網格化管理模式、成效及應用研究
——基于西藏L市C區的實踐

王娟麗

（西藏民族大學管理學院 陜西 咸陽 712082）

網格化管理模式、成效及應用研究
——基于西藏L市C區的實踐

王娟麗

（西藏民族大學管理學院 陜西 咸陽 712082）

網格化管理是西藏創新社會管理體制的路徑之一。西藏在借鑒北京東城區等內地網格化管理模式的基礎上，結合L城區實際需要，形成了C區網格化管理模式：包括三級平臺四級管理的基本架構，網格化管理的六大流程、信息系統平臺建設等。網格化管理在西藏基層社會治理與維護社會穩定等方面取得了明顯的成效，有助于實現社會治理現代化，在西藏其它領域或地區有著廣泛的應用前景。

網格化管理管理模式 西藏 應用研究

當前，我國正處于全面深化改革的社會轉型期，原有的重管理輕服務、被動、粗放等社會管理方式已不適應時代的要求，全國各地積極探索加強與創新社會管理工作。“穩定是西藏最大的政治”，在西藏加強與創新社會管理工作，對于西藏的長治久安與人民的安居樂業有著重要的意義。近年來，西藏在發展和穩定的實踐中，探索并積累了十分寶貴的經驗，網格化管理就是其中之一。C區是L市唯一的市轄區，它不僅是西藏政治、經濟、文化、交通、教育等中心，也是西藏宗教文化最發達的地區，C區逐漸發展為海內外游客了解西藏的重要窗口，是西藏自治區和L市確定的社會管理創新綜合試點區。面對復雜的社會管理現狀與群眾服務多元化的需求，該區急需探索基層社會治理的新模式。2012年4月，C區提出構建網格化社會管理模式，并開展試點工作[1]。論文在分析了西藏網格化管理發展歷程的基礎上，以L市C區為例，分析C區網格化管理模式包括哪些要素，自實施以來成效如何，最后對未來西藏的網格化管理應用空間展開了討論與探索。

一、西藏網格化管理的發展歷程

所謂網格化管理，是以信息技術為支撐，在一定范圍內通過網格劃分，運用部件管理和事件管理等方法，實現信息的整合和共享，通過加強對單元格中部件和事件的巡查，建立監督和處置相分離的主動發現、及時處置遇到的管理問題的一種方式[2]。該理念最先由北京市東城區政府提出并試行，此后，住房和城鄉建設部以北京東城區試點的經驗為基礎，陸續在全國二十幾個試點城市推廣，并逐漸形成了北京東城區、上海普陀區、浙江舟山等網格化管理模式，各城市結合自身的實際，取得了良好的效果，提升了社會治理水平和能力。這些成功的模式為民族地區的社會管理創新提供了樣板和經驗，為民族地區安全穩定與長治久安注入了新的活力。2012年上半年開始，西部少數民族地區逐步試點網格化管理模式。L市，作為中央綜治委確定的全國加強和創新社會管理38個綜合試點地區之一，在社會管理創新方面積極探索與實踐，不斷創新，初步形成具有中國特色、西藏特點、符合L市實際的社會管理創新工作路徑，網格化管理就是L市創新社會管理體制的路徑之一，其中，C區的網格化管理探索比較早，它的網格化建設經驗可為其它地區或領域的網格化管理建設提供參考。

二、L市C區網格化管理模式

網格化管理模式的提出，是針對傳統管理模式中的突擊式、被動、滯后、多頭、相互推諉等問題，運用先進的信息技術實現政府流程改進與管理創新，提高政府的管理水平與服務水平；整合信息資源與管理資源，降低日常管理成本。C區是從2012年4月開始試點運行，它在充分借鑒北京市東城區等內地網格化管理模式的基礎上，結合L城區實際需要，形成了網格化管理模式，主要包括網格的劃分、網格化管理平臺的基本框架結構、工作流程、系統平臺建設等要素。

