶貧信貸投入的科學化和規范化，為精準扶貧提供政策和制度保障。建立金融扶貧信息數據庫，開發了《固原市金融精準扶貧信息管理系統》，為實現金融扶貧信息“精準采集、精準對接、精準支持、量化考核、資源共享”奠定基礎。

（二）信用等級分類化，提升金融精準扶貧無縫對接效率

為了營造良好的社會信用環境，寧夏固原市以村為單位，在全市824個行政村專門組建了由村委會主要負責人為組長，第一書記、包村信貸員等為成員的村級信用協會，以“五有兩好”（有勞動能力、有致富愿望、有貸款需求、有經營項目、有收入保障，遵紀守法好、信用觀念好）貧困戶為主體，以綜合誠信評價、家庭勞動力和人均純收入作為主要量化評價指標，分A、B、C三個信用等級，為建檔立卡貧困戶建立信用評級授信系統，為不同信用等級的用戶提供差異化服務。建立失信行為修復機制，專門建立了“黑名單”農戶分類釋放制度，對以前進入信用“黑名單”的貧困戶進行認真識別，實施特惠政策，分類釋放。對不屬于惡意拖欠，逃廢銀行債務的農戶，采取減息收本等措施，在清償貸款本金后，重新評級授信。對擔保人進入黑名單的，本人愿意償還擔保責任應承擔貸款的，先解除黑名單貸款限制，放寬參考不良信用記錄貸款標準，重新評級授信。

（三）支持方式縣域化，提升金融精準扶貧產業帶動效率

一是加大對縣域主導產業的“輸血”力度。為推動實現扶貧開發政策效用的最優化，當地人民銀行全面推行“扶貧再貸款+小額信貸”機制，探索建立扶貧再貸款與金融機構信貸產品掛鉤制度，充分發揮扶貧再貸款的杠桿撬動作用，引導低成本資金投向帶動貧困戶發展力度大的農業龍頭企業、新型農業經營主體、家庭農場和建檔立卡貧困戶。在具體扶貧過程中，寧夏固原市重點圍繞全市“一縣一業”、“一鄉一品”扶貧產業鏈，全力支持多元產業帶動貧困農戶脫貧致富，增強金融資源承載能力。目前，已初步形成原州區“冷涼蔬菜+馬鈴薯”、西吉縣“馬鈴薯+西芹”、隆德縣“冷涼蔬菜+中藥材+花卉”、涇源縣“苗木+肉牛+中蜂”、彭陽縣“菌草+辣椒+經果林”的“一縣一品”特色產業發展格局。

二是不斷增強對縣域主導產業的“造血”功能。從建立完善扶貧機制激發貧困農戶的內在活力入手，建立完善了“主辦行、示范行、示范點”制度，引導各金融機構科學確定金融扶貧支持重點，大力開展農村土地產權抵押貸款、退耕還林還草土地抵押貸款、農民住房財產權抵押貸款試點，并初步形成了具有地域特色的金融服務方式，如原州區建立的“涉農企業+貧困戶”的訂單融資方式，彭陽縣建立的普惠金融綜合服務方式，西吉縣建立的托管代養融資方式，涇源縣建立的“龍頭企業+合作社+貧困戶”的全產業鏈融資方式，隆德縣建立的資產收益融資方式以及“兩個帶頭人+貧困戶”的熟人融資方式。

（四）信貸創新精準化，提升金融精準扶貧資金供給效率

寧夏固原市建立11.49億元扶貧產業擔保基金，充分發揮信貸擔保基金對金融資源引導、放大和風險補償功能，利用乘數效應為金融扶貧融資需求提供融資擔保服務，有效克服了財政扶貧規模有限和效率不高等難題。為了吸引金融機構加大對當地主導產業和農業產業化的支持力度，按照農戶、農村專業大戶、農村集體經濟、企業和經濟聯合體等類別，分類建立多種形式的政策性融資擔保體系，有效解決了貸款抵押難、擔保難問題。截止2016年末，寧夏固原市先后建立了2.37億元就業創業貸款擔保基金，專門用于支持創業就業；建立1000萬元特色農業發展擔保基金，專門用于支持馬鈴薯、冷涼蔬菜、中藥村和苗木等特色產業發展；建立1500萬元中小微企業貸款擔?；?，扶持中小微企業發展；專門建立2000萬元肉牛養殖融資擔?；?，用以引導撬動信貸資金重點支持養殖企業、家庭農（牧）場和養殖大戶等。

（五）宣傳教育基地化，提升金融精準扶貧能力提升效率

為了教育引導貧困農戶轉變思維觀念，克服“等、靠、要”等依賴心理，充分激發貧困農戶“窮則思變”的自我反貧困潛能，激活脫貧致富內在動力，寧夏固原市堅持扶貧先扶智，積極探索建立金融扶貧宣傳教育“六個”（校園基地、農村基地、旅游基地、宗教基地、社區基地和網絡基地）基地，構建金融扶貧宣傳教育長效機制，努力打造“金融扶貧宣傳教育基地”樣板工程，擴大金融扶貧政策和信貸政策宣傳的覆蓋面、普及率，促進宣傳教育工作的常態化、制度化。

