資源配置視野下西部民族地區的精準扶貧

馮彩莉 安著吉 哈生旭

（青海大學馬克思主義學院 青海 西寧 810016）

資源配置視野下西部民族地區的精準扶貧

馮彩莉 安著吉 哈生旭

（青海大學馬克思主義學院 青海 西寧 810016）

分析西部民族地區精準扶貧中的資源配置問題，是實現中華民族偉大復興的根本基礎，也是實現全面小康社會建設目標的關鍵途徑，而民族地區是發展的重難點。因此，在西部民族地區，要繼續深入并針對性強調扶貧的對象、優化扶貧的資源配置，才能實現精準扶貧的“共富共贏”。

西部民族 精準扶貧 農民

精準扶貧是實現全面小康社會建設目標，達到“共富共贏”的關鍵途徑。習近平總書記多次強調：“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。”精準扶貧是我國經濟進入新常態下扶貧開發的戰略導向。從每年出版的貧困檢測報告來看，被視為扶貧資金的種類非常多，除此之外，還有眾多針對扶貧的惠民政策以及其他非資金類的有利于扶貧工作的所有政治、政策、文化、人力資源等。精準扶貧就是要在扶貧資源的供給、需求之間合理配置，充分利用，最終讓精準扶貧在“最后一公里”中實現“共富共贏”。

一、資源的需求者：扶貧對象（WHOM）——扶貧誰，何以識別？

我國扶貧工作中的扶貧對象從20世紀80年代以縣為單位到2001年開始以村為單位，再到2005年開始的扶貧入戶，我國的扶貧工作在各部門的努力下獲得了巨大的發展和成就。1978年時我國貧困人口為2.5億，1985年降到1.25億，到2014年依據最新的人均年收入不低于2800元標準，我國有7000多萬貧苦人口。于是，扶貧工作開始面對“最后一群人”的問題。從貧困村的區域特點來看，西部貧困村集中在少數民族地區，中部貧困村集中在山區。實現全面建成小康社會的目標，關鍵在于解決其重難點，其重點在農村，難點在民族地區，而西部民族地區的貧困地區和貧困人口就是西部民族地區要解決的重難點。

（一）扶貧誰——扶貧資源供需對接的基礎

精準扶貧的提出是與以往粗獷扶貧性對應的。扶貧的對象應該是以貧困戶為主，但是，自扶貧開發以來，一直存在“低命中率”和“高漏出量”的現象，出現了在貧困縣（村）資源外溢、非貧困縣（村）的貧困農戶又被排斥在政府扶貧資源享受對象之外的問題。[1]這即反映出貧困瞄準機制尚不健全而導致的扶貧對象錯位，應扶未扶，扶富不扶貧，扶貧效應不足，結果形成對非貧困戶是“錦上添花”而沒有做到對最貧困戶的“雪中送炭”，這與扶貧的初衷相去甚遠。基于共享發展理念的要求，精準扶貧就是要使扶貧方式從以往的粗放型、分散型向精準化、集約化、整體化轉變，真正做到扶真貧、真扶貧。防止以往的“假扶貧，扶假貧”。

（二）扶貧對象何以識別——完善貧困人口的識別機制

我國從1980年開始，長期以來，貧困縣的農民人均收入是貧困識別的主要指標，但是，這種純粹技術性的識別方式在識別實踐過程中，“貧困指標”成為稀缺的競爭性資源，一些非收入性的因素參與到其中。

從1986至2000年，扶貧瞄準以貧困縣為單位，貧困縣的確定在某種程度上成為爭奪資源的合法性政治博弈。尤其是“貧困縣”名義下不斷疊加和累積的財政轉移支付和優惠政策，導致爭取貧困縣資格的非正式、不正常競爭，從而將一些真正貧困縣擠出。[2]這種競爭的背后是發展資源的競爭和搶奪。