（一）網格的科學劃分

網格的科學劃分是網格化管理系統構建的第一步，網格的劃分需要遵循標準化和規范化的原則，單元網格的劃分一般應遵循如下原則：法定基礎原則、屬地管理原則、地理布局原則、現狀管理原則、方便管理原則、負載均衡原則、無縫拼接原則、相對穩定原則等等[3](P1-3)。在實際工作中，網格劃分應堅持以下原則：網格界限以路或自然界限為界，界限走向能取直的盡量取直；網格區域連片成塊，不能形成飛地；網格人口規模相對均衡；對于人口相對集中、管理較規范的地段可適度擴大網格居民戶數，對于分散雜居、人口流動頻繁等不易管理的地段適度縮小網格居民戶數。按照尊重基層、尊重現狀、尊重歷史、著眼發展、便于管理的原則，以原管轄區域為基礎，同時也要打破區域界限，力求確保各網格規模大小基本平衡。下面以C區為例來說明：結合實際情況，C區以一個社區盡量不超過3個網格的劃分標準，將全區12個鄉（街道）、51個村（社區）劃分為174個工作網格。每個網格圍繞社會服務管理具體工作，逐人、逐地、逐事明確工作任務，責任精確到人，通過精確化管理，實現網格管理全覆蓋、工作對接零縫隙。

（二）網格化管理平臺基本框架結構

北京東城區在具體操作網格化管理時創建了兩個城市管理體制：城市管理監督員和評價機構（城市管理監督中心，即監督軸）、協調和處理機構（城市管理指揮中心，即指揮軸），形成城市管理體制中的兩個“軸心”，將監督與管理職能分開，真正建立起城市管理的長效機制。C區在借鑒東城區網格化管理經驗的基礎上，結合該區實際，形成網格化管理平臺的基本框架設計：三級平臺，四級管理，總體上分為發現層、村（居）監管層、鄉（鎮、街道）監督指揮層、處置層四個層次，如圖1所示：

1.發現層次：通過網格管理員的日常巡查發現問題，公眾發現問題后可向網格員反映，也可通過一定的途徑或工具向村（居）社區社會服務管理工作站反映，及時發現社會管理中存在的問題。

2.村（居）監管層次：建立村（居）社會服務管理工作站，統一管理基礎數據（包括網格信息、地理信息、房屋管理、物品場所等），統一編碼，統一管理部件、事件，向社區轉發市民的來電及傳遞網格管理員反映的事件，同時對立案的部件、事件的處理結果進行監管和綜合分析評價，主要功能是建立案卷與核查結案[4](P3-26)。

3.鄉（鎮、街道）指揮層次：設立社會服務綜合指揮中心，村（居）社會服務管理站對網格管理員或群眾發現的問題進行分析后，決定是否轉交給指揮中心，如果決定立案，即轉到指揮中心，由C區社會服務管理綜合指揮中心與相應分中心根據部件的歸屬分派給相關職能部門進行處理。

4.處置層次：主要由相關職能部門構成，根據社區指揮中心分派的任務進行處理，重在解決問題。解決完后要向社會服務管理綜合指揮中心或分中心反饋事件處理的結果，社區隨后向相應的社會服務管理工作站反饋處置結果[4](P3-26)。

C區網格化管理模式概括為：四級管理、三級平臺，即形成了以區、街道（鄉）、社區（村）、網格四級社會管理模式，建立了C區社會服務管理綜合指揮中心（維穩一線指揮部、區級指揮監督中心）、鄉（鎮、街道）社會服務管理綜合指揮分中心、村（居）社區社會服務管理工作站（社區工作站、社區服務大廳）三級平臺[5]。

（三）網格化管理工作流程

網格化管理推動了政府體制改革，促進政府職能轉變與管理創新，更新了政府工作流程。網格化管理以信息系統為支撐，建設部曾發文明確規定網格化管理模式的六大流程：信息如何收集、如何進行登記，如何立案，如何分配、如何處理，以及如何綜合評價。結合C區的實際情況，對每類部件、事件分清責任主體，梳理細化人、地、物、房屋等要素，對責任不明的部件應由各區根據屬地管理的原則進行歸口管理，截至2013年8月，C區已全部采集錄入完成了常住人口、流動人口等人員基本信息及照片、建筑物基本信息和照片等。C區網格化管理流程從發現問題開始，按照“發現上報、核實立案、分派任務、任務處理、處理與檢查反饋、核實結案”的流程進行運轉，具體流程見圖2所示：