（六）風險防范系統化，提升金融精準扶貧風險保障效率

一是主動建立風險補償基金。為防范扶貧貸款風險，寧夏固原市專門建立了金融扶貧風險補償機制，對貸款損失實行分類分擔補償。截止2016年12月底，寧夏固原市已建立風險補償金1.16億元，專項用于建檔立卡貧困戶貸款損失補償。二是全面開展脫貧保險。為了增強農戶抵御風險的能力，寧夏固原市以政府全額補助的形式，積極開展精準扶貧“脫貧?！?，兜住因病、因災、因意外傷害返貧的底線，為建檔立卡貧困戶撐起扶貧脫貧的保險“保護傘”。 截止2016年12月底，寧夏固原市脫貧保險參保農戶9.8萬戶，參保人數15.79萬人，占貧困戶總數的139.01%，占貧困人口總數27.2萬人的58.08%。三是探索開展特色農業保險。為建立農業災害風險防范和化解機制，增強農民抵御自然災害的能力，寧夏固原市充分利用國家農業保險政策，采取國家補助（中央、自治區、縣區）和農戶自繳的方式，在全市全面開展政策性農業保險業務。截止2016年12月底，寧夏固原市農業保險參?；A母牛、母羊2.1萬頭，參保小麥、大棚等農作物131.1萬畝。四是積極探索小額貸款保證保險。通過保險為貧困戶增信，為貸款安全提供保障， 2016年寧夏固原市累計農村小額扶貧貸款人身保險參保農戶達5.13萬戶，投保額15.38億元。

（七）服務體系的網格化，提升金融精準扶貧服務滿足效率

為了增加金融服務的廣度和深度，寧夏固原市主動探索建立以便民金融服務點建設為綜合平臺的金融扶貧新模式，實現金融扶貧資源精準到村到戶到人，助推全市精準脫貧。當地人民銀行將100個便民金融服務點選擇建設在當地黨委、政府提出的100個美麗村莊中。按照統一外在標識、統一建設標準、統一服務規范的要求，通過設立助農取款服務點、自助存取款機、三農服務自助終端以及其它非現金支付工具，讓農戶足不出戶就能辦理取款、轉賬等金融業務，基本實現基礎金融服務全覆蓋。

（八）考核方式最優化，提升金融精準扶貧評價獎懲效率

為了真正發揮脫貧績效考核的指揮棒作用，寧夏固原市專門建立了以結果為導向的考核機制。對于地方政府部門，寧夏固原市逐級建立扶貧開發目標責任制，制定了任務清單、責任清單和監督清單，將脫貧攻堅在目標管理考核中的考核權重由7%提升到45%，并把貧困縣區貧困人口減少數量、貧困人口收入增加程度、貧困地區生產生活條件改善狀況作為考核的“硬指標”。對于金融機構，寧夏固原市專門制定金融扶貧考核評估范圍和標準，將金融扶貧在金融支持地方經濟發展年終考核評價中的權重由40%提高到50%，金融監管部門制定了金融精準扶貧政策效果評估、統計監測和分析報告等專項制度，專門出臺了扶貧小額信貸盡職免責制度，并將全市扶貧小額信貸不良率容忍度提高到3%。同時，加大對金融扶貧成績突出優秀機構和個人的獎勵力度，對于金融扶貧工作不力的金融機構，在通報批評的基礎上，當地政府部門還將建議其上級單位對主要負責人進行調整。

三、“寧夏固原模式”效果評析

（一）“寧夏固原模式”取得的主要成效

1.有效擴大了金融精準扶貧綜合效應。截止2016年末，寧夏固原市發放建檔立卡貧困戶信用貸款18.37億元，增長328.21%，已獲貸款戶4.73萬戶，占固原市貧困戶總數的67.09%，在金融精準扶貧的有力支持下，2016年固原市150個貧困村，9.6萬貧困戶實現脫貧，分別占全市貧困村、貧困戶總數的34.48%和35.93%。

2.有效改善了農村信用環境。截至2016年末，寧夏固原市完成評級授信14.57萬戶，其中，建檔立卡貧困戶7.05萬戶，占貧困戶總數的100%，通過失信修復機制共釋放貧困戶1.52萬戶，重新予以信貸支持的貧困戶達到2084戶。

3.金融扶貧信貸風險得到有效控制。截至2016年末，寧夏固原市沒有發生一筆扶貧不良貸款，不良率為0，低于固原市銀行業不良貸款率平均水平1.06個百分點。

4.農村金融服務環境顯著改善。截至2016年末，寧夏固原市共有助農服務點1268個，覆蓋村級行政區820個，行政村覆蓋面達95.13%；全市農村地區共有特約商戶4417戶，同比增長38.1%，累計布放ATM機390臺，POS機5835臺，同比分別增長52%和40.5%。全市農村地區網上銀行、電話銀行、手機銀行業務客戶數為108萬戶，辦理借記卡246.3萬張，辦理貸記卡11.2萬張，辦理惠農卡10.3萬張，富農卡5.44萬張。