當2000年，貧困識別單位由縣又增加了貧困村時，其目的是解決貧困縣（村）資源外溢、非貧困縣（村）的貧困農戶又被排斥的問題，讓扶貧資源覆蓋到非貧困縣的貧困人口，政策要求通過參與式村級指標法進行識別，但是在實際操作過程中，缺乏一定的技術資源和人力資源，難以完成耗時又復雜的識別程序。通過指標式貧困村的劃分，在一定程度上提高了扶貧瞄準的精度，但是，村級瞄準難以做到瞄準貧困戶，有學者在廣西、寧夏、云南等少數民族地區調研發現，扶貧項目對貧困群體的覆蓋率為16%，而中等和富裕戶的覆蓋率分別為51%和33%。[3]以指標式的識別機制，一方面，在技術層面看，導致瞄準識別誤差和偏離的原因是上級層層逐級分配指標，從省到縣再到鄉鎮，由于地區不同、自然條件不同、經濟發展基礎不同，貧困程度不具有可比性，在調研中，由于相對貧困村莊因為指標有限，許多貧困村和貧困戶按本鄉或本村的貧困程度被識別在獲取貧困資源的隊伍之外，有一些條件好的村莊中的貧困戶在收入、住房以及其他軟硬件條件均遠遠好于一些條件差的村莊的非貧困戶。另一方面，從識別體制看，逐級分配貧困村指標的方法是由政府主導的扶貧政策框架中，扶貧資源的競爭又在鄉、村一級開始上演。貧困村、貧困戶的識別仍然不能排除非正式和不正常競爭的介入，貧困識別是一個政治過程，一個爭奪扶貧資源的過程。于是，在這個過程中，就出現了鄉鎮及村干部采取各種各樣的方法和手段爭取項目，“跑斷腿”爭取“跑部錢進”，“磨破嘴”達到“會叫的孩子有奶吃”的目的，經濟條件好的村莊往往在資源博弈和項目爭取中有更多的人脈、經濟優勢和經驗。最終導致有錢才能當上“貧困村”而擁有更多的發展資源，因窮而排除在貧困村之外造成窮者越窮的馬太效應。

精準扶貧的提出就是要克服以往扶貧走形式，看數字的模式。這是“真扶貧”，所謂精準，通俗地講，就是該扶貧給誰就給誰，這是“扶真貧”，不該扶貧的絕對不浪費資源；精準識別是扶貧資源供需對接的基礎，在精準扶貧為確定扶貧對象，給貧困戶建檔立卡，①以衡量其貧困程度和在此基礎上對貧困戶進行識別。并對不同地區、類型的貧困生成機理進行詳盡的調研、記錄并進行分析，便于針對扶貧對象的特點有計劃、有步驟、有可行性地進行幫扶。改變以往識別長期固化，又進入無退出，缺乏靈活有效的進退機制，建立扶貧對象的“進入—退出”機制，進一步理清貧困人口動態貧困行為機理，在構建扶貧對象正向退出機制的同時，制定貧困風險防范體系，追蹤貧困人口的變化，盡可能防止因病、因學、因其他因素而導致的貧困持續和再次返貧現象的發生。

二、資源的供給者：扶貧主體（WHO）——誰扶貧，何以可能？

精準扶貧，目前不管是理論界還是在實踐中扶貧對象的精準問題恰恰是人民更關注的，即“扶貧誰”。相對而言，對扶貧主體的研究不足，“誰扶貧”扶貧的主體是誰，是單一的還是多元的，是靠外部還是內外結合，從扶貧資源的角度看，在精準扶貧中也應注重扶貧資源的“供給側”研究。

（一）政府在精準扶貧中處于主導地位

基于扶貧工作的公益性特征，普遍認為政府是扶貧的當然主體。的確，任何國家的政府在扶貧開發中都具有義不容辭的責任。扶貧工作意義重大，是政府必須承擔的任務和使命。各級政府在扶貧開發過程中擁有公共權力和行政資源，這是扶貧開發工作中特有的具有壟斷性資源供給的政治稀缺資源，同時，政府擁有扶貧開發中最多的財政資金支持的經濟資源，利用這些資源幫助貧困人口脫貧致富，服務社會經濟良好秩序構建，有助于政府部門從行政管理向服務型職能轉變，提升政府在社會和民眾的公信力。

（二）聚合社會扶貧資源，培育多元社會扶貧主體

精準扶貧工作是要在很短的時間內完成的一項艱巨任務，不能僅僅依靠政府一方承擔，需要不斷發揮我國社會主義制度的歷史經驗和政治優勢：集中力量辦大事。習近平總書記曾強調“扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體’大扶貧格局。”因此，精準扶貧需要社會力量廣泛參與，聚合社會扶貧資源，增加志愿者、非政府組織、企業等社會各方面力量參與扶貧開發工作，培育多元社會扶貧主體，建立和完善社會扶貧資源參與扶貧開發的工作制度，拓展扶貧主體的行業領域，鼓勵和引導各類企業、社會組織和愛心人士以多種形式參與扶貧開發工作。通過建立良好的激勵和進出機制，吸引扶貧人才的積極性和進出的便利性。