1.發現上報（信息收集）：網格管理員在規定的單元網格內進行日常巡視，并將日常情況和需要處理的事件向街道監管中心上報，居民、公眾可向網格員舉報發現的問題，也可向村（居）監管中心舉報發現的問題，村（居）中心在接到群眾舉報信息后，通知網格管理員進行核實，屬實的問題由網格管理員上報。

2.核實立案：村（居）監管中心接收到網格管理員上報的問題后進行匯總及甄別，根據事件的具體情況進行立案，然后轉給鄉（鎮、街道）指揮中心。

3.分派任務：鄉（鎮、街道）指揮中心接收到村（居）監管中心傳來的案卷后，通過調度，派遣給適合處理該問題的相關職能部門進行處置，同時負責對該問題的處理過程與結果進行監督。

4.任務處理：相關職能部門對案件進行具體的調查、處置，同時將具體的處理結果反饋給指揮中心，指揮中心在此起到監督職能部門處理案件的作用。

5.處理反饋：指揮中心將相關專業職能部門上報的問題處理結果反饋給村（居）監管中心，等待村（居）監管中心的核查與評價。

6.核查結案：村（居）監管中心通知相關網格管理員到現場對案件的處理情況進行核查，網格管理員核查后向村（居）監管中心上報處理核查信息，如果上報的處理核查信息與鄉（鎮、街道）指揮中心反饋的問題處理結果一致，這時由村（居）監管平臺進行結案處理，否則，不能結案。

以上的六個流程，可歸結為“發現問題、派遣任務、處理問題”三個階段，規范化的流程不僅大大提高了案件的處理效率，而且監管中心對相關職能部門的處理情況與網格管理員的工作進行核對，對各方均起到了相互監督的作用。

（四）網格化管理系統平臺建設

網格化管理系統平臺由軟件系統、硬件系統、服務系統、管理咨詢系統等幾部分，即由硬件層、數據層、應用層、服務層等構成。每一層都有其獨特的功能，硬件層是系統運行的保障；數據層是系統的數據支撐層，包括網格化管理的所有數據庫；服務層支撐著業務系統平臺的運行，是整個業務實現的關鍵；應用層是業務應用系統，是網格化管理的基礎平臺，為工作人員或用戶提供業務處理和交互服務的系統平臺。

C區每個鄉鎮、街道政府都設立了網格化管理專項辦公室，有專門人負責網格化管理專項工作，下面介紹“L市C區網格化管理信息系統”平臺建設情況：

1.數據采集系統。主要用于網格管理員在所負責的管理單元網格內巡查過程中向監控平臺上報問題信息，以及公眾舉報問題。L市2011年9月正式投入使用數字城管指揮中心，實現了城市管理12319呼叫中心業務、城市管理重點區域的視頻監控，完成了監控指揮中心改造大屏幕電視墻，同時保證6386359舉報電話和515總臺的暢通，做到發現問題或接到舉報及時向指揮中心傳遞[6]。

2.監督受理系統。該系統使用人員為街道監管中心工作人員，主要為監管中心工作人員提供問題受理、立案、轉發等功能，街道監管中心接線員通過系統完成信息的收集與立案操作，然后將接收上來的問題及信息及時有效的傳遞到社區指揮中心，同時監督社區指揮中心分派任務及相關職能部門處置任務的工作。

3.指揮協同工作系統（網絡化社會服務管理系統）。該系統通過瀏覽器完成管理各項業務的具體辦理與信息查詢，一般提供給街道監督中心、社區指揮中心以及各相關職能部門及各級領導，為各類用戶提供信息資源共享，可向相關部門進行任務派遣，可查詢問題處理過程和處理結果，可隨時了解各專業部門的工作狀況，同時針對具體工作案件可向相關部門檢查、監督、催辦等。該系統具體內容包括：網格基本情況、網格社情民意、網格實有人口、服務居民群眾、網絡群防群控、化解矛盾糾紛、維護治安秩序、城市環境治理、網絡矯正幫教、社會組織服務等[7](P5-20)。