（二）“寧夏固原模式”與國內其它金融扶貧模式的比較

比較“寧夏固原模式”與“新疆模式”、“甘肅隴南模式”、“湖北模式”、“內蒙古模式”、“福建寧德模式”等國內典型金融扶貧模式發現，“寧夏固原模式”與這些典型模式在模式主導方、組織機制建設、金融生態環境建設、“金融+”組合扶貧、風險管理等方面均不同（見表1）。“寧夏固原模式”通過八個方面構建起涵蓋“財政+金融+產業+扶貧”四個維度的全方位金融扶貧模式，有效解決了建檔立卡貧困戶發展資金不足、擔保難、融資難、融資貴問題，防范了金融風險，為精準扶貧和產業發展提供了有力的金融服務保障，取得了良好的經濟效益和社會效益。該模式相對其它模式更為全面成熟，具有重要的借鑒意義。

四、政策建議

（一）關于“寧夏固原模式”推廣的政策建議

作為六盤山集中邊片特困地區扶貧攻堅的主戰場，寧夏固原市建立的“寧夏固原模式”對包括六盤山集中邊片特困地區等14個中國集中連片特困地區均具有一定的可借鑒性。建議各地區在結合自身實際的基礎上有選擇的試行“寧夏固原模式”。一是建立金融扶貧的常態化管理機制。二是信用等級評定是改善貧困地區金融生態環境的已被實踐證明的可行方式，能有效降低金融機構和貧困戶之間的信息不對稱，減少金融扶貧的信用風險。三是金融扶貧要圍繞扶貧地區的優質特色產業展開，實現從“輸血”到“造血”的轉變。四是通過金融產品創新，滿足貧困戶差異化的融資需求，將大幅提高貧困地區金融資源的配給效率。五是金融宣傳教育的常態化、制度化，既能提高扶貧戶的金融素質，降低金融交易成本，也能從根本上改善扶貧地區的金融生態環境。六是金融扶貧的風險防控是金融扶貧長久開展的基礎，關系到貧困地區的金融穩定和金融供給方的供給信心。

（二）關于優化“寧夏固原模式”的對策與建議

一是繼續完善村級金融組織體系。針對農村地區金融服務地域化、民族化、多樣性等屬性，為有效提升農村地區金融資源配置效率，建議主動引導和鼓勵各國有商業銀行在村鎮設立分支機構或立營業網點，積極引導民營資本在村鎮發起設立小額信貸公司或村鎮銀行，大力發展具有人緣、地緣、血緣關系的村級互助資金組織或村級資金互助社等微小金融組織，在交通不便的農村偏遠地區逐步建立多種形式的助農取款服務點或村級金融服務站，構建分工協作、功能完善的農村金融組織體系，滿足鄉村經濟多樣化、多層次金融需求。

二是繼續完善村級金融服務保障體系。建議按照“政府引導、多方出資、市場運作”原則，不斷建立健全商業化動作的擔保體系，壯大扶貧貸款擔?；鸷惋L險補償基金規模，激發金融精準扶貧的熱情。不斷擴大政策性農業保險覆蓋面，將當地作為扶貧突破口的種植業、養殖業等產業全部納入政策性農業保險保障范圍，形成“保險+信貸+扶貧”的聯動機制。鼓勵商業保險公司進入農業保險市場，展特色農業保險、扶貧貸款保險、自然災害保險等險種，提升貧困地區的保險密度和深度，分擔產業波動帶來的風險。三是完善村級信用環境體系。要進一步加強地方政府和金融機構合作，擴大農戶信用報告應用范圍，完善貸款擔保體系和守信激勵、失信懲戒機制。深入開展誠信知識宣傳教育，不斷強化宣傳力度，多種形式廣泛開展誠信教育、金融知識及征信知識普及宣傳，建立了征信宣傳工作長效機制。四是適當提高扶貧小額貸款額度。建議將現有的扶貧小額貸款額度提升至10萬元。

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The New Exploration on the Model of Financial Poverty Alleviation ：

the Model of Gu Tuan in Ning Xia

He Wenhu Yan Zhijian Dao Xiaoqiang Zhang Ming

（PBC Guyuan Sub-branch，Guyuan Ningxia 756000；PBC Wuzhong Sub-branch，Wuzhong Ningxia 751100）

Abstract：The financial poverty alleviation is the core component of the targeted poverty alleviation in our country. Gu Yuan promotes the efficiency of the financial poverty alleviation as the starting point and objective exploring actively to build up “the Model of Gu Yuan in Ning Xia” of financial poverty alleviation， which is the typical cases publicized as models in the national financial supported targeted poverty alleviation. With regard to the management mechanism， credit rating， supporting system， credit innovation， publicity and education， risk prevention， service system， evaluation mode， “the Model of Gu Yuan in Ning Xia” constructs four dimensions of the all-round financial poverty alleviation models covering “finance +banking+industry+poverty relief”， which is efficient to the poverty relief in Gu Yuan and provides some significant referencial experience comparing with other typical models of poverty relief activities in our cities. The author advices to popularize selectively the model to the 14 concentrated destitute areas in the country.

Key Words： model of Gu Yuan in Ning Xia； poverty relief ；comparative study

責任編輯、校對：張德進