在廣泛參與扶貧工作的同時，也應防止“一刀切”、“一窩蜂”的教條主義和“運動化”傾向。目前進行的精準扶貧攻堅戰，出現無部分各行政事業單位的性質，全員動員，強行指派分配，于是層層向下級部門分割任務，一直到個人來包干扶貧戶，扶貧主體的一刀切，部門單位一刀切，專業學科一刀切，職務職級一刀切。沒有真正理解“精準扶貧”在扶貧主體上也應精準識別，扶貧供給的主體要有供給的能力和供給資源，如組織資源、資金資源、技術資源、社會人脈資源等。這樣的做法，讓許多無扶貧資源的部門和個人最終的扶貧方式只能是“捐款”，是一種只扶貧無發展的短期救助，對扶貧對象的幫扶作用并不大。正如在選配“第一書記”和駐村干部時，不僅要考慮其整體素質，又要各級部門調動各方面的資源去支持和完善，尤其是需要獲得財政的支持，能積極迅速打開局面的干部，從而在“第一書記”的引領下帶出越來越多的致富帶頭人，讓扶貧工作更具有效性、輻射性和可持續性。

（三）整合扶貧供給資源，提高精準扶貧效益

扶貧資源的整合是否科學，直接影響著扶貧的效果，一是，要解決扶貧資源供給中存在著資源結構性分散的問題。在以往的扶貧資源很難形成“一盤棋”，因為各自為政，對資源采取條塊分割的管理方式，造成來自于不同渠道的扶貧資源在實施方向、使用區域、項目安排上存在重復和交叉的現象，有些大項目，不能將資源集中起來，就像燒水，柴火不夠，不能集中火力，總是在五六十攝氏度，導致打折工程、爛尾工程，因此必需集中資源，精準發力，達到預期目標。二是，要解決扶貧供給資源之間銜接不暢的問題。以往由于扶貧資源的銜接不暢，導致資源使用的無序性和盲目性，如對一個典型的貧困村或戶，無論政府或是各種社會慈善組織集中幫扶，可能造成資源浪費。因此需要資源供給主體之間的信息溝通，還需要如資金資源、技術資源、組織資源等各種資源之間相互銜接形成有機鏈條，從而實現扶貧資源效用的持續發揮。

（四）挖掘內部資源，調動鄉村脫貧的內生力量

從扶貧到減貧最終達到脫貧是一項長期而艱巨的工程，農村的扶貧工作需要政府、企業和社會的努力幫扶，但是不能僅僅依靠政府、社會等外部力量來解決，一味地簡單輸血方式往往會形成“坐、等、靠、要”的惰性思想，甚至少數人反而以貧為榮，以貧為獲取扶貧資源的資本，保住貧困帽子，坐享其成，這樣只會導致貧困頑疾，貧困難以消除。國家投入的各種扶貧資源來發展農村，最終成為沉沒成本，國家財政生產性投入異化為農民消費性支出。

貧困人口是實現自身脫貧致富的主體和關鍵，調動貧困地區人口投入的積極性和主動性，挖掘村莊內部資源，充分利用村莊內部資源優勢，調動鄉村脫貧的內生力量。挖掘、調動和整合村莊內部人力資源。在農村村干部、村莊經濟能人等就是村莊內的重要內部資源，讓這些精準扶貧人才在扶貧過程中發揮其不可替代的作用。讓西部民族地區貧困群體同樣積極參與到幫貧扶困開發的規劃制定、項目建設、項目管理與監督的全過程，對于扶貧對象的意愿和民主權利給予充分的尊重，從而充分調動扶貧對象自我脫貧致富的積極性、主動性和創造性。

從調研的情況看，農戶的組織化程度越高，勞動效率越高，越便于脫貧。通過一定經濟能力和技術的村民帶頭致富，然后成立相應的合作組織村民參與促進村莊產業發展，這種發展起來的“內生型”產業要比政府“外生型”推動更有可持續性。農村建立扶貧組織是村民參與村莊公共事務和扶貧工作的必要基礎，農民可以將松散的個體資源，通過經濟合作社、農民協會等這些組織，整合、配置以提高資源使用效率。然而，由于西部少數民族地區扶貧組織少，沒有強有力的組織來扶持，使得村莊產業發展、整存推進、人力資源有效配置等都不能有效開展。