4.基礎庫平臺與基礎地理平臺。基礎庫平臺包括建立網格化管理基礎數據庫、人口綜合信息數據庫、部件、事件數據庫、網格化管理組織機構數據庫、網格化管理工作人員數據庫[2]（便于隨時了解工作人員的具體情況，對相關人事調動、及時進行數據更新，便于實現動態化管理）。數據庫的建立需要遵循統一化原則、系統性原則和實用性原則，要以實用為前提，以應用為中心，以服務居民為目的，建立標準的工作規范。地理平臺采用了地理編碼技術和數據庫技術，為以上幾個系統提供地址描述、地址查詢、地址匹配等地理編碼服務。

5.網格化社會服務管理系統。C區網格化管理的主要內容是圍繞“三條主線”開展社會管理創新，包括加強社會管理，提高人民群眾的安全感；加強社會服務，提高人民群眾的幸福感，加強村（社區）自治，提高人民群眾的參與感。因此網格化社會服務管理系統的主要內容包括網格基本情況、網格社情民意、化解矛盾糾紛、治安防控、矯正幫教、流動人口管理、社區服務、宗教事務等。

三、L市網格化管理的主要成效

L市自2012年全面推行網格化管理模式以來，將所有的行政區域共劃分工作網格636個，基本實現了網格管理全覆蓋。經過近年的實踐運行，L市C區網格化管理在基層社會治理與維護社會穩定等方面取得了明顯的成效，主要表現為以下幾方面：

（一）網格化管理在維護西藏和諧穩定方面的積極作用

1.源頭預防治理作用。網格化管理最核心的價值為：以問題為導向尋找解決問題的切入點，在網格化管理平臺的發現層中，一是通過公眾主動參與反映存在的問題；二是通過網格員等管理人員主動發展問題，即很多問題與矛盾能及時發現苗頭，通過源頭防控后，使群眾利益在網格中得到維護，進而及時解決社會的問題與矛盾，維護西藏社會穩定。

2.由“被動處理”到“主動管理”。傳統的管理模式僅僅是被動的應付與處理各類問題，工作效率低下，各職能部門分工不明確，公眾辦事不知去找何部門，常常遇到幾個部門相互扯皮、相互推諉，而網格化管理將監督與管理職能相分離，并且由網格管理員、公眾等多方主體主動發現問題及時上報，由指揮中心統一進行任務派遣，對管理問題可準確定位，及時發現，努力將矛盾糾紛發現和化解在最基層，確保社會安定有序、和諧穩定。

3.基礎信息數據庫可為危機管理提供相應保障。C區174個網格的建立，與之相對應的是相關網格內詳細的基礎數據也逐步實現信息化，這些基礎數據可幫助相關部門實時了解網格內重點人員、重點部位、突發事件、社會組織、群眾等情況，相關數據及時為職能部門的工作開展、決策者進行決策提供參考依據。

（二）通過管理手段創新實現了對政府流程再造

信息化水平的提高以及地理信息系統的建立為網格化管理提供了技術基礎，網格化管理在運用 GIS、GPS、RS、WebGIS、空間數據庫存儲技術、寬帶網絡通訊技術等基礎上實現對管理問題的精確定，位它是利用相關信息技術，在信息化、數字化的基礎之上實現對社會的管理，基于管理技術手段的創新，在不改變西藏現有行政管理體制的背景下，網格化管理打破了原有部門、層級以及職能的邊界，整合與創新了原有的政府工作流程，提供一種以公眾需求為導向的公共服務，更好地實現社會治理。

（三）形成了動態的、精細化管理方式

網格化管理是以網格為基礎，動態掌握人、地、事、物、組織、民情的基本情況、根據不同的利益訴求與公眾需求配置的相應的力量，提供相應的服務等，使監督與管理功能分開，強化了部門協同與分工的運行機制，同時通過現場核查與系統反饋回的信息相比較，加強了工作中的相互監督，形成定向服務、分類管理的工作機制與精細化服務管理。