三、資源配置：扶貧措施（HOW）———如何扶貧，何以持續？

精準扶貧中，把扶貧資源與不同的扶貧方式結合起來才能解決扶貧資源的合理配置，進而將扶貧資源的供給者和需求者連接起來，兼顧“誰扶持”和“扶持誰”，將資源的輸出口與資源的輸入口進行對接，實現扶貧資源在不同地區、不同主體之間的資源合理優化配置。精準扶貧的方式或扶貧資源的配置就是扶貧是給錢還是給政策還是給技術還是改變其思路，因具體情況而異。如果一概而論，搞模式，批量操作，就不叫精準。按照“五個一批”②工程，倒逼扶貧對象、扶貧主體、扶貧資源集中配置以及扶貧發展方式是解決“如何扶”問題的邏輯所在。因此，在西部少數民族地區精準扶貧工作中需要創新思維，在以下方面合理配置扶貧資源。

（一）轉變扶貧資源配置方式，從“大水漫灌”變為定向“噴灌”和“滴灌”

扶貧不精準，會導致輸入資源的外溢，扶貧資金的沉沒，貧困村民只能享受扶貧資源所帶來的雁過拔毛后被分割后部分的惠民福利。扶貧資金往往被地方政府挪做他用，或被村莊精英所截取，由于真正用于基礎建設或公共產品的資金不足，再加之在建設中監督不力，最終導致貧困村莊的扶貧項目內容縮水，質量低下，村民對國家公信力、基層政府的認可度降低，扶貧預期的經濟社會效益和政治效益沒有達到。

（二）轉變扶貧資源配置內容，從單一的經濟資源轉變為多元化資源

新一輪的精準扶貧過程中，在扶貧輸入的內容上需要改變單一的經濟資源，還應加強制度輸入，扶貧機制輸入，文化資源輸入；在扶貧主體上，改變以政府為單一的扶貧主體，還應積極發揮企業、社會的力量，改變以往扶貧資源僅為由外向內的途徑，還應努力挖掘、利用和拓展村莊內部的經濟、組織、文化和社會資源，并以此為契機，激活、動員和組織村莊內各種發展資源，推動整個村民自治的發展并實現其良性循環，提高鄉村治理的水平，達到內外資源良性的互動和溝通，提高內外部扶貧資源的效益。

（三）加大西部民族地區基礎設施資源配置

西部少數民族地區往往居于偏遠山區、高原，基礎設施薄弱，在道路、農田灌溉與生活用水、通訊信號、就醫、上學、生產生活等各方面條件的發展基礎仍然十分薄弱，發展的起點仍然較低。停留在較低的產業發展水平和農民人均純收入，對貧困地區幫貧扶困的開發、民眾生計生活的改善都投入不足。這對未來西部民族地區農牧業以及經濟社會發展的速度和質量是一種嚴重的制約。國家政府雖然加大對民族地區的扶貧力度，但地方財政自給率不足。因此，需要加大民族地區基礎設施建設，改善群眾的生產生活條件，不斷夯實脫貧致富基礎。從基礎設施建設的強化著手，逐漸改變過去滯留的“輸血式”扶貧方式，才能從真正意義上解決其根本問題。

（四）注重西部民族地區人力資本配置和提升

在傳統的扶貧開發工作中，對資金之外的扶貧資源重視不夠，少數民族貧困地區，文化教育落后、人才緊缺、經濟發展滯后等情況和問題大多都存在，因此，如何強自身、壯筋骨，徹底解決扶貧問題的關鍵所在是增強并提升自身發展的“內生動力”。習近平總書記說過，少數民族地區貧困有兩個原因：一是缺少能引領發展的干部；二是缺少能帶動發展的人才。要想內生動力獲得提升，合理的發展之路是必須所找的路徑，將適應發展的素質和能力得到整體的提高和培育，將扶貧從被動接受轉化為主動發展的動力，進而形成其未來持續性發展的能力。處于貧困的主要困惑是其既缺技術又缺人才的緣由，因此，人才才是脫貧致富的關鍵要素。越是貧窮落后的教育就越難辦，但這些地方就更需要辦教育、辦好教育。在西部民族地區，習近平最關心的問題之一就是如何提升少數民族教育的質量。而關鍵中的關鍵和根本是干部能力的培養和素質的提升，因為干部猶如火車頭，起著引領、率領和鼓動的作用。