（四）多主體參與社會管理格局的形成

在網格化管理中，形成了以政府為主，其它多主體共同參與網格化管理、多渠道收集信息的局面。在實際中采用網格管理員、公眾舉報、視頻監控等多種渠道獲取信息，同時公眾、網格中相關單位、網格管理員共同參與尋找問題及確認，保證了信息收集的準備性與及時性，調動了公眾等主體主動參與的管理中來，促進從政府一元管理向公眾多元參與轉變，提高社會訴求的響應速度和公眾訴求的滿足，從而實現共同治理與促進西藏穩定。

（五）優化人員配置，整合維穩隊伍

對現有社區工作者、各類協管員、街道干部、村(居)民小組長、社區民警等按網格化服務管理要求進行重新整合與配置，確立“1+5+X”(即在網格中配置網格格長，網格流動人口服務管理員、網格宗教事務管理員、網格居民事務聯絡員、網格治保員和網格民警六種常態工作力量，再結合區域實際增設網格市場管理員、網格農牧科技員等個性化工作力量)的網格工作力量配置，使維穩力量更加優化，更好的維護西藏社會的穩定與發展。

總之，網格化管理是對原有的管理模式、管理方式方法與管理技術的創新，它的實質是打破部門隔閡，實現信息資源共享，調動一切資源提供公共服務，維護西藏社會的和諧穩定。

四、西藏網格化管理的應用及展望

西藏網格化管理工作機制已初步形成，網格化管理模式的推廣及應用有著廣闊的前景，既可向橫向延伸，也可向縱向延伸：

一是向橫向相關領域延伸，網格化管理的管理理念、管理方法、管理平臺、管理模式等同樣適用于許多領域的管理，西藏便民警務站就是網格化管理在公安警務管理方面的應用，目前西藏的便民警務站在西藏便民與維穩方面取得了良好的效果，此外網格化管理在消防管理中應用也比較普遍，未來網格化管理還可應用于社區管理、應急管理、社會保障、社會治安綜合治理、公共安全等領域。

二是向下延伸。網格化管理作為西藏維護社會穩定十項措施之一，在維護西藏社會穩定中發揮著重要作用，它借鑒北京、上海等地“網格化”管理經驗的基礎上，創新性地提出了“聯戶平安、聯戶增收”工作機制，以“雙聯戶”工作為縱深發展的網格化管理，是西藏自治區創新社會治理方式，實現西藏長治久安和跨越式發展的重要保障。當“網格化管理”對接上“雙聯戶”機制，這為西藏的穩定發展提供了制度與機制上的保障，未來可探索研究領域空間非常廣闊，原有體制與現有體制如何對接、網格化管理如何繼續深化、雙聯戶工作如何有效開展、工作實效如何等課題，都是未來研究的重要方向。

［1］萬淑艷.LC區全面開展“網格化”社會管理［Z］.http://www.tibet.cn/news/xzxw/shjj/201209/t20120919_1781527.htm.2012-09-19.

［2］李雨芯.基于GIS和網格化管理的環境危險源信息系統研究［D］.同濟大學碩士論文，2008.

［3］劉琪.民族地區推進基層網格化建設若干思考［J］.經營管理者，2014（6）.

［4］范況生.城市網格化管理研究與實踐［D］.華東師范大學碩士論文，2006.

［5］探索具有首都特色的社會管理之路［Z］.人民網.http://expo.people.com.cn/GB/57923/228800/231774/16968501.html.2012-01-30.

［6］L視頻監控重點區域主要路段網格化管理［Z］.L晚報.http：//tibet.news.cn/gdbb/2012-08/29/c_131814236.htm.2012-08-29.

［7］杜振悅.網格化社會服務管理模式研究［D］.西藏大學碩士論文，2014.

C931

A

1007-9106（2017）07-0086-05

* 本文為西藏自治區高校青年教師創新支持計劃項目“風險治理視角下西藏礦山糾紛預防機制研究”（QC-2015-53）；西藏自治區哲學社會科學專項資金項目“西藏自然災害應對能力建設研究”（16BGL001）。

王娟麗（1980—），女，西安交通大學公共政策與管理學院博士研究生，西藏民族大學管理學院副教授，主要從事公共危機管理與公共政策分析等方面的研究。