表1 不同區域的扶貧人才選擇國家培養方式的比率（單位：%）

數據來源：徐勇、鄧大才主編：《中國農村資政報告》（2012年卷）中國社會科學出版社2013年，620頁。

華中師范大學中國農村研究院對全國31個省、50個貧困村、222個非貧困村、1157家農戶、457位扶貧人才進

行調研。從表1中的調查結果看，東、中、西部地區都是把“提供相應的政策支持與保障”作為國家培養方式的第一位，所以，不管是哪個區域“提供相應的政策支持與保障”是扶貧人才的首選，中、西部需要“培育相關的扶貧組織”排在第二位。因此，對中西部來說，應完善扶貧人才的組織制度，以組織化、制度化的方式對扶貧人才進行培養。

表2進行對“不同區域的扶貧人才面臨的最大困難”的對比分析中顯示，資金不足是各地區扶貧人才面臨的最大困難，不同地區還有各自的相對偏重需要，在中、西部需要比重偏大的是“缺少現代化的管理平臺，不能有效發揮自己的專業（資源優勢）”，因此，作為貧困人口集中的地區，是國家扶貧開發的重點，中、西部地區應該注重扶貧、脫貧的智力支持，搭建現代化的管理平臺，充分發揮扶貧人才的專業和資源優勢。

（五）加大西部民族地區農民社會保障兜底的投入

隨著城市化進程的加快，農村富余勞動力逐漸向城鎮轉移，農民外出打工，從事非農業勞動是脫貧可行的路徑，從調研的結果看，一般情況下農民的家庭收入比例往往以外出打工者的收入成正比，外出打工者收入越多其家庭就越富裕。在調查走訪中發現，貧困家庭大部分是沒有勞動力打工的家庭。個體的差異和主觀發展意愿的不同，必然要求對西部民族地區的貧困群眾實施針對性的精準幫扶。大部分的深度貧困群眾往往處于位置偏僻、山大溝深、交通不便的地區，因此，扶貧資源配置難以合理和優化的原因就是由先天的資源劣勢所導致的。扶貧項目無法落實，一般經濟增長無法有效帶動其發展，當前的貧困村中能發揮脫貧致富的帶頭人少，村莊優秀人才外流，村中所剩就是“老、少、婦、病、殘”為主的群體，在目前經濟社會不夠發達的情況下，我國已經進入老齡型社會，尤其是在自然條件和氣候又使勞動力使用期縮短的青藏高原，成為純粹的消費者提前化，從而出現了未富先老的情況，無形中增大了西部民族地區貧困地區勞動力的負擔系數。因此，加大西部民族地區農民社會保障兜底的投入，通過社會保障兜底脫貧一批。

表2 不同區域的扶貧人才面臨的最大困難對比分析

精準扶貧作為新時期我國扶貧開發的戰略導向，是對接經濟新常態、要求扶貧資源優化配置和發展質量提升的政策回應。因此，扶貧資源合理配置在扶貧過程中至關重要。綜上所述，在精準扶貧中的扶貧資源要從扶貧資源供給者（扶貧主體）、扶貧資源需求者（扶貧對象）以及扶貧過程中扶貧資源的配置三個方面把握“精準”，合理配置扶貧資源，提高扶貧資源的效益。

注釋：

①貧困戶建檔立卡包括家庭基本情況、致貧原因、幫扶責任人、幫扶計劃、幫扶措施和幫扶成效等六個方面內容；貧困村建檔立卡包括基本情況、發展水平、基礎設施狀況、生產生活條件、公共服務情況、幫扶情況和幫扶成效等七個方面內容。

②即通過發展生產脫貧一批；易地搬遷脫貧一批;生態補償脫貧一批；發展教育脫貧一批；社會保障兜底一批。

［1］吳保國.我國農村現行扶貧開發方式的有效性討論［J］.中國黨政干部論壇，2008（5）.

［2］許源源.中國農村扶貧瞄準問題研究［M］.廣州:中山大學，2014：124.

［3］李小云，張雪梅等.我國中央財政扶貧資金的瞄準問題［J］.中國農業大學學報（社會科學版），2005（3）：23.

D616

A

1007-9106（2017）07-0054-05

* 本文為第一批青海省級智庫重點研究項目“村治資源視角下的青海‘第一書記’精準扶貧研究”（課題編號：ZK17013）的階段性成果。

馮彩莉，女，青海大學馬克思主義學院教授、碩士生導師；安著吉，女，青海大學馬克思主義學院思想政治教育專業在讀碩士研究生；哈生旭，男，青海大學馬克思主義學院思想政治教育專業在讀碩士研究生。